杨关生

“枫桥经验”诞生于20世纪60年代,是浙江省诸暨县枫桥区的党员干部和人民群众在社会主义教育实践中创造出来化解基层复杂尖锐矛盾的经验总结。无论是在浙江工作期间还是党的十八大之后,习近平总书记都是高度重视坚持和发展“枫桥经验”。(1)参见习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路,为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,《求是》2021年第5期。“枫桥经验”在研究、阐述和推广的过程中,也实现了从社会管制经验提升为社会管理经验,再创新和发展为社会治理经验的历史性飞跃。2023年是习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年。在这个特殊的年份,特别是在西方的话语体系无法准确解释中国社会实践,但我国社会治理研究又始终无法摆脱“西方框架+中国范例”叙述模式的情况下,(2)参见应星主编：《中国社会》,中国人民大学出版社2015年版,第2页。有必要对“枫桥经验”、特别是新时代“枫桥经验”进行全面的总结,并对其应用领域进行新的探索。

新时代“枫桥经验”是在中国共产党的领导下,由枫桥等地人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一整套行之有效,并且具有典型意义和示范作用的基层社会治理机制和方法。(3)参见张文显：《新时代“枫桥经验”的理论命题》,《法制与社会发展》2018年第6期。本文尝试将新时代“枫桥经验”投射于涉外案事件的处理和解决过程中,提出一种联结国内社会治理和涉外社会治理的可能性,并以此作为一种研究的路径和取向。坚持和发展新时代“枫桥经验”,不仅是国内地方基层治理研究的课题,也是涉外治理、国际治理和全球治理需要重点关注的对象。鉴于此,本文基于系统厘定“枫桥经验”在社会治理学上的特征及意义,沿着国内治理经验“自然溢出”的思路,讨论“枫桥经验”在涉外领域适用的可能性。

一、新时代“枫桥经验”的机理要义：揭开“蒙眼的布”

罗兹曼等学者曾指出：“非现代化的社会统治形式大多数依赖于家庭和宗教的团结一致,依赖于地方的自给自足。地方主义、家庭及宗族统治会被现代化打得落花流水。”(4)[美]吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译,江苏人民出版社2005年版,第428—429页。其言下之意是,现代化的社会治理形式与家庭、宗教、地方主义这些概念存在天然的矛盾性,但在介绍中国实践时不禁说道,“中国共产党领导人建立一种新的、根本不同的协调和控制基础,这一基础迄今为止对实现现代化基本上是有效的”。(5)[美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译,江苏人民出版社2005年版,第428—429页。而新时代“枫桥经验”正是这种“新的、根本不同的协调和控制基础”的最佳体现。“枫桥经验”作为一种社会治理经验的总结,至少在治理原则、治理关系和治理主体三个方面显示出与西方治理经验不同的特征：嵌入和谐公平的治理原则,弥合社会的情感冲突;以看得见的方式重构“共同体”关系,彰显社会正义;超越治理主体的精英主义、职业主义,还社会治理权于民众。

(一)现代权利配置方式的反思：和谐公平原则的嵌入

现代化进程不但塑造着中国的经济生产结构,而且对人们的生活方式、生产关系和思维方式产生了重要影响。改革开放以来,“市场”“理性”几乎成为主要甚至唯一的权利配置方式,一味遵循“强者通吃、适者生存”的逻辑会凸显效率与公平相悖的社会治理结果。我们应当也必须寻求一种可以有效解决冲突并能兼顾各方合法利益的社会治理原则。(6)参见凌斌：《肥羊之争：产权界定的法学和经济学思考——兼论〈商标法〉第9、11、31条》,《中国法学》2008年第5期。

中国40余年的改革开放使得表层经济因素和深层社会因素出现巨大变动,(7)参见卢汉龙：《新中国社会管理体制研究》,上海人民出版社2015年版,第85页。社会治理场域也逐渐从“县域社会治理”转向“市域社会治理”(8)参见姜坤：《新时代市域社会治理现代化初探》,《行政与法》2019年第11期。。市域社会治理是国家治理体系中承上启下的重要枢纽,(9)参见陈一新：《推进新时代市域社会治理现代化》,《人民日报》2018年7月17日,第7版。治理因素更加多元、复杂。在风险放大效应下,政治、经济、社会、文化、生态等领域中任何一个微小的问题经过制度、体系、组织等环节放大,最终都可能引发系统性风险。大至投资受损、征拆冲突、环境污染、劳资对立等群体性冲突,小到社区邻里纠纷、婚姻家庭摩擦等个体矛盾,这些摩擦和矛盾的累积会形成威胁社会稳定的“定时炸弹”。(10)参见黄新华、石术：《从县域社会治理到市域社会治理——场域转换中治理重心和治理政策的转变》,《中共福建省委党校学报》2020年第4期。因此,对不同群体的利益进行公正合理的制度安排,化解不同利益群体之间的矛盾是社会治理亟待解决的问题。

和谐公平原则是一种努力弥合市场竞争和公平正义冲突的权利配置原则。争议的解决不等于争议的处理。争议的处理是单方主体可以作出的行为,而争议的解决必须建立在一个可以平等交流、充分沟通的平台之上。“枫桥经验”则展现出与“实现社会和谐稳定、维持社会长治久安”的和谐公平原则高度契合的一面。一旦争议的处理陷入“公说公理,婆说婆理”或“法官书生讲法理教义”之中,社会治理也就失去了裁判、说理、教育的意义。理性不是人类的天性,如果过度依赖理性,就必然失去自由的意志,因为理性本身是不产生动力的,产生刺激的往往是情感。(11)参见汪勇、周延东：《情感治理：枫桥经验的传统起源与现代应用》,《公安学研究》2018年第3期。“枫桥经验”以当事人能够听懂并且可以接受的方式说服当事人,可以起到化早、化小、化苗头的作用,及时矫正轻微违法行为,全息化解矛盾纠纷,达到事了人和的治理效果。(12)参见汪世荣：《“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究》,《中国法学》2018年第6期。加上,社会治理应该侧重于纠纷的预防和化解,不仅要对当前矛盾和冲突进行针对性的解决,还要强调纠纷最大限度和最彻底的整体性解决,修复或重建受损的社会关系,形成和谐向上的社会风气,才能彰显其化解冲突、预防冲突并重的制度特征。(13)参见任建通、冯景：《纠纷解决与基层社会治理——以“枫桥经验”为例》,《社会科学论坛》2016年第1期。

(二)社会治理“共同体”关系的重建：“看得见的正义”

在西方传统语境下,正义需要通过“蒙着眼睛”的方式来实现。凌斌教授将这种法律工作者和民众的关系概括为“法民关系”,并认为社会上许多具有争议性的案件正是这种法律工作者和民众之间相对紧张、缺乏信任的交互关系所导致的。这也是所谓“信访不信法”的问题所在。法民关系处理不当引发社会矛盾的爆发,比如美国的“斯科特案”(14)1846年,斯科特向密苏里州地方法院提出申诉,要求确认他本人及其妻儿自由人的身份。但联邦最高法院坦克大法官无视部分州已在法律上和实际上废除奴隶制的现实,认定斯科特及其妻儿没有美国公民地位。该判决彻底激化了南北双方的矛盾,对南北战争的爆发起到了推波助澜的作用。“斯科特案”被美国学者列为美国宪政史上最糟糕的判例。和“洛杉矶骚乱案”(15)参见凌斌：《当代中国法治实践中的“法民关系”》,《中国社会科学》2013年第1期。。一旦民众对处理冲突的机构及其工作者失去敬意,对法律和秩序的尊敬也会随之消逝。问题可能在法律层面得到了处理,但矛盾却未得到真正的化解。

西方的现代化治理,侧重于形成一种由合法垄断暴力的国家机器提供的等级分明的社会秩序。(16)参见张胜军：《全球深度治理的目标与前景》,《世界经济与政治》2013年第4期。如此一来,容易产生两个问题。第一,此类治理架构强调由上至下的纵向层级划分,层级之间的差距、割裂和强烈冲突在所难免。第二,若沿着此思路进行修正,容易走向“超政府治理”或“无政府治理”两个极端。事实上,联合国全球治理委员会在1995年报告中曾对“治理”给出定义,认为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。(17)The UN Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood： The Report of the Commission on Global Governance. George Washington Journal of International Law &Economics,3.1995：754-756.

其实,“法民关系”“警民关系”(18)李辉：《社会主义主导价值观对警民信任关系的影响机制研究——来自CGSS数据的实证解释》,《公安学研究》2021年第4期;周永玲：《警民关系涵义的表述》,《中国人民公安大学学报》1991年第1期。“政商关系”(19)张国清、马丽、黄芳：《习近平“亲清论”与建构新型政商关系》,《中共中央党校学报》2016年第5期。“干群关系”(20)龚维斌：《我国当前干群关系的现状、特点与原因》,《北京行政学院学报》2005年第4期。“官民关系”(21)刘晶：《论政策执行模式的对话性转向与官民互赖性合作关系》,《学海》2011年第4期。“政民关系”(22)周定财、崔利利：《论我国新型政民关系的构建——基于和谐社会的视角》,《陕西行政学院学报》2008年第4期。等概念都可以归入“共同体关系”。“社会治理共同体”概念的提出,是习近平总书记有关共同体的思想对马克思主义共同体思想的传承和创新。“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”深刻诠释了“共同体”的时代意义和价值,是中国共产党在社会治理领域的原创性理论贡献。“共同体”概念将“以人民为中心”的发展理念与“共建共治共享”的治理理念统一起来,倡导从源头上减少利益冲突和矛盾纠纷,提高社会治理效能(23)参见张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》,《法商研究》2020年第2期。。而民众对社会治理机制的信任很大程度上取决于“共同体关系”的重建和调和。“枫桥经验”通过“群众雪亮的双眼”,以诉诸公开、符合当地传统习惯且具有普遍权威性的方式传播法治观念,并实现公正裁断的要求,可以有效减少群众对适用法律矛盾的反感和对公权力机关的抵抗。民众希望被公正对待的愿望得到实现,自然而然会产生对社会治理机制的信任和忠诚。

第一,“枫桥经验”体现了“共同体关系”对个体权利的尊重。“枫桥经验”重视个体在冲突处理过程的参与,让个体参与冲突解决的决策过程,以此真正化解冲突。个人在社会治理结构中长期被作为“治理对象”而存在,被排斥在“治理主体”之外。事实上,从中国古代社会治理经验来看,个人在一定程度上承担着社会公共管理者的角色,是社会治理结构中的一股重要力量。社会学家韦伯曾在《中国之宗教》中提及,中国儒家因为有对传统道德的许托,已经参与到治国平天下的集体工作中,个人的人格便有了集体的性格。(24)See Weber, Max &Gerth, Hans H. The Religion of China, Confucianism and Taoism. Philosophy,28(105).1953：187-189.许多学者曾指出,中国社会是以家庭为单位的。(25)费孝通：《乡土中国》,人民出版社2019年版,第44—45页。“枫桥经验”中的集体参与、矛盾当地处理等程式促进了个人向公共角色、集体身份的回归,使人的地位和价值重新得到重视。在陕甘宁边区政府时期,全民参与村规民约的制定及其运作过程,就是为了通过集体化的方式将中国社会中的个人以前所未有的规模和程度组织起来。刘红臻同样表示,诸如自治、德治、法治等概念在当代的背景下都秉持着同样的现代性精神,体现了对人的主体性的尊重、对公民基本伦理和责任的强调。(26)参见郭晔：《新时代社会治理现代化的法理思辨——“社会治理的法治思维和法理思维”学术研讨会述评》,《治理研究》2019年第2期。

在市场经济的冲击下,个人与“村庄”“公社”“单位”的联系变得越来越少,(27)参见陈鹏：《中国社会治理40年：回顾与前瞻》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期。个人与集体的紧密关系被打散,(28)参见张静：《通道变迁：个体与公共组织的关联》,《学海》2015年第1期。集体单元失去冲突解决的功能和效用,导致社会出现整合功能弱化、基层动员力和内聚力不足,个体诉求难以通过正式途径维护和解决等问题(29)参见喻平：《中国共产党与基层社会秩序百年变迁》,《中央社会主义学院学报》2021年第4期。。坚持和发展新时代“枫桥经验”,就是为了促进个人回归社会公共管理的“岗位”,发挥以个人为主体的治理作用。

第二,“枫桥经验”中的“共同体关系”是一种互相信任和尊重的社交状态。不可否认,现代社会是由一个个陌生主体构成的世界。很多时候,人们都只是不得不接受彼此的存在,并相互协调、相互博弈甚至相互斗争。社会治理工作的定位应该是人与人相处的中介,而不是人与人博弈、斗争的工具。社会治理的对象是矛盾,而不是人本身。毛泽东同志对一般社会犯罪(或“人民内部矛盾”)、反革命活动及其他“敌我矛盾”进行了划分,并提出,对于第一种类型的矛盾,最好不要用暴力解决,而是要用说服、教育和批评等机制,让当事人本着克制和让步的精神来解决他们的争议。让人民群众获得更加美好的生活,是社会治理的关键和目标所在。“枫桥经验”通过群策群力、公开批评的方式,讲清法理、情理和道理,使产生嫌隙的亲情、友情和乡情得到修复。同时,“枫桥经验”更加重视矛盾的预测和预防,治理成效更加彻底,有利于实现源头治理。

第三,“枫桥经验”强调治理结构从“单一主体唱独角戏”转为“多元主体同台演出”。法律的生命力在于实施。在冲突解决过程中,人民群众不能只成为“群众演员”,相反,人民群众必须担纲成为“主角”,并在“聚光灯”下参与纠纷解决的过程。马克思主义哲学观认为,人民是历史的创造者,是推动历史发展的根本动力,理所当然也是全面依法治国的主体和深厚力量源泉。(30)参见周佑勇：《全面依法治国要坚持以人民为中心的根本立场》,《中国司法》2021年第11期。坚持法治依靠人民,就是要“深深扎根人民、紧紧依靠人民”(31)《习近平在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调,新时代要有新气象更要有新作为 中国人民生活一定会一年更比一年好》,《人民日报》2017年10月26日,第2版。,切实保障人民的主体地位。居委会、村委会等基层群众性自治组织是公众参与社会治理的主要渠道之一。(32)参见丁茂战：《中国政府社会治理制度改革研究》,中国经济出版社,2009年版,第56—57页。以枫源村的治理为例,村规民约的制定及实施经由村民和村民选举的村干部组成的“共同体”来完成。其一,制定村规民约之前需要征求每家每户的意见;其二,村干部拟定实施草案后需要向全体村民汇报并征求意见,民主决策;其三,草案如果要重新修订,必须经民主恳谈会的讨论、党员会议的审议和村民代表的投票表决等几个步骤;其四,村规民约实施过程中发生争议,需要通过村民会议予以公开解决,所有村民可以发表意见。(33)参见周天晓、周智敏、梁国瑞、高驰弘、翁均飞、吴飞坚、张幼华：《“枫桥经验”历久弥新———诸暨枫桥镇提升基层社会治理水平纪实》,《浙江日报》2017年9月11日,第1版。

(三)治理主体精英主义的超越：“赤脚的波斯纳”

“枫桥经验”在中国的产生有其历史传统因素。良法善治的实现不能仅靠纸面上的运算和推演,而是需要考究治理的法律效果与社会效果、法律依据与政治依据、法律推理与常识判断的协调。因此,凌斌教授指出,法治的实现需要超越职业主义和精英主义,寻求与普通民众的共识基础。(34)参见凌斌：《商鞅战秋菊——法治转型的一个思想实验》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2007第5期。中国社会实践中涌现出来的不一定是拥有专业技术资格或者高学历的法官、检察官或警察。这些参与社会治理的职业工作者可以称为“赤脚的波斯纳”,他们在实践中自学成才,潜移默化中掌握了预防、预判和解决社会冲突的经验和知识。这不是经过学术训练就能具备的,更多是在现实压力之下产生的实践智慧。(35)参见凌斌：《法官如何说理：中国经验与普遍原理》,《中国法学》2015年第5期。

毛泽东同志在总结“枫桥经验”时曾指出,“群众团结起来,维护治安群众工作,做的并不比你们差”。(36)参见周长康、朱志华：《枫桥经验发展论》,浙江人民出版社2011年版,第24页。在社会转型过程中,社会治理者应当着重思考如何化解民众的怀疑和猜忌。在“枫桥经验”的整体要求中,社会治理者不仅需要具备良好的沟通能力、说理能力和逻辑能力,还需要具备对问题处理敏锐的观察力和公正的人格魅力。一方面,需要对社会治理难题迅速地作出正确判断,并进行充分说理,从而得出一个公众可以接受的处理结果,使此类冲突得到大范围解决。另一方面,“枫桥经验”对矛盾的解决也不以具体的职位、职能或“官位”作为居间裁判、协调矛盾的权力来源。或言之,在社会治理共同体中的每一个成员都有成为“波斯纳”的机会。从这个角度看,坚持和发展新时代“枫桥经验”,重新形塑和表达治理原则、治理主体和治理关系,有助于实现“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平”的治理目标。

二、涉外“枫桥经验”的可能：目标要求、现实需要与逻辑耦合

“枫桥经验”是产生于中国地方的乡村治理实践,看似与“涉外”“国际”“外国”等因素风马牛不相及,但从其形成过程来看,“枫桥经验”脱胎于中国社会现实,也将更新和发展于中国社会现实。随着越来越多外国人在中国生活、工作和定居,在华外国人的管理和服务体系亟需得到创新、发展和升级。为完成这一任务,我们不能仅寄希望于寻找、翻译和引进外国的经验、著作和思想,而是需要将足够多的注意力投入中国社会治理的经验当中,用更认真、更具体、更细微的态度来理解、总结发展在华外国人管理服务工作。

(一)坚持和发展新时代“枫桥经验”的目标要求

“枫桥经验”的历久弥新是因为在回应社会发展的过程中不断发展出新的内容和功能。“枫桥经验”的发展可以分为三个阶段：诞生之初、发展阶段、新时代。每一阶段功能的变化都是顺应社会发展的结果,每一阶段也都赋予了“枫桥经验”不同的功能。(37)参见孟宪亮、徐路：《论“枫桥经验”发展的内在逻辑》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2018年第2期。

在20世纪60年代“枫桥经验”诞生之初,“依靠群众,搞好防范,维护社会治安”是“枫桥经验”的第一个版本,其功能主要在于政治教育和群众动员,这可以被称为乡村版“枫桥经验”。20世纪90年代,“枫桥经验”在恢复发展时期把社会治安综合治理作为重要内容,“立足预防,化解矛盾”目标的设立使其开始具备社会控制和纠纷解决功能,城市版“枫桥经验”(38)诸暨市江新社区以“亲情牌”为特色实现社区矛盾自主解决的“江大姐调解室”。开始出现。21世纪以来,“枫桥经验”在新时期开始衍生出社会治理与法治建设功能,网络版“枫桥经验”也随之出现,社会网格化、网络化管理成为现实,还自主形成“矛盾不出网、纠纷线上解、治理扁平化、防控全链路”的新实践。(39)阿里巴巴知识产权研究院：《“枫桥经验”在阿里巴巴的传承与发展》,2019年1月7日,载《法治日报》微信公众号,https：//mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzA3OTEyNg==&mid=2649915930&idx=2&sn=11e00131f97130d0463191 38457a4e68&chksm=88a07823bfd7f135991f9c16b2c2133f55b6cb23ad382e6533a585a2c4abba06fe3501f65d5f&scene=27。2023年9月21日访问。由此可见,“枫桥经验”的每次升级更新都是对时代任务的回应;“枫桥经验”的每一次创新与发展,每一阶段功能和作用的变化,都是时代精神的体现。

有学者将“枫桥经验”简单定义为熟人社会中维系人际关系的工具或者只适合用于农村、基层等场域。这种带有歧视性的观念极大地制约了“枫桥经验”的发展。赵旭东教授提出,要重视中国传统的治理经验,倡导对调解等机制进行现代化重构。(40)参见赵旭东：《纠纷与纠纷解决原理——从成因到理念的深度分析》,北京大学出版社2009年版,第119—144页。“枫桥经验”作为一种规训手段,在于把法治观念通过“立典型”“学先进”的方式传递给所有的参与者,使治理权力通过“自治”的方式回到集体手中,使得治理效果抵达社会的每个角落。“枫桥经验”的时代性决定了它的内涵和治理领域将会不断扩展。习近平总书记在全国公安工作会议上强调,要把“枫桥经验”坚持好、发展好,推进基层社会治理创新,努力建设更高水平的平安中国。目前,在中国境内工作和生活的外国人数量不断增多,并在部分地区形成了小范围聚居的情况。“枫桥经验”作为先进的社会治理模式和实践经验,最先应用于公共安全治理领域,进而推广到整个基层社会治理层面,已经充分证明“枫桥经验”具有普遍性、有效性,可复制、可推广。“枫桥经验”在涉外领域的适用,并不只是意味着实践场域的增加,伴随而来的还应该是涉外社会治理理念的更新和升级。

(二)统筹推进国内法治和涉外法治的现实需要

统筹国内国际两个大局是中国共产党治国理政的基本理念和基本经验。坚持统筹推进国内法治和涉外法治,协调推进国内治理和国际治理是习近平法治思想的重要内容。涉外治理已经构成了社会治理的重要组成部分。黄进教授认为,涉外法治从根本上讲是指一个国家以法治思维和法治方式处理涉及该国的涉外事务,包括立法、执法、司法、法律服务等方方面面(41)参见黄进、鲁洋：《习近平法治思想的国际法意涵》,《政法论坛》2021年第3期。,它是国内治理对外的合理延伸和拓展。

截至2018年,外国专家局累计发放人才工作许可证33.6万份。(42)《2018年中国累计发放外国人才工作许可证33.6万份》,2019年4月15日,载央广网,https：//baijiahao.baidu.com/s?id=163083624847036926788cwfr=spider&for=pc。2023年9月19日访问。新冠疫情暴发之前的2019年全年外国人出入境已接近1亿人次。(43)参见《2019年外国人入出境9767.5万人次,同比增长2.4%》,2020年1月5日,载中国政府网,http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/05/content_5466639.htm。2023年9月20日访问。这些新情形对公安部门提出更高要求,提升外国人管理与服务水平迫在眉睫。但是,由于语言文化的障碍和相关法律知识的缺乏,涉外社会治理重管理轻服务、简单被动、情报信息滞后等问题一直存在。(44)参见夏建兰、赵卫：《浅析基层涉外警务困境与人才培养》,《北京警察学院学报》2020年第3期。公安部门长期面临着日益增长的管理服务对象和资源不平衡不充分之间的现实矛盾。在当前警力编制、规模和资源不可能大幅增长情况下,利用有限条件,盘活警力资源,提高警务效能成为公安部门深化改革的必由之路。(45)参见徐加爱：《关于全面深化公安改革的若干思考》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2016年第6期。将“枫桥经验”适用于外国人管理和服务领域,有利于发挥地方自治的功能,减轻基层警务的压力,提升在华外国人工作居(停)留的服务水平。

社会发展不同阶段,社会治理具有不同的话语表达形态。除了提高工作效能之外,涉外基层社会治理理念需要完成从“管控”到“管理”再到“治理”的转变。(46)参见何柏生：《作为先进典型的“枫桥经验”及其当代价值》,《法律科学》2018年第6期。新中国成立后,我国在华外国人法律制度经历了严格防控、转型、深化改革三个重要阶段。(47)参见熊文钊：《论中国移民法律制度的历史演进与制度建构》,《比较法研究》2020年第5期。在“放管服”改革的趋势下,在华外国人管理服务质量要求占比将越来越高。在华外国人的治理目标也从单一的“管理”发展为“管理”“保护”和“服务”,治理目标变得更加多元。

习近平总书记指出：“要鼓励基层大胆创新、大胆探索,及时对基层创造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼。”(48)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》,《社会主义论坛》2020年第1期。也有学者提出,想要恢复独立性和批判力,形成自尊自信的自我概念,必须对反映和配合中国历史、文化及社会特征的重要与独特的问题和现象作系统性的研究和描述。(49)参见梁治平：《规范化与本土化：当代中国社会科学发展面临的双重挑战》,《中国书评》1995年第3期。在涉外社会治理过程中,很多社会治理实践事实上已经和“枫桥经验”建立联系。比如,云南德宏姐相边防派出所不断借鉴和创新发展“枫桥经验”,按照“部门协作、条块结合”的原则,积极发动群众护边守边,形成了多元调解机制。该调解机制曾经成功化解云南银井村与缅甸芒秀村两地村民的涉外婚姻纠纷。该派出所还和司法所联合成立“中缅民间联合调处中心”,敞开大门走向“国际”,探索推动“中缅双方联合调处”“民间调处和行政调处同步进行”的新方法和新举措,为新时代“枫桥经验”增添了新的内容,形成了“矛盾不上交,平安不出事,服务不缺位”的新时代边境“枫桥”。(50)龙琼燕、李阔：《构建新时代边境涉外矛盾“多元化调解”机制》,2020年1月16日,载云南法治网,https：//www.ynfzb.cn/zhoushi2016/DeHong2016/297906.shtml。2023年8月16日访问。再如,武汉市公安局出入境管理局专门设立洪山区涉外警务室和“洋岔巴子调解站”(51)《湖北武汉推广建立50个标准化涉外警务室》,2016年12月13日,载中国长安网,http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54244/2016-12/13/content_12152131.shtml。2023年8月15日访问。,将来自于尼泊尔、越南、土库曼斯坦、也门、俄罗斯等多个国家的外籍人士纳入到调解队伍当中,开展涉外纠纷调解工作,并通过他们宣传涉外法律法规。在2016年的一起刚果(金)留学生与中国人因咖啡意外泼撒发生的纠纷中,涉外警务室的刚果(金)籍志愿者丁海充分运用语言优势进行调解,纠纷双方很快握手言和,避免了矛盾的进一步被激化。此外,还有浙江省江山市廿八都镇民警“以案释法”,巧用调解解决涉外婚姻纠纷,(52)《以案释法 一起涉外婚姻的离婚调解!》,2020年9月28日,兰陵县司法局微信公众号,2023年8月16日访问。新疆维吾尔自治区喀什市出入境民警调解解决涉外物流仓储纠纷,(53)《物流港内遇纠纷民警调解显真情》,喀什公安微信公众号文章,2019年12月27日上传。黑龙江省绥芬河市涉外纠纷人民调解委员会成功解决俄罗斯籍客商投资建厂纠纷,(54)《绥芬河：“涉外调解”已成为我省纠纷调处的亮丽风景线》,2019年1月15日,载搜狐网,https：//www.sohu.com/a/289276859_687813。2023年8月16日访问。浙江诸暨市公安局工业新城派出所将“枫桥经验”基本精神贯彻于日常出入境管理工作而备受好评,(55)参见全国公安文联、诸暨市公安局编：《枫桥经验故事集》,群众出版社2018年版,第320—321页。江西省南昌市西湖分局专门设立境外人员服务站,由外管民警提供涉外法律法规、安全教育、涉外救助、纠纷调解、签证到期提醒等服务,(56)参见李玉华、焦娜：《公安机关对在华外国人执法规范化研究》,《中国人民公安大学学报》2020年第5期。海南省在推进多元化纠纷解决机制建设、打造共建共治共享的社会治理格局过程中,为解决涉侨民营企业纠纷、涉侨婚姻纠纷,创造出文昌版“枫桥经验”(57)《探索实践文昌版“枫桥经验”》,《海南日报》2020年1月16日,第10版。。

这些相关案例已经证明,“枫桥经验”正在涉外治理领域得到延伸和发展,并且在预防纠纷产生、快速解决纠纷、节约治理成本、促进案结事了等方面显现出积极的治理效果。罗宾·柯克认为,流散在其他国家的族群带有对祖国的共享记忆和超越时空的强烈族群认同感。(58)这句话也是指某一族群从最初的家园分散到异国他乡的过程,而流散的原因多种多样,难以详尽。新族群融入中国的过程会产生许多难以通过法律调和的问题。目前,中国社会中的每个人都开始频繁接触到和自己不同想法、外貌和生活方式的外国人,不同的道德文化、法律观念、处事风格之间必然会产生碰撞和争鸣。(59)参见王健：《西法东渐：外国人与中国法的近代变革》,意林出版社2020年版,第622页。在此动态过程中如何既能维持本地集体认同,又能有效促进各族群之间的交流沟通,是中国涉外基层社会治理必须提前关注的重点问题。

社会学家韦伯认为,治理的合法性依据主要有三：传统、感召力和法理。(60)[德]马克斯·韦伯：《经济与社会(上卷)》,林荣远译,商务印书馆1997年版,第241页。以“枫桥经验”中的“榜样”“示范”“教育”的主要内容为基础,破解在华外国人管理和服务制度供给难题,是实现涉外社会治理现代化的重要任务。对于涉及外国人的家庭矛盾、邻里冲突、民间借贷等纠纷,采用说理、调解、惩戒等综合性办法有助于纠纷的快速解决,避免形成更大范围的冲突。例如,针对近年来跨境从事网络赌博和诈骗的犯罪分子拒不回国的难题,多地公安机关通过微信、抖音等社交媒体劝返滞留缅北、柬北的犯罪嫌疑人,这种网络劝返、亲人劝诫、政策感召、惩戒震慑的方式(61)参见张扬、邓志源：《电信网络诈骗犯罪态势分析与体系化应对》,《湖北警官学院学报》2021年第6期。,避免大规模动用司法协助的资源和力量,也是“就地解决,矛盾不上交”的一种体现。虽然这些方式在规范化、严谨性方面还有所欠缺(62)参见关保英：《疫情应对中行政规范性文件审查研究》,《东方法学》2020年第6期。,但这些现象充分说明,“枫桥经验”已经对涉外基层治理的思路、措施产生实质上的影响。如何将其进行归纳总结并防止个体权利受到挤压或侵犯是需要同步思考的问题。同时,跨境从事网络赌博和诈骗的犯罪分子拒不回国,是一个国内治理和涉外治理需要共同解决的难题,可见,判断“涉外”的标准也在发生变化。涉外治理也不能仅仅理解为单纯的对外国人的管理和服务,是否具有“涉外”因素,除了当事人国籍之外,还要看是否在国外具有住所、营业所、居所或者案件事实是否涉外。(63)如,广东省高级人民法院2003年受理的“刘泽成诉东莞绿洲鞋业有限公司债权转让纠纷”,东法民四初字第1144号;广东省广州市中级人民法院2005年受理的“蔡海华、蔡剑飞与邓艺峰、鲁荣华股权转让纠纷案”,穗中法民三初字第431号等。引自郭玉军、徐锦堂：《从统计分析看中国涉外民商事审判实践的发展》,《中国国际私法与比较法年刊(第十一卷)》,北京大学出版社2008年版,第122—155页。由此表明,国内治理和涉外治理的思路在相互模仿和借鉴,甚至出现“并轨”迹象,两者泾渭分明的两分法观点并不符合当前的现实情况。

(三)构建社会治理共同体和人类命运共同体的逻辑耦合

“共同体”是坚持和发展新时代“枫桥经验”需要统一观照的理念。2017年,习近平总书记在联合国日内瓦总部发表题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲,提出了构建人类命运共同体的原则和努力方向。(64)参见习近平：《习近平谈治国理政》(第2卷),外文出版社2017年版,第546—547页。2018年,“推动构建人类命运共同体”正式写入《中华人民共和国宪法》。从人类命运共同体涵盖的内容来看,它包括“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”五大支柱,具有丰富的国际法内涵。人类命运共同体的概念已得到国际社会广泛认同和响应,并多次被写入联合国有关决议中。(65)参见杨泽伟：《新中国国际法学70年：历程、贡献与发展方向》,《中国法学》2019年第5期。

党的十九届四中全会提出,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。(66)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,《人民日报》2019年11月6日,第1版。这是继习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出“社会治理共同体”(67)《习近平出席中央政法工作会议并发表重要讲话》,《旗帜》2019年第2期。之后,党中央正式将这一最新理念写入最高文件,以实现“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

“共同体”是马克思主义的经典概念(68)在马克思的论述中,“共同体”分为自然形成的共同体、抽象共同体和真正共同体。参见秦龙：《马克思“共同体”思想研究》,辽海出版社2007年版,第124页。,是指个体、组织等基于相似的价值认同、目标追求等,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体(69)参见郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》,《公共管理评论》2019年第1期。。习近平总书记将其灵活运用于新时代治国理政实践。“人类命运共同体”“社会治理共同体”等概念是习近平总书记对马克思主义共同体思想的传承与创新,是习近平总书记关于共同体思想的运用和发展。(70)参见张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》,《法商研究》2020年第2期。在共同体治理格局中,政府与个人、集体和社会不再扮演着管理者和被管理者的角色,而是通过开展平等对话、协商合作等联动方式促进社会治理目标的实现,实现共同利益最大化。

在中国获得合法停(居)留权的外国人在一定条件下应该属于“共同体”的一员。虽然各国或各地区对外国人的入出境事务都有不同的规定,但被允许合法入境后的外国人原则上与本国人享有相同或相似的民事权利与义务(与国民待遇类似)。在人身或财产受侵害时,外国人也可以利用当地的救济程序。(71)参见张乃根：《国际法原理》,复旦大学出版社2012年版,第151—152页。张文显教授认为,社会中每一个“单元”都是一个或大或小的“社会治理共同体”。社会治理共同体再庞大,也只有“人”这唯一的目的。“人”再微小也是社会治理共同体的主体。因此,外国人适当参与社会治理的个体权利应该得到尊重。如,疫情发生后,广东省广州市越秀区登峰街主动将在广州生活多年的刚果(金)人东贝尼纳入外国人管理服务志愿者行列。派出所的外管民警、街道工作者、外国人等多方力量联合起来,对外籍来穗人员解释中国的防疫政策措施,争取外籍人士的理解和配合,帮助他们解决生活和工作上的困难。(72)章程：《“我们都是外国人 沟通更具说服力”》,《广州日报》2020年8月13日,第5版。《外国驻穗领团点赞广州防疫“加速度”》,2020年5月5日,载广州市人民政府外事办公室网站,http：//www.gzfao.gov.cn/ztlm/yqfk/content/post_137050.html。2023年8月9日访问。这正是将外国人纳入社会治理共同体、合力守护共同家园的良好示范。

在全球化时代,理念和民众都经历着前所未有的流动和融合。许多社会开始第一次成为族群多样化的社会(73)[英]安东尼·吉登斯：《社会学》,北京大学出版社2009年版,第429页。,多族群社会发展所采取的“同化模式”(74)“同化模式”是指一个少数群体背多数人口所接受的过程。在这过程中,少数群体接受了主导文化的价值和规范。“熔炉模式”(75)“熔炉模式”是指族群差异可以融合,以创造出来自多种文化源泉的新行为模式。“多元模式”(76)“多元模式”是指各族群独立生存,各族群文化特征共同存在和平行发展。都需要将外来移民视为经济政治生活的平等参与者。如果被排斥在治理主体之外,少数群体会表现出比以往更强的团结感,这让他们融入当地的难度更大,并且容易引发大规模的族群冲突事件。若利用得当,则会成为社会治理的一种比较优势。从这个角度来看,涉外社会治理应该包括在“共建、共治、共享”的“共同体”社会治理格局之中。

上述“共同体”的概念和范围不但没有排斥任何的涉外因素,而且显示出向人类共同体方向不断扩大的发展逻辑。马克思把人民主体性表述为“历史活动是群众的实践运动”“随着历史活动的深入,必将是群众队伍的扩大”。(77)《马克思恩格斯文集第一卷》,人民出版社2009年版,第287页。马克思共同体理论的核心是将经济社会的充分发展视为政治发展的历史条件,同时强调思想动员、组织联合与积极行动。(78)参见吴晓林、李一：《全球视野下的社区发展模式比较》,《行政论坛》2021年第5期。而我们要做的是积极推动各项条件的达成,促进整个群众队伍的扩大。治理现代化包括国家层面(高层)治理现代化、省市层面(中层)治理现代化和县乡村层面(基层)治理现代化三个方面。(79)参见何柏生《作为先进典型的“枫桥经验”及其当代价值》,《法律科学》2018年第6期。从推进国家治理体系和治理能力现代化的决策部署来看,政党治理、政府治理、军队治理、经济治理、文化治理、环境治理、网络治理、参与全球治理等都属于国家治理范畴。不同领域的治理相辅相成、相得益彰,形成了新时代中国国家治理体系。(80)参见张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》,《法商研究》2020年第2期。作为一个具有先进性的宏观概念,新时代中国国家治理体系当然包含涉外治理的内容。“加强移民辅导、促近移民融入、做好移民服务,打造中国特色移民管理服务新亮点”已经成为全国移民管理工作会议的重点内容。(81)赵克志：《深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神 奋力开创新时代移民管理工作新局面》,2019年1月24日,载国家移民管理局网,https：//www.nia.gov.cn/n741435/n907688/n932715/n962249/n962291/n962852/c972092/content.html。2023年8月9日访问。学界也一直在呼吁将外国人日常管理纳入常规人口管理,贯彻融合理念,发挥外籍居民在社区治理的积极作用。(82)参见蔡玲燕：《我国外国人聚居社区警务治理改革刍议》,《辽宁警察学院学报》2020年第1期。

遵从原教旨主义的社会与流散的族群可能产生紧张关系,甚至爆发多族群冲突。而较为支持多元主义和文化多样性的社会则认为,新族群是作出有价值和创造性贡献的的崭新力量。(83)See Cohen. R. Global Diasporas： An Introduction. London： UCL Press,1997：24-26.由于对同一事物缺乏足够的共同理解,外国人在融入中国社会的过程中难免存在陌生、紧张与隔阂。“枫桥经验”中采用司法救济之外的替代性救济机制成为了有助于缓和冲突的解决方案。将“自我管理、自我教育、自我服务,相互尊重、相互监督、相互帮助”等内容适用于涉外社会治理领域,既有利于我们了解在华外国人融入中国社会遇到的问题,也可以在这种相互交流的过程中促进外国人对中国法律、当地风俗、交流习惯等方面的认识,从而促进形成新时代共建共治共享的涉外社会治理格局。(84)参见汪世荣：《“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究》,《中国法学》2018年第6期。在构建人类命运共同体的时代背景下,将“枫桥经验”运用于涉外社会治理过程中,是“枫桥经验”溢出效应的自然结果,也是共同体思想的合理延伸。

三、涉外“枫桥经验”的实现路径：涉外警务调解

“枫桥经验”的研究要避免过于跳跃(85)参见刘作翔：《“枫桥经验”研究断想》,《公安学刊《浙江警察学院学报》》2019年第2期。,“枫桥经验”在涉外治理领域的适用要避免陷入形式主义的窘境当中,找到一个适合的切入点至关重要。涉外警务调解可以成为探索和实现涉外“枫桥经验”较为现实的途径之一。

第一,调解制度被誉为“东方一枝花”,西方对中国调解制度一直较为赞许,并发展出可供选择的纠纷解决机制(ADR)。调解是通过第三方对双方当事人进行斡旋劝说、排解疏导、说服教育的方式,促使他们互相谅解,自愿达成协议以消除纠纷的解决方式。国内对调解制度的研究已经取得了丰硕成果,在调解制度中介绍、推广涉外“枫桥经验”更为自然,外国人也更加容易接受。第二,调解制度与“枫桥经验”的理念和要求高度契合。调解被誉为我国政法工作的“第一道防线”,可以使大量纠纷在基层得到解决,减少讼累(86)参见季卫东：《法制与调解的悖论》,《法学研究》1989年第5期。,符合“枫桥经验”中预防纠纷产生、在前端在基层解决纠纷、节约治理成本的要求。第三,“枫桥经验”在国内调解领域的适用已经形成了一些广泛共识,比如地方规则和国家法律的融合、私法手段和公法手段的协调、民事、行政和刑事手段的配合等。(87)参见李林：《推进新时代‘枫桥经验’的法治化》,《法学杂志》2019年第1期。这些共识经过更加严谨的调整和规范后,便可直接应用于涉外治理领域。

“枫桥经验”的产生、发展和创新与公安理论和公安实践的勃兴息息相关。而公安机关参与或主持的调解过程更具有权威性、关联性和经验性。“枫桥经验”具有社区警务的典型性。(88)参见金伯中：《论“枫桥经验”与社区警务创新发展》,《公安学刊(浙江警察学院学报)》2009年第1期。公安机关作为在华外国人管理与服务的主要行政单位,对涉外警务调解制度的研究有助于涉外行政执法理论的完善。在实践中,公安机关已经通过设立专门涉外警务室、创设多元纠纷调解机制等方式将调解运用于涉外案事件处理过程中,使得行政效能得到较大提高。从上述实践案例可以看出,调解和涉外警务工作的结合呈现出以下几个特征。第一,调解适用的纠纷类型在增加。涉外商事纠纷、涉外婚姻纠纷、人身财产纠纷和土地使用纠纷都开始纳入调解适用的范围。第二,调解适用的地域在扩大。除了广州、义乌等沿海地区,红河、姐相等边境地区和武汉、北京等内地城市的部分地区都逐渐将调解作为重要的涉外纠纷解决方式。第三,调解主体呈现专业化和多样化。传统的公安调解大多依托于人民调解委员会,如今多元调解机制成为主流,协同调解和单独调解、兼职调解和专职调解、本国调解员和外国调解员、线上调解和线下调解相结合等形式越发多样。

至此,我们尝试将“涉外警务调解”定义为,公安机关及其工作人员通过排解疏导、消除误会、斡旋劝说、宣传教育的方式,使当事人充分沟通、自愿达成协议、消除矛盾的涉外案事件解决方式。但是,探索涉外警务调解制度,丰富涉外“枫桥经验”的实现路径,仍须对调解主体、调解范围、调解程序、调解效力等问题进行更深入的研究,特别是需要对调解适用范围进行适度调整。根据《公安机关办理行政案件程序规定》,公安机关治安调解范围为“违反治安管理行为的民间纠纷”。《公安机关治安调解工作规范》将“民间纠纷”限制在“公民与公民之间,公民、单位之间的矛盾纠纷”。将当事人范围局限于中国公民、单位之间的规定,不利于调解制度的拓展,也与现实发展情况不符。在法律修订过程中,应将“公民”改为“自然人”,以扩大调解制度的适用范围。(89)参见李植：《定纷止争——公安行政调解实务研究》,中国人民公安大学出版社2018年版,第113页。同时,涉外警务调解需要平衡执法管理和调解服务两种职能的要求。在涉外警务调解现象普遍化的情况下,需要加紧出台更加细致的规定,防止“以调代罚”“以调代诉”“以调代刑”的现象发生。

四、余论

涉外“枫桥经验”能够彰显中国社会治理的温度,反映人道主义的基本精神和价值取向,有助于涉外基层社会治理规范化,有利于向国际社会讲好社会治理的“中国故事”,让外国人感受到中国国家治理制度的“刚柔并济”,从而推进涉外法治的建设和发展。通过对涉外“枫桥经验”的梳理,促进调解在涉外案事件中的应用,有利于提高外国人对中国治理方式的认同感,使移民管理工作更好地服务于国家经济发展战略和对外开放新格局。(90)参见王辉耀：《组建国家移民局与参与国际人才竞争》,《旗帜》2018年第4期;《用心擦亮“国门名片”》,《经济日报》2018年5月15日,第5版。新概念的提出是对实务工作经验的总结和归拢,如何系统归纳和阐述涉外实务工作者的经验和知识,是对涉外“枫桥经验”深入研究的目标之一。