丁友良 侯宏琦 吴 斌

基层社会治理是国家治理的重要一环。加强基层社会治理、创新基层社会治理模式对于维护基层社会和谐稳定具有重要意义。60年前,浙江省诸暨县(现诸暨市)枫桥干部发动和依靠群众,秉持“矛盾不上交,就地解决”的理念,实现了“捕人少,治安好”的社会稳定局面。毛主席亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。60年来,“枫桥经验”不断被赋予新的内涵,逐渐从“管制型”和“管理型”的“枫桥经验”向“治理型”的新时代“枫桥经验”转变。2013年10月,习近平总书记作出重要指示,强调要把“枫桥经验”’坚持好、发展好。而舟山群岛新区在汲取“枫桥经验”精髓的基础上打造的新时代海上“枫桥经验”样板,已成为坚持和发展“枫桥经验”的一个典型范例,进一步丰富了新时代“枫桥经验”的内涵。

一、新时代“枫桥经验”的研究现状与内涵特性

“枫桥经验”虽然产生于20世纪60年代,但直至20世纪90年代相关研究文献依然较少。从20世纪90年代末开始,才出现了少量有一定深度的研究文献。学界研究“枫桥经验”的热潮始于2003年即毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年之时。从2013年至今,相关研究文献开始大量涌现。党的十八大以来,随着“枫桥经验”的不断丰富完善,学界和政界对新时代“枫桥经验”的内涵也进行了深入剖析和阐述。

(一)新时代“枫桥经验”研究现状述评

通过对国内已有的相关文献进行梳理,发现现有文献对“枫桥经验”的研究重点大致可归为以下几大方面。

1.诠释“枫桥经验”的产生发展过程与内涵演变。“枫桥经验”早期的一个经验发展为多个经验,“第一个经验是‘矛盾不上交,利用群众的力量将问题解决’;第二个经验是对待服刑结束期满的人员进行帮扶,不搞特殊化,不搞分歧化;第三个经验是在对待外来人员方面,提高外来务工人员的待遇,促进他们积极学习。(1)参见程世哲：《“枫桥经验”和党的群众路线》,《法制与社会》2018年第6期。“枫桥经验”的内涵在不断发展变化,“最初是阶级斗争背景下的一种政治斗争和社会改造的经验,后来发展为社会治安综合治理的经验,最后发展成为村民自治,基层民主法治建设的经验”。(2)参见汪世荣：《“枫桥经验”：基层社会治理的实践》,法律出版社2018年版,第2—6页。而打造新时代“枫桥经验”则要完成“从基层预防化解矛盾模式向基层社会治理模式转变”“从群防群治向构建自治、法治、德治相融合的基层社会治理机制转变”“从以人防、物防、技防为主的‘三防’向建立健全人防、物防、技防、心防‘四防并举’的社会风险防控体系转变”“从传统方式向‘传统方式+智慧治理’转变”“从‘小治安’向‘大平安’转变”。(3)参见刘树枝：《打造“枫桥经验”升级版——新时代“枫桥经验”内涵的思考》,《人民论坛》2018年第10期。

2.分析“枫桥经验”产生发展与长盛不衰的内在机理。胡承槐论证了“枫桥经验”长盛不衰、历久弥新背后的历史逻辑：即“枫桥经验”从基层微观层面上反映了中国社会结构变化的历史趋势,且契合于这一趋势。(4)参见胡承槐：《“枫桥经验”55年历史演变所蕴含的历史逻辑》,《治理研究》2018年第5期。卜清平认为“枫桥经验”之所以长青,是由于政治机会结构、政府运作、经验禀赋三者相互形塑,使“枫桥经验”实现了从阶级斗争经验向人民内部矛盾经验的转变,也实现了从社会治安经验、维稳经验向社会治理经验的继替发展,成为国家和社会治理的重要资源。(5)参见卜清平：《“枫桥经验”何以长青?》,《开放时代》2020年第1期。陈立旭认为把现代法治体系、社会治理体系与传统纠纷解决体系、地方乡治体系、道德教化体系有机地结合在一起,从传统文化底蕴中发掘现代社会治理的源头活水,这正是“枫桥经验”不断与时俱进创新发展、历久而弥新的重要原因。(6)参见陈立旭：《现代治理与传统的创新性发展——“枫桥经验”的启示》,《治理研究》2018年第5期。

3.探讨“枫桥经验”在各地各领域的推广运用。林延斌和刘仁春探讨了基于“枫桥经验”推进市域社会治理现代化的主要路径。(7)参见林延斌、刘仁春：《“枫桥经验”：推进市域社会治理现代化的路径研究》,《中州大学学报》2021第3期。常婷探讨了“枫桥经验”在派出所化解社会矛盾中的机制。(8)参见常婷：《“枫桥经验”在派出所化解社会矛盾中的机制研究——以Z省G区派出所为例》,《公关世界》2021年第18期。邵安和胡望洋研究构建了“枫桥警务”评估指标体系。(9)参见邵安、胡望洋：《“枫桥警务”评估指标体系构建》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2021年第4期。叶阿萍探讨了新时代“枫桥经验”的法治化路径。(10)参见叶阿萍：《论新时代“枫桥经验”的法治化进路》,《法治研究》2023年第5期。徐柳怡和汪涛对“枫桥经验”在韧性社区应急治理中的运用进行了研究。(11)参见徐柳怡、汪涛：《“枫桥经验“在韧性社区应急治理中的运用研究》,《领导科学论坛》2021年第9期。褚宸舸和史凯强探讨了“网上枫桥经验”的浙江实践及其创新。(12)参见褚宸舸、史凯强：《“网上枫桥经验”浙江实践及其创新》,《浙江工业大学学报(社会科学版)》2019年第2期。何燕芸对“枫桥经验”在农村治安防控中的应用进行了研究。(13)参见何燕芸：《新枫桥经验在农村治安防控中的应用研究》,《河北公安警察职业学院学报》2021年第3期。任从文探讨了将新时代“枫桥经验”嵌入边境地区治理的路径。(14)参见任从文：《新时代“枫桥经验”视域下的边境治理路径探索》,《领导科学论坛》2023年第1期。朱嘉探讨了以新时代“枫桥经验”推动机场社会治理现代化的实践路径。(15)参见朱嘉：《新时代“枫桥经验”在机场社会治理现代化中的实践与探索》,《浙江警察学院学报》2022年第6期。金慧忠和田震探讨了新时代“枫桥经验”在铁路治安融入市域社会治理中的应用。(16)参见金慧忠、田震：《新时代“枫桥经验”在铁路治安融入市域社会治理中的应用探索——以昆山站派出所为例》,《铁道警察学院学报》2022年第6期。索向东探讨了以新时代“枫桥经验”推动老旧小区改造问题。(17)参见索向东：《以新时代“枫桥经验”推动老旧小区改造》,《唯实》2022年第9期。

4.阐述习近平新时代中国特色社会主义思想对于“枫桥经验”创新发展的作用。中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组系统阐述了习近平新时代中国特色社会主义思想对“枫桥经验”创新发展的引领作用。(18)参见中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组：《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018版,第55—95页。

综上所述,有关“枫桥经验”的著作虽少但相关的期刊论文数量比较多,尤其是2018年以来有关“枫桥经验”的期刊论文数量呈爆发状态,研究内容也在不断深入,其中对“枫桥经验”产生发展与长盛不衰的内在机理的研究最为透彻。而有关“枫桥经验”推广运用方面的研究论文数量众多却鲜有涉及海上“枫桥经验”的研究文献,仅有的一篇涉及海上“枫桥经验”的文献(19)参见魏明：《海上“枫桥经验”在基层社会治理中的显著作用研究——以舟山公安机关的实践为例》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2019年第6期。也只是从公安机关工作的角度来研究,没有对新时代海上“枫桥经验”的探索进行全面系统的概括、总结和梳理。

(二)新时代“枫桥经验”的内涵及特性

新时代海上“枫桥经验”是“新时代‘枫桥经验’”的重要组成部分。而“新时代‘枫桥经验’”指的是党的十八大以来在原有基础上创新发展起来的“枫桥经验”。中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组认为,新时代“枫桥经验”是在党的领导下,由枫桥等地人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一整套行之有效且具有典型意义和示范作用的基层社会治理方法,其基本元素包括党建统领、人民主体、“三治”结合、共建共治共享、平安和谐等。(20)中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组：《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018版,第17—18页。他们认为这五个元素基本覆盖了“枫桥经验”的时代内涵,其中“党建统领是根本保证,人民主体是价值核心,‘三治’结合是基本要义,共建共治共享是基本格局,平安和谐是目标效果”(21)中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组：《“枫桥经验”的理论构建》,法律出版社2018版,第28页。。中共浙江省委则把新时代“枫桥经验”的主要内容归纳为“党建统领、人民主体、三治融合、四防并举、共建共享”等五个基本元素,并将其作为浙江特色基层治理体系的核心内容。(22)2018年11月,浙江提出新时代“枫桥经验”的主要内容为坚持党建统领、坚持人民主体、坚持“三治融合”(自治、法治、德治)、坚持“四防并举”(人防、物防、技防、心防)、坚持共建共享。2019年11月22日,中国共产党浙江省第十四届委员会第六次全体会议通过了《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神高水平推进省域治理现代化的决定》,明确提出要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’,全面建设‘党建统领、人民主体、三治融合、四防并举、共建共享’的浙江特色基层治理体系”。

从本质上讲,新时代“枫桥经验”就是要发挥基层党组织引领作用、依靠人民群众自身力量,采取切实有效的措施来就地解决基层的矛盾和问题,以实现社会和谐稳定、国家安定有序、人民安居乐业的目标。因而“枫桥经验”具有以下几个特性。

1.人民性。“枫桥经验”是以人民为中心,依靠人民群众自身的力量来就地解决人民群众内部矛盾。“枫桥经验”来自于人民群众的创造,其创新和发展的动力也是来自于人民群众,其最终的目的也是要保护人民、造福人民。

2.开放性。“枫桥经验”不是地域性的封闭经验,新时代“枫桥经验”也不只属于枫桥镇,而是在各地的推广和实践中不断赋予其新的内涵。20世纪60年代,“枫桥经验”主要是公安系统的工作方式和经验,其实施对象是“四类分子”;20世纪90年代,“枫桥经验”已发展为政法系统的行业经验,其实施对象是矛盾纠纷主体和社会稳定对象,目的是排查化解矛盾纠纷;21世纪10年代至今(即党的十八大以来)的新时代“枫桥经验”是各级党委政府适应时代要求,创新群众工作方法,贯彻新时代群众路线的具体体现,目的是实现社会的长治久安。

3.务实性。“枫桥经验”注重从实际出发,以务实的态度来切实解决现实的社会矛盾和问题。60年前枫桥干部正是基于枫桥当地的客观实际,本着实事求是的态度来教育和改造“四类分子”及游手好闲的“不良人员”,实现了“捕人少,治安好”的社会稳定局面。当前我们实施和推广新时代“枫桥经验”,也要求各级干部深入基层、深入实际、化解矛盾、调解纠纷,通过实实在在的行动来做好群众工作,为群众办实事、解难题。

4.广泛性。从最初的作为社会主义教育运动中把“四类分子”改造成为社会主义新人的成功做法,到农村基层社会治安综合治理手段,再演变成基层社会治理方法,“枫桥经验”已成为我国社会治理的一个典范、一面旗帜,被社会广为推广。当前新时代“枫桥经验”的适用领域非常广泛,从人民调解领域、流动人口管理领域、消费者权益保护领域、渔业生产领域等各个领域都可以运用到“枫桥经验”,并且都能取得良好的效果。

二、舟山海上“枫桥经验”的探索历程及其基本经验

舟山是个拥有2085个岛屿的海岛城市。多年来舟山一直在积极探索具有海岛特色、与时俱进的“海上枫桥”之路,已连续18年被浙江省委、省政府评为平安市,连续四届捧得全国平安综治最高奖“长安杯”,并荣膺“平安中国建设示范市”。

(一)舟山海上“枫桥经验”的探索历程

舟山海上“枫桥经验”的探索历经萌发创建阶段、发展巩固阶段和创新升级阶段。

1.萌发创建阶段(1950—1978年)。1950年,全国第一届渔业会议召开后,舟山办起了第一个张网作业互助组,并逐渐以渔业互助组为基础推广开展渔业互助合作,通过发挥带头船、名老大的作用,有效改善渔业生产关系,提高渔业生产力,从源头上大大降低了渔民之间权益纠纷的概率,“海上枫桥”的种子便在此时萌发。

2.发展巩固阶段(1978—2011年)。随着渔船经营制度的推行,渔业领域主要矛盾表现为海洋捕捞能力过剩与渔业资源衰退,尤其是《中日渔业协定》和《中韩渔业协定》生效后,此类矛盾日益凸显,由此引发的市内及与市外渔民之间争抢桁地、渔具等纠纷大幅增加。为此,舟山扎实推进“文明渔场”“平安渔场”建设,积极开展渔船“网格化管理”、海上结对联谊等工作,有效预防化解涉海上矛盾纠纷,“海上枫桥”逐步发展和巩固,并得到了国家相关部门的肯定。2001年,全国“安全文明渔场”现场会在舟山召开。

3.创新升级阶段(2011年至今)。随着舟山群岛新区获批,江海联运服务中心、自贸试验区等系列重大国家战略落地,海上形势日益复杂,涉及交通运输、能源开发、边界安全的各类新问题不断涌现。为此,舟山市推进“平安海区”建设,积极打造“海上枫桥”升级版,全面深化新时代海上“枫桥经验”。海上“枫桥经验”建设成效显著,得到国内主流媒体的专门报道：2017年,新华社内参刊登《舟山借鉴“枫桥经验”治理海上纠纷》一文;2018年1月,《人民日报》大幅介绍“海上枫桥”经验做法;2018年6—8月,中央政法委、中央电视台《新时代“枫桥经验”——中国基层社会治理现代化之路》摄制组专题拍摄舟山“海上枫桥”实践和做法,并在央视一套黄金时段播放。2019年4月,浙江省总结提升推广海上“枫桥经验”现场推进会在舟山召开。2019年7月,“海上枫桥”海上综合治理与服务创新试点被商务部评为“自由贸易试验区制度创新成果第三批最佳实践案例”。

(二)舟山探索“海上枫桥”之路的基本经验

作为海洋和渔业大市,多年来舟山始终致力于将“枫桥经验”从陆地应用到海上,通过运用不同载体和抓手,来不断深化“海上枫桥”建设,形成了自己的特色经验。

1.以“瀛洲红帆”为载体,构筑“海上枫桥”战斗堡垒。“瀛洲红帆”船即为党员先锋模范船。舟山在探索海上“枫桥经验”建设平安渔场过程中,尝试让党员先锋模范船来承载海上生产、管理和教育的功能,使之成为“海上枫桥”战斗堡垒。一是挂牌明确党员先锋模范船。将舟山市所有船长为党员的渔船、运输船、客运船明确为“瀛洲红帆”船,并在船上设置鲜明标识。同时明确“瀛洲红帆”船工作职责。通过开展争创“红帆示范船”等活动,舟山市707艘“红帆船”积极参与抢险救灾、矛盾化解等工作。二是设立党员网格服务团队。将渔船编入生产编组和渔区网格。发挥网格内“瀛洲红帆”船的带头作用,引导党员和骨干渔民积极参与网格的管理与服务工作。三是创新“红帆送学”教育模式。利用红帆船党支部领学,制作学习教育清单,定期组织渔民党员开展集中学习讨论和主题党日活动;利用“海上讲习所”促学,以“瀛洲红帆”船所在编组为重点,建成船头宣讲队伍,用通俗易懂、贴近基层的语言做好教育培训工作;利用科技手段助学,在“瀛洲红帆”船安装北斗星通平台,将学习教育资料和动态信息通过北斗星通监控管理平台实时发送、播报给渔民,丰富渔民学习内容。

2.以“东海渔嫂”为载体,探索全民共治创新模式。“东海渔嫂”即留守在家的东海渔民家属。舟山在探索海上“枫桥经验”过程中,动员和组织渔民家属发挥其独特的优势来参与社会治理,打造了“东海渔嫂”品牌,探索出了一种全民共治的新模式。一是打造组织化体系。由舟山市委政法委牵头,会同舟山市妇联成立市、县、乡三级“东海渔嫂”参与社会治理指导中心,组建由12个部门牵头的市、县两级“东海渔嫂”联盟,以强化对加强“东海渔嫂”的引导和管理。二是组建专业化队伍。在早期将“东海渔嫂”组建成禁毒员、反诈员、渔安员、调解员等十大员队伍(23)“东海渔嫂”在参与社会治理中组建宣传员、监督员、禁毒员、反诈员、助老员、调解员、洁美员、城管员、渔安员、代办员等10种不同功能作用的十大员队伍。的基础上,进一步整合各类女性自组织团体,以“10+X”模式(24)“10+X”模式即在“东海渔嫂”十大员队伍基础上拓展打造特色品牌,形成“东海渔嫂”多元化、专业化参与社会治理的新架构。拓展专业化队伍及其参与社会治理的领域。目前,舟山市已组建“东海渔嫂”专业化队伍近400支1万余人。三是推动社会化服务。将“东海渔嫂”队伍成建制入驻志愿服务平台,把“基层组织动员”与“公益服务动员”相结合,以“东海渔嫂”参与社会治理项目为驱动,广泛发动“东海渔嫂”组织参与疫情防控、平安建设等工作。

3.以“蓝色天眼”为载体,提升海上智能治理水平。舟山在探索海上“枫桥经验”过程中,将公共安全视频监控联网应用的“雪亮工程”建设与市域治理相结合,依托“雪亮工程”来布建“蓝色天眼”,以“蓝色天眼”为载体,逐步实现海上治理智能化。一是建立海上视频监控体系。在沿海关键部位安装监控探头,实现重点港区、码头、岙口视频监控全覆盖。二是建立船舶动态管理系统。建立集渔船点验、编组生产监控、安全管理等功能于一体的船舶安全动态点验平台,每6小时对所辖大中型渔船进行一次动态点验,推广安装船舶AIS避碰设备终端和卫星系统设备终端。三是加强各类岛屿智能管控。在国内最大石油储备岛——岙山岛,创新应用各类高科技装备,精准掌控海、陆、空、岛屿、港口、人、车、船等诸多涉恐风险要素,实现全域、全时、全要素防控。在人口较多、治安情况相对较为复杂的住人岛屿开展“科技管控岛”建设,布建人脸识别、电子围栏、高清监控等感知设备。探索建立无人岛科技监管平台,实时掌握无人岛及其周边重要航道的图像信息。

4.以“海上实名”为载体,防控各类潜在安全风险。实名制在制约和规范社会行为、预防和打击违法犯罪中具有积极作用。为此,舟山在探索海上“枫桥经验”过程中坚持底线思维,严格推行人、船、岛各要素的实名登记,以此来严密防范各类风险。一是实施水陆客运实名运行。在舟山市26个水路客运站点、41条航线和陆上10个长途客运站点,全部实行100%实名购票和实名验票。二是强化口岸边境实名监管。在外轮出入境环节,严格落实船舶进出港报告、国际船舶进出口岸申报、船舶锚位使用等情况报告制度。在船员登陆、停留、过境环节,严格落实前台人像比对、证件识别、资料录入、查控甄别、身份核实“五个必须准确”。三是创新重大项目实名管控。在整岛开发的鱼山绿色石化基地项目,将所有务工人员分别编入相应的连、排、班,建立“连队化+科技化”管理模式。进岛务工人员一律须经人脸识别后凭卡登岛。

5.以“海陆联动”为载体,强化涉海管理协作机制。为了解决涉海管理部门职能交叉、工作难以形成合力的问题,舟山在探索海上“枫桥经验”过程中,不断强化职能部门的横向联动和管理手段的海陆联动。一是实行矛盾纠纷联合调处。建立市、县、乡、村四级渔业矛盾纠纷调解工作体系,利用各类调解手段,第一时间化解海上矛盾纠纷,力求矛盾不上岸。与台州市和宁波市签订了“海事渔事纠纷人民调解协议书”,建立海事渔事纠纷人民调解跨区域协作机制。由司法部门牵头,联合多部门建立重大疑难纠纷联席会议制度和纠纷化解协作机制。二是实行违法犯罪联合整治。整合公安、海警、海事等涉海职能部门,建立完善海上联合执法执勤机制,严厉打击海上走私、吸贩毒品、盗窃渔货、聚众械斗等违法犯罪活动。持续开展“一打三整治”(25)“一打三整治”是指依法打击涉渔“三无”船舶和违反伏休规定等违法生产经营行为,全面开展渔船“船证不符”(指船舶实际主尺度、主机功率等与相应证书记载内容不一致)整治、禁用渔具整治和污染海洋环境行为整治。联合执法行动,深入清理整治涉渔“三无”船舶(26)“三无”船舶即无船名号、无船籍港、无船舶证书的船舶。和违规违禁网具,打击非法捕捞。三是实行海上事故联合救援。依托东海搜救局等各类专门机构强化海上专业救援,建立与邻近省、市之间联系协作机制,确保第一时间出警、第一时间实施救援。广泛发动编组生产船只等民间救援力量实现海上应急互救、就近救援。

三、打造海上“枫桥经验”样板的困境与意义

打造海上“枫桥经验”样板是建设更高水平平安舟山的重要内容,毋庸讳言,这项工作在推进过程中也面临着一些困境,而舟山作为海洋城市,打造海上“枫桥经验”样板又具有很强的现实意义。

(一)打造海上“枫桥经验”样板的困境

传统“枫桥经验”的精髓是“依靠群众就地化解矛盾”。而舟山群岛新区打造新时代海上“枫桥经验”样板着眼于实现三大目标：一是海上矛盾就地解决(即所谓“海上矛盾不登陆、陆上矛盾不下海”);二是海上治安有效管控;三是海上安全生产事故零增长。而要实现这三大目标都面临诸多挑战。

1.实现“海上矛盾就地解决”目标面临的挑战。这个挑战主要表现在三个方面。一是海上矛盾纠纷量大面广。舟山海域广阔,船只众多,通航情况复杂。在2.08万平方公里的海域上,每年进出船舶达130多万艘次,海域内作业渔船6000多艘。东海渔场既是世界上四大渔场之一,也是世界上重要港口货物运输必经之地,商渔船航路交织,通航环境复杂。海域内每年涉海涉渔纠纷数量非常大,且具有一定的复杂性。以舟山市普陀区为例,海上重大纠纷占全区重大矛盾纠纷总量一半以上。二是海上矛盾纠纷不易处置。因为海上矛盾纠纷处置面临“预防预警难、海上取证难、部门协调难”三大顽症。预防预警难是因为海上矛盾纠纷往往事先没有征兆,而是一瞬间发生的如船舶碰撞引发的纠纷。海上取证难是因为在茫茫大海中因海上生产作业发生的冲突纠纷缺少相关的设施设备来及时固定证据。部门协调难是因为涉海涉渔管理部门多,无法确保每次都能步调一致开展工作。三是民间调解存在制约因素。这种制约因素主要表现在两个方面：其一是能力,其二是动力。从能力因素来讲,一些调解人员的素质和能力水平与当前复杂的海上矛盾纠纷不相适应,难以担当化解矛盾纠纷的重任。从动力因素来讲,由于调解人员无报酬,调解组织也无经费,一些承担海上矛盾纠纷调解职能的渔船还会因做调解工作而无法进行正常的生产作业从而影响全体船员的经济收入,因而缺乏做好调解工作的激情与动力。

2.实现“海上治安有效管控”目标面临的挑战。一是渔民守法意识差。从事渔业生产的人大多没有受过良好的教育,总体素质不高,且脾气暴躁、容易冲动,不能理智地通过协商去处理一些普通的海上纠纷。一旦利益受损,纠纷双方或因赔偿金额不满意、或因言语不合就会大打出手,甚至发生械斗,造成人员伤亡、财产损失等恶劣后果。二是外来流动人员多。沿海地区经济发达,谋生容易,从而吸引了大量的外来人员,他们中有的人会被渔船主雇用充当水手,而一些有犯罪前科的不法分子就混迹其中,伺机作案。一旦发生渔事纠纷,就容易实施打、砸、抢等违法行为。三是非法牟利机会多。相对于辽阔的海域海疆,海上执法力量明显薄弱,这给一些不法分子提供了非法牟利的机会。在利益的驱使下,一些不法分子通过从事走私、贩毒、非法采砂和禁渔期内非法捕捞来牟利。四是海上执法难度大。海上交通不便,取证不易,违法犯罪行为不易被发现,发现违法犯罪行为后追捕堵截的难度也远高于陆上。而对于一般的由海上纠纷引发的治安案件,受制于交通和通信条件,当事方难以及时报案,报案后警方也难以赶赴遥远的海上现场进行处置。

3.实现“海上安全生产事故零增长”目标面临的挑战。一是商船渔船碰撞事故风险。舟山市港口生产繁忙,每年进出商船超过百万艘次。同时舟山市拥有全国最大的渔场,开渔期间作业渔船近万艘。随着海上运输业的快速发展,商船渔船碰撞事故风险持续增大。2016至2021年,舟山市发生多起渔业安全生产事故。二是船只搁浅、火灾事故风险。舟山市水路客运点多、面广、量大,渔船防火灾意识较差,近几年也发生了多起偏航搁浅和火灾事故。如2020年8月,岱山至三江车客渡中一辆汽车着火;2021年12月11日,长江口外一艘渔船在航行途中发生火灾,3人死亡。三是单船倾覆沉没事故风险。舟山海域季节性恶劣天气多,其中突发性强天气、突发性气象灾害给航行船只带来严重安全威胁,极易造成船舶倾覆等严重安全事故。如2020年4月12日,普陀区一艘渔船从渔场返航途中在东福山东偏南约70海里处,遭遇大风浪袭击而倾覆沉没。四是违规涉海运输与违规碍航作业风险。长期以来,舟山港内经常发生小船违规参与海上运输和作业情况。2021年,长江江苏段全面停止水上过驳作业,上海开展了“护航长江口”专项治理行动,受此影响,一些浮吊船舶、内河运砂船舶进入舟山海域,并非法开展海上过驳作业,存在极大的安全隐患。五是海上重大溢油事故风险。随着舟山市油气产业的蓬勃发展,油轮特别是超大型油轮在舟山水域出入频繁,使原已十分繁忙的通航环境更加复杂,导致船舶溢油污染特别是重特大船舶溢油污染的风险骤增。

(二)打造海上“枫桥经验”样板的意义

舟山群岛既是我国著名的渔业生产基地,又是我国东部沿海地区走向世界的重要海上门户,同时又是我国第一个以海洋经济为主题的国家级新区。舟山群岛新区打造海上“枫桥经验”样板具有很强的现实意义。

1.维护海上渔业生产秩序的需要。舟山素有“中国渔都”之称,舟山渔场是我国最大的渔场。一直以来,舟山渔场是沿海渔民的传统作业区域。同时随着科技不断创新,舟山渔业也在大力发展海水养殖。由此在使用海域养殖生产、捕捞作业、船舶停泊等过程中引发的矛盾纠纷和问题也非常多。如果这些矛盾纠纷和问题不能及时得到处理,渔民粗犷彪悍的性格必然会引发难以想象的严重后果。而通过打造新时代海上“枫桥经验”样板,积极开展“平安渔船”、“平安海域”和“平安养殖区”的创建活动,不断丰富完善多元化的矛盾纠纷解决机制,可以使大量的矛盾纠纷在恶化前得到调解解决,这样能有效防范渔业生产中各种矛盾纠纷所导致的恶性事件的发生,从而能够有力地维护好海上渔业生产秩序。

2.实现群岛新区社会稳定的需要。在当前社会转型时期,舟山群岛新区与全国其他地方一样,有许多影响社会稳定的各类矛盾和潜在风险因素,有的甚至还比较尖锐。而打造新时代海上“枫桥经验”样板,就是要对社会矛盾纠纷立足于“抓早、抓小、抓苗头”,通过完善各类矛盾纠纷调处和解决机制,做到“早发现、早调处、早解决”,及时把矛盾纠纷化解在当地、化解在基层、解决在萌芽状态,防止其因激化和转化而影响社会稳定,从而为推进浙江舟山群岛新区建设提供良好的社会环境。

3.助推浙江海洋强省建设的需要。21世纪是人类进入大规模开发利用海洋的时期,为此,浙江省大力推进海洋强省建设。而《浙江省海洋经济发展“十四五”规划》提到的建设世界级临港产业集群所要聚力形成的两大万亿级海洋产业集群(万亿级以绿色石化为支撑的油气全产业链集群、万亿级临港先进装备制造业集群)在舟山都有布局,规划要建成的世界一流强港是宁波舟山港。因此,舟山在浙江海洋强省建设中具有举足轻重的地位。舟山海洋经济的发展能够加快浙江海洋强省的建设步伐。而舟山海洋经济的发展离不开稳定和谐的社会环境。毕竟社会稳定是经济发展的前提、基础和保障。舟山群岛新区通过打造海上“枫桥经验”样板,构建共建共治共享的海上社会治理体系,不断完善矛盾排查化解机制,着力从源头上化解矛盾,为舟山海洋经济的发展奠定了良好的社会基础,也间接助推了浙江海洋强省建设。

4.配合实施海洋强国战略的需要。2022年4月10日,习近平总书记在海南考察时强调“建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务”。党的二十大也再次提到要加快建设海洋强国。舟山是我国东部沿海的战略要塞,也是海洋强国的增长极,舟山群岛新区在实施海洋强国战略中具有不可替代的作用。早在2013年1月23日,国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》就明确了舟山群岛新区作为浙江海洋经济发展先导区与全国海洋综合开发试验区的战略定位,以及成为东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地的发展目标。因而舟山群岛新区在实施海洋强国战略中也具有非常重要的地位。通过打造新时代海上“枫桥经验”样板,不断提升海陆全域社会治理水平,舟山群岛新区成为了实施和推进国家海洋强国战略中的一个安全稳定的海上战略门户和海洋产业基地。

5.保障系列国家战略落地的需要。舟山承载了一系列国家战略落地实施的使命。自2011年以来,国家先后在舟山设立了浙江舟山群岛新区(2011年6月30日设立)、中国(浙江)大宗商品交易中心(2015年12月20日设立)、舟山江海联运服务中心(2016年4月19日设立)、中国(浙江)自由贸易试验区(2017年4月1日正式挂牌运行)。这既体现了国家对舟山发展所寄予的厚望,同时也给舟山带来了新的挑战。如何保障系列国家战略在舟山顺利落地,成为了摆在舟山面前的一项重要任务。而通过打造新时代海上“枫桥经验”样板,在完善矛盾排查化解机制保障渔业生产的基础上,依靠群众力量、运用现代科技、强化部门联动,不断增强海陆全域社会治理的系统性、整体性和协同性,从而能够维护好海陆全域安全,保障和助推一系列国家战略顺利落地。

四、打造海上“枫桥经验”样板的优化路径

打造海上“枫桥经验”样板的目的是保平安促发展。其中保平安是发展的前提和基础。因此,打造新时代海上“枫桥经验”样板的着力点在于做好海上矛盾纠纷化解工作和涉海风险防范工作,以此来实现“海上矛盾不登陆、陆上矛盾不下海”、“海上治安有效管控”和“海上安全生产事故零增长”的目标。为此,必须完善涉海管理模式、发挥涉海平台作用、强化涉海源头治理、构建涉海调解体系、应用涉海信息科技,不断提升海上社会治理水平。

(一)完善涉海管理模式

要致力于构建共建共治的涉海管理模式,重点是要“落实责任化监管”、“实行全员化管理”和“确立常态化保障”。“落实责任化监管”就是要让渔村、船队、渔船和渔民层层签订综合治理、安全生产、伏休管理责任书,切实把各项工作分解到村头、管理措施落实船头、安全责任明确到人头,明确每位船老大为安全管理第一责任人;“实行全员化管理”就是将后方渔民家属动员起来,通过组建各类渔嫂组织,发挥她们在渔区基层社会治理中的作用,引导广大渔嫂将“平安海区”理念带入千家万户;“确立常态化保障”就是在落实责任分工的同时,建立问题联治、管理联抓、纠纷联调、治安联防、平安联创的“五联”工作机制,推动“五龙治海”到协作共管,形成合力管海的良好局面。

(二)发挥涉海平台作用

通过建设各类涉海管理平台来发挥其在海上社会治理中的作用。重点是要建设三大涉海管理平台即“海上网格”平台、“渔事调委会”平台和“渔民服务管理中心”平台。建设“海上网格”平台就是将之前的“网格化管理、组团式服务”向海上延伸,对全市渔船按乡镇(街道)、社区(村)、作业区域、作业方式划分为多个海上网格,按“一格四员”配好人民调解员、综治信息员、法治联络员和社区矫正员,建立起以“网格、编组、镇街”+“网格远程系统和卫星电话”的“3+2”纠纷分类调处机制,及时化解各类海上纠纷;建设“渔事调委会”平台就是依托县(市、区)、乡镇(街道)渔事调委会,在船舶修造、海洋捕捞行业设立调委会,建立调解员三级管理制度,并出台奖励补助政策对调解员予以表彰奖励,以激励其努力做好矛盾纠纷调解工作;建设“渔民服务管理中心”平台就是以县(市、区)海洋与渔业局为龙头、乡镇(街道)渔办和渔业村社为基础,建立三级渔民服务管理中心,积极发挥名老大协会、调解船协会作用,形成职能部门主动抓、社会组织协同抓、渔民群众配合抓的多元化调解体系。

(三)强化涉海源头治理

通过排查“海上问题”、创建“法治渔场”和护航“一打三整治”,将处置社会矛盾的关口前移,从源头上防范化解各类涉海风险。排查“海上问题”就是以各乡镇(街道)重点船队为主阵地,建立由带头船老大为信息联络员的治安动态信息网,通过“平安浙江APP”收集上报有关信息,构建海上信息“高速公路”。同时依托信息奖励机制,注重发挥信息员作用,确保信息早报送、早掌握,隐患早排除、早化解;创建“法治渔场”就是通过开设海上法制课堂、设立渔船法律图书箱、发放《渔民常用法律手册》、举办渔民群众法制培训班和渔村普法汇演等活动,让渔民遵纪守法意识进一步提升;护航“一打三整治”就是利用公民素质讲堂、网格走访等形式,通过发放法制资料、解答群众疑问,加强“一船一档”管理,规范流动人口劳务市场,积极争取渔民支持,有效减少矛盾纠纷,推动“一打三整治”行动顺利推进。

(四)构建涉海调解体系

通过构建起涵盖“一老”调解、“娘舅船”调解和“联谊”调解的海岛特色的涉海调解体系,来进一步做好海上矛盾纠纷化解工作。“一老”调解就是将老船长聘请为法治宣传员、文明倡导员、纠纷调解员、和谐关爱员,充分发挥其在渔民群众中威望高、说话有分量优势,开展矛盾纠纷调处化解工作;“娘舅船”调解就是根据作业区域和方式的不同,由各村社推荐,派出所、乡镇(街道)社会治理中心审核,以乡镇(街道)为单位确定“海上娘舅船”,聘请有海上实践经验并有一定威信的老大担任“海上老娘舅”,负责海上纠纷调处;“联谊”调解就是为化解跨行政区域的海上船只之间的纠纷,与周边沿海涉渔县区结成海上友好县(区),通过组织协作、交流互通、安全互助、调解联动,来拓展调解网络。

(五)应用涉海信息科技

要通过运用信息科技手段来提升海上社会治理的精细化和智能化水平。一是要建立三级监控中心。市、县(市、区)、涉渔乡镇(街道)都要建立起海上安全监控中心,将安全监控平台向重点渔业村(社区)、渔业公司和服务站延伸,并搭建出海船只动态管理和应急处置协调指挥综合性平台;二是要配好船载设备终端。舟山市60马力以上渔船均要安装AIS避碰设备终端,185马力以上渔船均要安装卫星系统设备终端,以实现对出海船只的实时动态监控,畅通岸海联系,确保同步管理;三是要强化信息系统处置。建设好渔船安全救助信息系统,通过信息系统及时向渔船发布大风警报和归航命令,积极回应渔船的求助信息,对出现异常的渔船主动加强信息沟通,及时指导应急抢险。同时要进一步推进渔业安全数字化改革应用场景建设。

五、结语

海上“枫桥经验”是新时代“枫桥经验”的重要组成部分。舟山群岛新区打造新时代海上“枫桥经验”样板,虽然也面临着一些困境,但总体上来看已经取得了良好的社会治理成效,得到了上级党委和政府的充分肯定,并获得了多项荣誉和奖励,已成为坚持和发展新时代“枫桥经验”的成功典例。而舟山打造新时代海上“枫桥经验”样板工作的不断深入推进和舟山海上“枫桥经验”的丰富完善,也将为沿海其他地区创新和发展“枫桥经验”提供可资借鉴的范例。