韩豫 张宁

摘   要：出租车行业管理和发展方向对出租车市场秩序稳定，满足居民出行需求具有重要意义。然而，长春市出租车管理中仍然存在一些问题，同时面临着“互联网+”新业态的挑战。总结北京、上海等主要城市的出租车管理模式和经验，从特许经营、监管、准入等方面分析长春市出租车管理目前存在的问题，提出完善相关法律、健全监督制度、完善出租车经营准入和退出机制、推动巡游车网约化等优化对策，以期为长春市出租车行业的良性发展提供参考。

关键词：出租车行业；管理模式；经验借鉴；管理问题；优化对策

中图分类号：F572.71        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）05-0053-04

出租车以其舒适、快捷等特点，成为市民出行的重要方式和城市公共交通的重要部分。但随着我国人均汽车保有量增长，网约车用户规模扩大，出租车市场发生了较大变化。2016年7月，国务院办公室印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。2017年4月，全国深化出租汽车行业改革推进会在交通运输部党校召开，鼓励各省份积极出台相关文件，对推动地方出租车行业发展提出了改革要求。反思我国出租车行业运营模式及运营机制成为当下之任。长春市作为振兴东北战略的重要一环，其出租车运营模式主要依托于其他城市的治理经验，而对于自身特点的探索还存在不足。

一、我国出租车行业管理模式分析

（一）北京市出租车管理模式

北京市采用了我国出租行业最普遍的经营模式——承包经营模式，出租车公司拥有出租汽车经营权和产权，公司雇佣司机并与其签订合同。司机一次性向公司缴纳一定数额的抵押金，定期向公司缴纳承包费。除去承包费后，出租车司机拥有剩余收入支配权。当司机不能完成规定指标或者违反相关规定，出租车公司可以收回承包经营权。

北京市出租车行业的管理现状如下：一是实行数量管制，对出租车运力投放较为谨慎。2003—2019年，出租车数量仅从6.5万辆增至7.1万辆，增加幅度较小。二是立法保护出租车“驾驶权益”。2016年12月，北京市出台《北京市人民政府办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的实施意见》，要求巡游车经营者要依法与驾驶员签订劳动合同和承包合同，构建和谐劳动关系。三是定价谨慎，区别运价。2006—2013年北京市出租汽车运价一直未变，从2013年7月1日起，出租汽车执行新运价，即起步价13元，起租里程3公里，续租价2.3元/公里，低速候时费高峰期加收62.4元/小时，非高峰期加收31.2元/小时，另加收1元/车次燃油附加，超出15公里加收50%返空费，夜间加收20%费用。

（二）上海市出租车管理模式

上海市出租车的管理模式为公车公营模式——政府部门将经营权授予出租车公司，由公司购置车辆、雇佣司机，并与司机签订劳动用工合同。出租车司机的收入由底薪和提成共同构成。出租车司机作为公司的职工，享受公司的“四险一金”。

上海市出租车行业管理经验如下：一是实行数量管制。在宏观数量控制基础上，根据交通拥挤状况、出租车事故率等因素，再进行控制。二是加强对个体工商户的指导与培训。每年派遣专业人员对驾驶员进行教育培训，提升驾驶员的道德修养。三是建立长效监管制度。通过召开座谈会、发放调查问卷等途径向社会征求意见，对出租汽车管理条例多次修订，形成较为健全的监管制度及监管系统。四是探索“约租车模式”，推动互联网与出租车行业融合发展。建设上海市巡游车统一调度预约平台“申程出行”，通过线上线下互联互通的叫车方式，引导市民有序约车，提高市民乘坐出租车的安全性与便捷性。

（三）温州市出租车管理模式

温州模式也称个体化经营模式，是指允许个体经营者直接从政府部门获得经营权进行自主经营的模式。

温州市个體经营出租车分为“自营自驾”“自营他驾”和“二包”三种，其中“二包”的数量几乎占2/3。温州市个人经营权占总量的98%，出租车产权全部由购车者享有。

个体经营模式具有独特的优势：出租车的产权、经营权和运营权实现统一；个体经营无须缴纳多余费用，降低运营成本。但也存在不足，如管制成本增加、管理工作的实施难度增大，政策的实施难以到位等问题。

近年来温州市政府加快引导行业向“公司化经营，员工化管理”转型。根据温州市政府《关于进一步加强温州市区出租汽车行业管理的意见》文件精神，出台了“企业回包300辆出租汽车给予6%的运力奖励”措施，调动了企业转型升级的积极性，保障回包工作顺利推进。2020年6月份，根据温州市政府决策部署，市交通运输部门对市区350辆公营出租车进行第三轮配置，通过服务质量公开招标确定了六家中标出租车公司。

二、各城市经验总结及长春市出租汽车行业问题分析

（一）各城市经验总结

结合各大城市出租汽车行业管理模式，笔者认为我国现有的出租汽车行业管理模式主要具备以下三大特点：一是严格的市场准入机制，二是价格管制，三是以政府为主体的行业监管机制。

长春市出租汽车管理模式一定程度上借鉴了相关城市治理经验，形成了类似于“北京模式”的出租汽车管理运营模式。

在市场准入管制方面，长春市对出租车经营资质、经营权转让等有着明确要求。鼓励出租汽车行业化和公司化运营，但并不否认个人作为出租汽车的经营主体。截至2019年12月，长春市市区共有巡游出租汽车企业52家，车辆15 401台，其中个体经营车辆2 428台，相对占比较小。

在价格管制方面，多年来长春市政府结合行业实际发展状况，以提升起步价、增加燃油附加费为主要手段对营运价格做了多次调整。在最近一次的价格调整之中，长春市汲取了北京市、上海市的管理经验，对白昼营运时间进行了不同的价格规定，提升了等候时长收费。

在行业监管机制方面，其一是追踪国家政策改革热点，成立行政执法支队。2020年12月30日，吉林省交通运输综合行政执法局挂牌成立，为更加高效治理出租车提供了组织基础；其二是以站区为治理重点打出“组合拳”，进驻式巡逻执法与“回马枪”式突击夜查相结合。

（二）当前长春市出租车行业存在的问题

近年来，网约车以其便捷性、个性化、多元化、服务化的特点满足了消费者的需求，出租汽车市场出现了竞争者。长春市巡游出租车与网约车的竞争尤为明显，据笔者实际调查，近七成巡游出租车司机对于网约车进入市场呈担忧态度。基于优势互补与两者的竞争关系，笔者认为长春市出租车行业存在以下问题。

在司机收入层面，存在“份子钱”过高，损害司机利益的现象。首先，特许经营下，司机被迫上交高额“份子钱”，不得不以长时间工作等方式，赚取除承包定额以外的个人收益。此外，司机承担着隐形运营风险，缺乏必要的保障制度。最后，出租车公司与司机在利润上存在着不平等的分配关系，劳资关系紧张。

在政府监管层面，监管机制不健全，缺乏倒逼机制。如仍发现非法营运、揽客、议价、不打表等违法违规行为，从侧面反映出监管力度不到位。同时在数十年的出租车发展进程中，出租车数量已趋近于饱和状态，一味地优化准入机制是不合时宜的，应当以准出机制或倒逼机制替代准入机制。虽然在政策中明确强制报废的条件，但仍然存在符合相關条件却依旧运营的出租车。

在社会监管层面存在下列问题：一是行业协会监管层面。作为城市行业协会应充分发挥其协调各方的平台作用，既要为出租车司机、出租车企业、出租车行业谋发展，也要找准自身定位、理顺关系实现自我监督。疫情发生之前，长春市出租车行业协会并未受到关注，作用较小。近年来，随着网约车的出现，加上“黑车”的存在，消费者的大量流失使得巡游出租车司机收入明显下降，不少司机选择退车再就业（在调查中我们发现，大多数再就业的司机选择了驾驶私家车从事网约车工作或从事长途货车运输工作）。从侧面反映出城市出租车行业协会作为从业人员的发声渠道与平台，对实际问题的解决未能发挥作用。二是在公民监督层面。据笔者实际调查，出租车自身问题十分突出——拒载、绕路、拼车、不打表、车上吸烟等现象普遍存在。笔者对此有以下几点想法：第一，市民监督意识较低，并出于自身安全等考量，一般不会直接表达不满；第二，相较于网约车能够实现实时评价，巡游车缺乏及时反馈渠道，监督举报电话是主要形式，但笔者团队多次拨打，均提示“电话占线中”，公民诉求无法得以有效传递。

三、长春市出租车行业管理模式优化对策

（一）完善相关法制体系，改善行业经营方式

完善出租车行业相关法制体系，防止企业以车辆挂靠、一次性买断、收取风险抵押金等方式向司机转嫁风险、牟取暴利。制定相关法律保证公司以及司机的基本权利，维护乘客利益，建立消费者维权体系，对维权事件进行处理。

借鉴上海市出租车管理经验，向“公车公营”模式过渡，规划行业发展，优化改进以服务水平和信誉度为核心的经营权管理体系。政府应该采取措施引导出租车公司进行产业改革，制定合理的收费政策，引导司机与公司的长效合作，并与网约车平台协调发展，动态调整巡游车数量，探索适合长春市的出租车经营模式。

（二）健全监督制度，完善监管平台

政府成立单独监管部门，负责监督出租行业的相关事宜。长春市交通运输管理部门可以建立行业标准、设稽查队伍，结合社会力量、实施监督，进一步健全监督制度，明确追究责任机制，杜绝某些管制者以权谋私。监管部门也应不断提升自身部门的综合素质，持续提升工作效率。

2019年9月末开始，长春市交通运输局开展推进出租汽车行业智能化监管平台建设和车载终端安装工作。但在实际走访调研中发现，长春市出租车的智能化设备仍待完善健全，平台监管功能未充分显现。政府部门要加大技术投入，完成车载智能设备升级，完善营运车辆监管信息平台，将出租车平台的数据接入其中，并通过数据传输实时监控出租车相关信息。

（三）推动巡游车网约化，增强市场竞争力

当前长春市在巡游车行业呈现出两大趋向：其一是要保持巡游出租车扬召服务，对电召服务要提高电话接线率。老年人方面，要“引导网约车平台公司优化约车软件，增设‘一键叫车’功能，鼓励提供电召服务，对老年人订单优先派车”。其二是要加快网约车与出租车的融合，借鉴上海市推动互联网与出租车行业融合发展的“约租车模式”，建设巡游车统一调度预约平台。滴滴平台与长春市出租车的合作便几经波折，从“独立发展—恶性竞争—尝试融合—走向分裂—再度牵手”这一过程来看，滴滴公司与长春市出租车曾经尝试融合，但由于派单量问题以及抽成比例问题最终不欢而散（滴滴平台优先派单给私家车，而导致大量出租车一边负担着高额抽成比例，一边又没有通过滴滴平台收益颇丰）。但笔者最近发现通过滴滴平台顺风车服务可以较大概率打到出租车，不仅如此，T3出行平台中也上架了出租车服务。

因此，从技术上而言，巡游车网约化并不困难，但网约化之后如何管理成为重中之重。例如，网约车司机与出租车司机是否具有同样的劳动性质，劳动法保护以及社会福利方面是否同等适用。在网约化治理模式方面，笔者认为主要有两种：其一是实现巡游车的彻底网约化，即同等管理、同等监督；其二是实现巡游车与网约车的业务互通，但依旧保持差异化管理。但无论怎样的差异化发展，都要守住出行产业的底线，即保证收入差异不大、社会福利差异不大等。

（四）完善出租车评价与准入准出机制

相较于网约车高度灵活的评价机制与准入准出机制，出租车的模式过于死板。网约车的评价机制是灵活且匿名的，乘客可以通过手机在任意时间内对出行体验做出评价，司机无法因为该名乘客的低评分而做出其他不友好行为，而出租车的评价机制是固定且实名的，乘客只能通过计价器对本次服务做出评价，评价人员与结果均是公示状态，因此，在潜意识中乘客更多选择高分评价或者直接不予以评价。同时，在疫情常态化下，乘客评价只能通过副驾驶点选满意度，而落座后排的乘客从空间上就降低了评价的几率。

网约车采用的是评价机制与准入准出机制相挂钩的动态模式，评价结果直接影响收入，倒逼司机提高服务质量。而出租车所采用的是评价机制与责令整改相挂钩的静态模式，即根据乘客对该名司机所给出的满意度，对该名司机做出批评与责令整改的处罚措施。这样的处罚只能算是软约束，而无法实现网约车一般的硬约束，因此也就出现了类似“铁饭碗”的工作，缺乏约束力量。无论完成这一工作的效果如何，均不会与自己的盈利水平挂钩，那么也就不存在提升服务质量的这一说法。因此，解决出租车服务质量还是要从评价机制入手，制定灵活匿名的评价机制，实现动态的分级机制，从而实现出租车的准入准出机制，只有当其与盈利水平相关联时，服务水平的提高才可实现。同时要强化准入准出门槛规划与执行，但不是简单的“一刀切”。由于长春市目前出租车数量已经接近饱和，因此重心还是要放在优胜劣汰，但优劣不能仅仅依靠车况等外在因素，如果服务水平无法同步提高，那么再高的门槛都是徒有虚表，而无法真正解决当前出租车所面临的问题。

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Analysis on the Problems and Countermeasures of the Taxi Industry in Changchun City

— From the Perspective of Urban Taxi Industry Governance Experience

Han Yu，Zhang Ning

（Jilin University， Jilin 130012， China）

Abstract： The characteristics of taxi industry management and its future development direction are of great significance to the stability of taxi market order and the effective meeting of residents’ travel needs. But in reality， there are still a series of problems in Changchun taxi management， and it is also facing the challenge of “Internet Plus” new business format. This paper summarizes the taxi management mode and experience of Beijing， Shanghai and other major cities， analyzes the existing problems of Changchun taxi management from franchising， supervision， access， enterprise management and other aspects， and combines the experience of other cities. In order to provide reference for the development of Changchun taxi industry， the author puts forward some improvement strategies， such as perfecting relevant laws， improving operation mode， perfecting supervision system， perfecting taxi operation access and exit mechanism， and promote the development of taxis to the direction of car-hailing service.

Key words： taxi industry; government; management mode; experience reference; management issues; optimization countermeasures

[責任编辑   立   夏]