杨洪芹

（井冈山大学 政法学院，江西 吉安 343009）

“三社联动”作为一种基层社会治理创新模式，最初来源于地方政府的探索。地方探索主要是为了回应当前基层社会治理领域的问题，提升基层治理效能感。基于地方政府积累的实践经验，2016年民政部等16个部门印发《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》明确指出“三社联动”机制的具体内容，即“建立居民群众提出需求、社区组织开发设计、社会组织竞争承接、社工团队执行实施、相关各方监督评估的联动机制”。“三社联动”作为一种地方基层社会治理的探索引发国家的重视，并借助顶层制度设计推动了各个地方广泛开展“三社联动”的基层社会治理创新实践。党的十九大报告中关于打造共建共治共享的社会治理格局的论述强调要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。党的二十大报告也提到“积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制”，以及“健全城乡社区治理体系”。当前基层社会治理创新，如何增强居民的自治能力，提升居民的治理参与积极性，这是各种基层社会治理创新实践需要面对的问题。

从当前发展来看，“三社联动”主要是借助社会工作专业治理技术，激活社区内部治理资源，带动社区居民参与，从而推动形成党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层社会治理体系。“三社联动”作为一种基层社会治理创新机制，有利于强化专业服务导向，打破基层社会治理碎片化、激发治理效能，特别是对于调动和组织居民参与社区治理方面，具有一定的优势。在加强基层治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，本文主要聚焦于“三社联动”通过赋能居民自治，提升基层社会治理能力的实践逻辑。

一、研究述评与分析框架

（一）研究述评：“三社联动”与居民自治的关联

1.“三社联动”的界定及其治理意涵

“三社联动”是我国基层社会治理的一种创新。经历从“单位制”到“街居制”再到“社区制”的转变，“社区制”更注重基层社区能力建设，特别是强调多元主体的合作共治以提升基层社会治理效能。“三社联动”作为基层社会治理的探索，主要意义在于如何调动社区各类主体参与社区治理。目前国家的制度文件对“三社”有一个相对宽泛的规定，主要指社区、社会组织、社会工作这三类主体，但是从学界的研究来看，虽然“三社”限定了以上三方面的主体，但是对于“三社”的具体涵义并没有达成共识，以及对于“三社”的联动机制也处于探讨之中。有学者认为，“三社联动”是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局［1］。“三社联动”的机制包括协作机制、协调机制、合作机制等，在实践中形成了“社会组织委托型”“社工机构服务型”“项目指导型”“社区内部发展型”等模式［2］。“三社联动”激发了城市社区治理活力，同时作为提升城市基层社会治理效能的重要举措得到普遍推广，但是现实实践与理想期待还有一定差距［3］。随着“三社联动”的探索不断深入，有学者提出要从培育社会工作人才、促成社会自主联动等方面进一步激发“三社联动”对于基层社会治理的效能［2］。由此可见，国内对于“三社联动”赋能基层社会治理达成一定共识，但是对于“三社联动”赋能基层社会治理的具体过程，特别是对于基层社会治理中的居民自治有何影响，需要进一步探究。

2.“三社联动”对居民自治的影响

已有研究指出，在基层社会通过联动治理可以将多元主体的力量吸纳进社区治理领域，以及“三社联动”有力地推动了政社协作，丰富了社区服务的供给渠道［4］。在“三社联动”过程中，社区、社会组织和社工之间的内在联系奠定了社区治理机制的基础，实现了为社区赋权和增能［5］。“三社联动”作为一种政社合作的方式，提升了国家在基层的治理能力，同时推动基层社会的再整合，促进社区自身力量的发育，提升社区居民的主体性［6］。从中可以看出，“三社联动”体现了国家通过引入社会工作专业治理技术，助力形成“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的基层社会治理新格局。相关研究也指出，发展社会工作、培育社区社会组织、搭建社区参与平台等方式有利于提升社区自治水平。社会工作主要是以服务促进居民自治［7］，社区公益组织为居民自治提供载体［8］。已有研究非常强调从赋能的视角增强居民自治能力和提升居民自治水平。赋能是新时代城市社区治理的新视角，针对城市社区参与不足，从赋能的视角认为是居民个体和社区的权能缺失，需要从个体、社区层面为居民赋能，从而提升城市社区居民的主体意识，提升其参与社区治理的积极性和能力［9］。赋能视角有利于探究“三社联动”对于基层社会治理能力的影响，但是还需要基于具体的案例深入呈现这种赋能的过程。

（二）分析框架：赋能的视角

本文将运用“赋能”①的理论视角，构建本文的分析框架。“赋能”这个理论视角最初也是关注被排斥在主流之外的弱势群体，后来增权逐渐成为社会发展和社会工作领域的重要视角。赋能的实施可以体现在三个层次：一是个人层次，个人有能力去影响或解决问题；二是人际层次，个人与他人、组织合作使得问题得到解决，并在此过程中获得经验；三是政治层次，能够促成某些政策的改变。国内也有诸多研究运用“赋能”视角研究社区治理，特别是运用这一视角探讨如何提升居民的社区参与能力。本文结合生态系统理论的相关观点，将“赋能”理论视角所涉及的三个层面个体、人际、政治层面对应为微观（个体）、中观（人际）、宏观（环境）三个层次，生态系统理论强调不同层次系统内部及其相互之间的互动和影响，这有利于拓展“赋能”理论视角对于“三社联动”赋能居民自治这一现象的解释力。“三社联动”对于居民自治微观层面的赋能主要体现在提升居民的自治意识和自治能力；中观层面的赋能主要是培育居民自组织，搭建居民参与平台；宏观层面的赋能表现为营造居民自治氛围，初步形成居民自治环境。

在赋能视角的指引下，本文立足于一个社区的具体探索，同时参照相关社区的探索经验，多层次剖析“三社联动”如何推动居民自治，从而系统呈现“三社联动”助推居民自治的实践逻辑。

二、案例概况与研究方法

（一）案例概况

Z市M街地处城市老城区，面积约为1.5平方公里，辖区下辖15个社区居委会，M街辖区内约有17000户，共47000多人；其中低保家庭380户，低收入家庭60户，残障人士（持证）800多人。9岁至24岁青少年占总人口的12%，约4500人，老年人占总户籍人口的28%左右，M街面临很大的养老压力。M街辖区内社会资源丰富，有众多机关团体单位及行业组织，同时辖区内也有三所大型医院，以及三所中学、两所小学等教育资源。M街商业繁荣，专业市场集聚，流动人口非常多，有知名的海味、干果、鞋业等批发市场，对外商贸往来频繁。Z市于2008年开始试点社会工作服务，并通过政府向社会工作服务机构购买专业服务的形式将社会工作服务引入社区，同时注重推动基层社会治理体制改革，M街所处的Z市X 区在社区自治创新方面走在全市前列，并注重依靠社工力量推动居民自治。M街家庭综合服务中心（以下简称“M街家综”）于2012年成立并开始运营，由S社会工作服务中心承接运作。M街家综社工注重搭建社区服务平台，培育社区社会组织，提升居民自治能力，推动居民参与社区治理。

（二）研究方法

本文采用个案研究法，意图通过个案深入呈现“三社联动”助推居民自治的过程。本文资料收集方法有：文献调查法、个别访谈法、实地观察法。文献调查法主要是收集Z市M街所在市、区关于社区建设、居民自治、社会工作发展等相关政策文件，以及M街在探索“三社联动”社区治理模式过程中的服务总结、社会工作服务记录等资料，整理成文献资料。访谈法主要选取社会工作者、政府工作人员、社区工作人员、社区居民、社会组织等进行一对一访谈，以了解M街家综推动居民自治的具体过程及效果，形成访谈记录。实地观察法主要是实地观察M街社会工作者、社区社会组织等主体如何培育居民自治意识及能力，形成观察报告。通过对收集的资料进行内容分析，按照本文基于赋能理论构建的研究框架，形成本文的观点。

三、从制度到实践：“三社联动”赋能居民自治的过程

（一）“三社”主体的形成及其定位

1.以街道为社区：“三社联动”的社区主体

这里的街道既是一个政府基层派出机构，同时也是一个有边界的社区。在推动“三社联动”过程中，M街是以街道为主导，由街道办事处成立家庭综合服务中心，并通过政府购买服务的形式将社会工作者引入社区，社会工作服务是面向整个街道的所有社区。街道政府在引入社会工作服务的同时，也积极推动基层治理体制改革，所以在“三社联动”过程中，M街道是实际主导者。街道在引入社会工作服务机构运作家综之后，意图推动家综以街道社区为范围，在提供专业服务过程中注重培育社区社会组织，以及提升居民自治能力，这里面体现了行政推动服务，并助推基层治理体系建立的逻辑。

2.社区社会组织：“三社联动”的组织载体

已有关于“三社联动”的研究没有明确“三社”中的“社会组织”的具体指向。有的将社会组织认定为是社会工作服务机构，有的将社会组织认定为社区社会组织，还有的认定为街道层面的社会组织联合会。在M街这一案例中，“三社联动”的社会组织主要是社区社会组织，即由社区居民发起成立的“自组织”，主要面向社区居民的一种组织团体，这种组织团体需要备案或登记注册，它是居民参与社区治理的重要载体。该类社区社会组织由社会工作者进行培育，包括一些社区服务类组织、社区兴趣类组织、社区康乐类组织等。社区社会组织一方面为居民的参与提供平台，是提升居民参与能力的重要载体。

3.专业社会工作者：“三社联动”的执行者

国家政策注重引导社会工作者参与基层社会治理，为了激发社会工作这一专业治理技术的治理效能，近年来通过促进“三社联动”搭建基层服务网络，以进一步发挥社会工作在基层社会治理中的作用。在M街“三社联动”过程中，发挥作用的主要是家综的社会工作者，他们主要扮演了直接服务者、使能者、教育者、同行者等专业角色。社会工作者首先需要了解社区居民的不同需求，以及挖掘培育社区骨干、义工骨干等；同时推动热心的社区骨干发起成立社区社会组织，介入社区公共事务，不断提升居民的参与意识与能力；社会工作者在推动居民参与的过程中主要为居民、社区社会组织提供知识、情感等支持，不断推动社区居民形成“自我管理、自我教育、自我服务、自我发展”的自治模式。

（二）“三社联动”推动居民自治的过程

“三社联动”推动居民自治主要是借助社会工作专业服务以提升居民自治的能力，所以社会工作在整个“三社联动”助推居民自治过程中发挥重要作用。赋能理论认为，需要从三个层面推动处于消极、被动的群体发生改变，“三社联动”推动居民自治的过程也主要围绕微观（个体）、中观（人际）、宏观（环境）三个层面展开。基于Z市M区的案例，本文从以上三个方面描述和分析“三社联动”推动居民自治的过程，并提出以服务助推自治的观点。

1.从微观层面推动居民自治服务

从微观层面来说，“三社联动”主要是面对社区内不同类型的居民群体，包括老年人、青少年、儿童、残障群体等，社会工作者主要是为其中需要的群体提供服务，这些服务主要是由M街家综的长者部、青少年部、家庭部等部门予以提供，社会工作者通过前期需求调查，为服务群体设计不同的服务计划，并按照计划提供直接服务，这是一个以服务对社区内弱势或困境群体进行赋能的过程。同时针对M街社区居民比较关注的出行安全、消防安全等社区公共问题，通过社区教育，挖掘义工骨干，培育消防类的社区社会组织，改善社区居民的参与意识，从消防安全和出行安全切入，以提升社区参与能力。

2.从中观层面搭建社区组织平台

中观层面强调推动居民走出自我和家庭，进入社区公共生活领域，而这个领域主要是依靠社区组织平台的搭建。M街社会工作者在这个过程中注重引导居民成立社区社会组织，如青少年义工探访队、邻里帮扶小组、消防安全宣传巡逻队等，并以此为组织载体实现居民自主管理、自主服务。社区社会组织在服务社区过程中，社会工作者也会予以专业支持，指导其如何挖掘社区需求及资源以及如何设计并执行活动。社区社会组织通过满足社区需求实现了其组织的价值，获得更多居民的关注和支持，同时借助组织平台，居民的参与热情明显提升。由此可见，组织平台的搭建，是帮助居民进入社区公共生活的关键。

3.从宏观层面构建社区自治机制

借助“三社联动”，微观居民个体的意识和能力得到提升，并依托社区社会组织平台参与社区治理。在这个过程中，还需要从宏观层面助推形成社区自治机制，以真正实现居民的自治。“三社联动”中各主体如何做好分工，特别是街道作为社区、社区社会组织、社会工作者如何在明确分工的基础上展开协作？在“三社联动”过程中，街道的定位主要是提供事务类的公共管理服务，社会工作者主要以为居民提供社会工作服务为主，而社区社会组织是由居民自发或者社工培育出来的社区社会组织，是居民参与社区公共事务治理的载体。在推动居民自治过程中，街道和社会工作者主要是支持赋能，社区社会组织是居民参与自治的载体。当宏观层面的社区自治机制开始形成，基层社会治理也将进入一个良性运作的过程。

四、从个体到环境：“三社联动”赋能居民自治的效果

（一）微观改变：居民自治意识与能力的提升

从微观层面来说，社会工作者通过社区教育、社区宣传、社区策划等形式带动了居民积极参与社区公共事务，居民从对社区公共事务的漠不关心转为比较主动地关注，同时积极参与到社区志愿服务活动中来。从访谈中也可以看到社区居民骨干对于社会工作者推动居民参与服务持肯定态度，也逐渐意识到参与社区公共事务的重要性。社会工作者一方面从社区居民关注的消防安全、出行安全这些相对比较容易介入的社区公共事务入手，通过消防安全宣传活动，助推社区成立社区消防志愿服务队，一些社区商户人员积极参与社区消防宣传和巡逻。另一方面，社会工作也注重培育居民的参与能力，特别是志愿服务参与能力，通过开展“关爱社区长者探访活动”，引导成立青少年义工探访队，提升青少年的志愿服务水平。还有通过开展社区照顾专题小组，为被照顾者提供相关的养老护理知识，为有照顾压力者提供情感支持和减压服务。综上所述，微观层面居民自治意识和能力的改变主要体现在社区参与、志愿服务、自我服务的意识和能力得到明显改善。

（二）中观改变：自治平台的搭建与运作

社会工作者在介入个人微观层面之外，通过积极培育社区社会组织，为居民提供合作和参与的机会，在自组织中锤炼自治经验，从而提高了参与社区事务的能力。中观层面主要表现为搭建了相应的自治平台，以及推动自治平台的持续运作。一方面是推动成立了志愿服务类社区社会组织，比如说青少年义工服务队，目前青少年义工队伍人数达70多人，参与的服务有送残障人士回家、探访社区长者、协助社区活动开展、对社工站的场地进行涂鸦装饰等；另一方面是成立了居民互助类自组织，比如说长者互助小组，从小组的服务成效来看，超过80%参与服务的长者表示在动手能力、学习能力、策划能力等方面有不同程度提高，特别是长者舞蹈小组及长者手工小组在提升舞蹈、手工能力等方面的成效明显。此外，还有一些社区公共事务类自组织，比如说社区议事会、消防安全宣传巡逻队等，其中通过社区议事会挖掘了4名比较热心的居民共同参与到公共问题的议事当中。综上所述，中观层面主要通过自组织平台的运作，促进居民的社区参与。

（三）宏观改变：居民自治环境的初步形成

宏观层面的改变主要体现在居民自治环境的初步形成，这也是“三社联动”促进居民自治从个体到环境发生改变的最后一个层次，这个层次不是个体和人际的改变，而是形成一种氛围和机制。“三社联动”带动居民自治形成了一种参与氛围，这个氛围最终需要依靠具体的参与机制予以巩固。这些机制主要包括居民自我提升机制、自治支持机制。从居民自我提升机制来说，主要是扩大居民的参与空间，以及建立制度化平台提升居民自治能力。初步搭建起一个规范化、固定化的学习平台，满足居民的成长需求，促进居民自我发展，该平台由居民担任行政方面的负责人，并由居民骨干担任教师，为居民提供兴趣类、安全类、文娱类等方面培训课程。在自治支持机制方面，主要包括协商议事支持机制及资源共享机制，目前社区成立了社区议事会，围绕居民关注的社区公共问题开展议事，在社会工作者的支持下，居民在议题提出、议题调查和分析、方案设计与执行等方面能力有了较为明显的改变；资源共享机制主要是建立社区资源库，为社区居民开展自治提供和链接需要的资源。M街通过“慈善联盟”计划，形成了M街慈善联盟，通过开展慈善活动获得了资金、物资等方面的资源，助推了驻社区单位及商户积极参与社区治理，从而在宏观层面营造了社区共建共治共享的基层社会治理氛围。

五、结语

我国的“社区制”是一种国家导入的治理体系，而不是自然形成的，在这个过程中，国家对于基层社会治理的赋能显得尤为重要。在“三社联动”过程中，国家主动嵌入社会，并促成基层社会治理主体的发育，是一种比较明显的过程，这体现了我国基层社会治理的一般逻辑。“三社联动”源于国家在社区层面引入社会工作专业力量，引入的方式一般是通过政府向社会工作服务机构购买服务，或者推动以民政系统为主要领域招聘或培训社会工作专业力量，这两种路径也促成了不同地方的“三社联动”模式。在本案例中，地方政府主要是通过政府购买服务的方式引入社会工作专业力量，同时推动基层社会治理体制改革，厘清基层社区组织与社会工作专业力量的职责，并推动社会工作与社区合作，从而促进社区社会组织等基层自组织力量的发育，从而赋能居民自治，提升基层社会治理效能。国家的引导和推动，有助于明确基层社会治理的方向，自上而下推进基层社会治理体制改革。当基层社会治理体系能够实现较好运作，国家也可以适时调整角色定位。

本文引入了生态系统的相关观点，在分别分析微观（个体）、中观（人际）、宏观（环境）中“三社联动”赋能居民自治的过程与结果时，也关注了这三个层面之间的相互影响，最终形成从微观—中观—宏观三个层面的赋能链条，持续推进居民自治能力和提升基层社会治理效能。“三社联动”作为一种基层社会治理体系的创新，在激发基层社会治理效能的同时，也应该看到还有很多地方需要进一步探索和完善，特别是当前“三社联动”对居民自治的赋能主要是从国家外部赋能以带动内部动能，同时受到政府推动社会工作发展力度比较薄弱、地方基层治理体系的路径依赖、基层治理创新的目标不清晰、基层自治力量对支持力量的依赖等因素影响，导致“三社联动”赋能基层社会治理达不到预期的效果。在当前基层社会治理实践中，就呈现有的地方“三社联动”赋能基层社会治理的效果非常明显，而有的地方则效果不太理想。从赋能的理论视角来看，外部环境的优化以及内生动力的激发相互配合非常重要，这样才能充分激活居民自治的能量场，最终促进居民自治能力的提升，使得基层社会治理更有韧性。从居民自治层面强化社区韧性，增强社区应对风险的能力，从而进一步提升社区治理能力，这也是未来基层社会治理值得探索的方向。

在本文中，“三社联动”作为一种基层社会治理创新模式更多的是侧重对居民自治的赋能。为了推动共建共治共享的基层社会治理新格局的形成，“三社联动”需要以激活社区资源为主要手段，以街道办事处主导带动社区辖区内的机关团体单位、企事业单位、社区社会组织、居民骨干等构建“社区治理联盟”，搭建起更大的基层社会治理平台，推动基层社会治理体系和治理能力现代化。目前在国家的政策文件中，已经开始提出推动社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源建立联动机制（简称“五社联动”），地方层面也逐步开启“五社联动”基层社会治理创新探索，将越来越多的基层治理要素整合进来，以期进一步激发基层社会治理效能。“五社联动”是“三社联动”的升级，更进一步强调基层社会治理过程中对社区志愿者及服务资源的整合，这也可以视为国家通过“三社联动”推动基层治理现代化的一种升级。在这个过程中，国家进一步强化了社会力量的协同作用。未来需要围绕基层社会治理的“五社联动”模式进行深入研究，特别是社区志愿者、社会慈善资源如何与其他“三社”进行联动。与此同时，当前党和国家机构改革组建“社会工作部”，这将进一步推进基层治理新局面。此外，由于各个地方社会经济发展程度不一样，“三社联动”的实践模式可能也有所差异，所以在今后的研究中，需要对不同案例进行比较研究。

注释：

① “赋能”一词译自“Empowerment”，有的地方也会翻译成“增能”“增权”“赋权”“充权”等，在本文中采用“赋能”这一翻译，其体现的从外到内赋予能力的过程更符合本文的研究主题和分析框架。