梁晓红

（临猗首创水务有限责任公司，山西 临猗 044100）

市政公用基础设施是政府履行各项职能、提供公共服务的物质保证，是推动社会发展的重要物质基础，能够促进优化社会经济资源配置，为居民正常生活和企业实现经济效益、环境效益和社会效益提供必要物质条件，具有公益性和公用性的特点。以往的市政公用基础设施主要是国有资产，由国家投资、政府公用事业单位履行管理服务职责。近年来，城市化进程不断加快，传统的市政公用基础设施投资和管理模式受到了严峻挑战，地方政府需加大城市市政公用事业基础设施投资、建设和提升服务，方可满足人民群众的生活质量提高、社会公共利益维护的需求，推动城市经济和社会的可持续发展。

城市公用事业基础设施特许经营管理办法的实施及相应法规的不断完善，为深化市政公用事业改革提供了重要的法律依据和市场化途径，地方政府选择以特许经营模式与社会资本合作，允许社会资本控制、设立的项目公司在一定期限和范围内投资、建设、运营、维护市政公用事业基础设施项目，承担向用户提供符合国家标准的产品、服务的义务及维护公共设施安全的社会责任，并拥有获得收益的权利；项目公司接收原公用事业单位改制分流人员，无偿获得原公用事业单位占有、使用的国有资产使用权并享有该资产带来的收益。特许经营期间，原公用事业国有资产所有权并不转移，政府履行监管职责，但使用权转移后，政府对其控制力、约束力大为减弱。

一、公用事业国有资产管理的重要性

特许经营后，原有的公用事业国有资产，全部移交给社会资本控制的项目公司。移交的公用事业国有资产是企业重要经济资源，为企业从事生产经营活动并实现发展战略及履行各项职能提供一定的物质保障，也为城市生存和发展提供了必不可少的物质基础，加强此类国有资产管理，不仅促进企业将经济效益和公共利益相结合，还可以发挥政府对城市的宏观调控作用，其重要性不言而喻。

（一）有利于防范国有资产流失

特许经营期间，项目公司接收、控制、使用的公用事业国有资产一般分布范围广而散、数量种类多、使用期限长，加之资产中的管网设施的隐蔽性、材质、耐压强度不同、口径复杂特点和设备工作连续性强、运行安全性要求高等特点，都增加了资产管理难度。在企业生产经营活动中，该资产会被消耗、报废、毁损或更新改造，进而影响其形态、价值变动。项目公司依法依规做好资产的保管、维护、处置等环节管理；政府监管部门进行全过程监督，及时了解掌握资产变动状况，发现资产管理中存在的问题加以针对性地解决，可以防止公用事业国有资产被非法占用、损坏、遗失。

（二）有利于企业增加收益，发挥良好社会效益

项目公司建立接收的公用事业国有资产管理制度，规范设备操作流程，加强设备维护管理，开展日常巡检和定期保养，防止或减少机器非正常磨损和突发故障，使设备长期处于良好状态，同时重视更新改造，有利于提升设备使用效能、降低运行成本、促进节能降耗，可实现增加企业收益的目标。项目公司运用先进技术科学管理接收的公用事业国有资产，合理调度，降低隐蔽设施和高强度运转设备损坏风险，避免事故，保证运行安全和城市居民生产、生活安全，可充分发挥企业良好的社会效益。

（三）有利于企业实现规范化管理

完善公用事业国有资产管理制度并严格执行，不仅维护了国有资产的安全，确保资产完整，还能加强企业内部控制体系的建设和完善，促进提升企业规范化管理水平。项目公司将接收的公用事业国有资产管理纳入企业现代化管理体系，制定公用事业国有资产管理制度，运用先进的管理技术，严格资产交接、保管、使用、改造、处置等程序，改造、处置相关资产必须依法依规进行审批，建立必要的资产管理风险防范措施，有利于企业全面实现规范化管理。

（四）有利于加强企业资产管理人员队伍建设

项目公司完善制度、明确流程，并通过岗前培训、安全教育、交流学习、技能考核等多种形式加强教育，让企业员工牢固树立责任意识和先进的管理理念，严格落实公用事业国有资产管理制度、流程及内部控制规范，有利于提高企业员工业务能力，加强资产管理人员队伍建设。

二、公用事业国有资产管理存在的问题

特许经营之前，由于政府设置的公共事业国有资产管理机构不重视国有资产管理。特许经营后，仍缺乏完整管理体系，确保移交的公共事业国有资产安全，在资产移交、使用、盘点、处置及档案保管等方面仍存在一些问题，主要包括以下几点：

（一）缺乏有效的考核约束机制

特许经营协议中，没有明确的公用事业国有资产监管部门和相应的资产管理考核约束机制、客观公正的考核标准及行之有效的监督方式，造成监督不到位、国有资产产权虚置问题。国有资产移交后，政府对其控制力和约束力随之减弱，没有对该资产的管理进行有效监督，项目公司对该资产管理不重视，没有设立该资产的管理部门，也没有对应的制度和流程保障，使其基本处于失控的状态，若内控制度不健全，职责不清，部分资产丢失、毁损后，也无法追究责任人的责任，最终不了了之。具体表现为财务备查账上仅记录移交资产的原始信息，对资产当前的使用状况、使用地点、使用人等，没有进行跟踪管理；对其更新改造、报废也没有及时报备、审批和处理，造成账实不符；相关人员责任心低下，甚至监守自盗，从而导致国有资产流失。

（二）资产管理制度体系不完善

第一，特许经营协议没有明确移交程序，没有移交监督部门。交接工作游离于监督之外，容易造成交接双方不按规定办理资产交接手续，不进行移交资产核查，有可能发生隐匿、变更移交资产违规违纪现象，无法保证移交的公共事业国有资产的完整性，消除移交过程中资产流失隐患。例如：受多项资产的放置地点分散、隐蔽、清查难等因素影响，移交单位将资产打包移交，项目公司整体接收，没有对资产的完整性进行确认，没有经双方确认的资产交接清单，出现资产与清单不符以及资产竣工图纸、竣工验收证明文件、设备合格证、说明书资料、图纸等档案不完整的问题。

第二，公用事业国有资产移交后，没有完善的管理制度、管理程序对移交资产进行动态管理。首先是项目公司未建立接收资产管理台账，没有台账记录设备的基本参数、资产的维修、更新、领用、借出、归还等实时状态信息。其次是项目公司存货盘点清查制度不完善，没有定期对政府移交的公共事业国有资产进行盘点，或盘点计划不可行不合理、盘点流于形式导致资产盘亏无法被及时发现，或账实不符也不查找原因和追究责任，造成国有资产流失和企业损失。再是缺乏规范的公用事业国有资产处置资产程序，项目公司处置需更新改造或报废的国有资产或有章不循，或无章可依，不及时报批、入账，甚至出现私设小金库等严重违规行为，导致国有资产流失。最后，没有对移交资产的档案进行分类保管，为后续查询带来一定的困难。

（三）数字化管理程度低

项目公司没有对公共事业国有资产进行系统性的数字化管理，没有搭建资产管理信息平台，管理形式简单、粗放，无法对具有使用期限长、地点分散、质量参差不齐、种类多、数量大、设备价值高、操作技术性强、管网隐蔽等特点的资产进行精细化管理，从而阻碍了资产优化配置，让资产的实物管理和价值管理相脱节，导致资产价值隐形流失。在运营过程中，资产管理信息化管理水平低，使用部门、管理部门和财务部门之间缺乏沟通，不及时更新资产维保、报废信息，导致资产账目管理与实物管理不同步，出现账实不符、资产信息失真等管理混乱现象，既增加一些不必要的资产损耗和成本费用，又影响国有资产管理的系统性、完整性和真实性。

（四）资产管理意识不强

特许经营后，项目公司部分员工是原公用事业单位分流人员，个人能力、素质良莠不齐，加之受历史遗留等诸多问题影响，资产管理认识狭隘，对国有资产管理认识存在误区。首先，认为移交的公用事业国有资产是政府所有，是公共财产，仅满足于不完全灭失就行；其次，认为资产管理就是固定资产管理，影响移交的国有资产管理的全面、完整性；最后，对资产管理责任落实不清，通常以人员少，工作量大，不是自己职责范围内为由，互相推诿、扯皮的现象时有发生。

三、加强移交资产管理的建议

（一）完善考核约束机制

特许经营协议约定，在政府建立的考核评价体系内对公共事业特许经营项目进行监督评价，给予项目公司价格或财政补贴，以保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。可以将公用事业国有资产管理情况也纳入考核体系进行监测分析，并将评价结果与财政补贴挂钩；建立信用记录，将项目公司不良行为纳入全国信用信息共享平台；对严重违法失信行为依法予以曝光，实施惩戒，以完善考核约束机制。

（二）健全资产管理制度体系

项目公司应该对制度流程全面梳理，推动各项资产管理体系建设。查漏补缺，缺乏资产管理制度的，应当补充建立相关制度；现行资产管理制度不健全的，应当对现行制度修订完善；现行制度执行不到位的，应当将制度执行与绩效考核相结合，以加大执行力度，避免做表面文章，搞形式主义。

第一，明确资产移交程序，交接双方必须按流程进行资产移交。监督部门严格履责，全程监督双方全面、完整移交公共事业国有资产实物和相关资料，制作资产交割确认清单，对照清单进行逐一盘点清查。评估报告范围内的资产，要核查其数量及完好状况是否与资产评估报告相符。接收资产与评估报告不符的，各方应在签署资产移交确认清单时特别列明，例如数量不符，完好状况不符，应作书面记载；评估基准日至资产移交日期间资产发生质的或量的变化，双方应在签署资产交割确认清单时特别列明。资产移交完成后，交接双方签署资产移交确认清单，加盖各方印章。

第二，制定公共国有资产管理制度和管理流程，对资产进行动态管理。首先，制定公共事业国有资产目录，按资产类别建立移交资产管理台账和资产卡片，资产卡片中的资产编号要与资产目录保持对应关系，记录要详细，以便于有效识别资产；资产目录、卡片的信息要定期或不定期进行复核，保证其真实性和完整性；台账要列明资产编号、名称、类别、数量、入账价值、放置地点、使用部门、责任人、使用年限、耗损等内容，以利于项目公司及时全面了解移交资产的整体情况。其次，建立移交资产清查盘点工作制度流程，盘点清查时，制定盘点计划要详细，应包括盘点时间、盘点范围、盘点流程、盘点方法等内容，安排相关人员应当充分体现相互制衡；进行盘点时，盘点方法要科学，盘点记录要完整、详细，要注明资产的名称、保管地点、保管人员、盘点的实物数量、使用情况和维修情况，以保证盘点的真实有效性；要定期盘点和不定期抽查相结合，资产全面盘点清查至少每年开展一次；要编制盘点表，及时将盘点清查结果形成书面报告，盘点清查报告包括盘点人员、时间、地点、资产名称、种类、数量、存放情况以及盘点过程中发现的账实不符情况等内容；管理部门需就盘点清查报告进行审核，确保报告的真实性、可靠性；对盘点中发现的问题，应及时查明原因，落实责任，依规报经批准后再进行处理，处理后要及时调整资产台账记录，确保账实相符；通过实地盘点，验证账列各项资产的真实性，了解各项资产的使用状况，看有无闲置资产、有无账外资产，从而保证公共事业国有资产的安全、完整和有效使用。再是完善资产处置流程，项目公司资产处置要符合标准、程序和审批权限，应向监管部门和同级财政部门作出书面申请报告，取得处置批复，方可按程序处置，审批手续完成前不得随意处置；取得的资产处置收入，一律交财务部依规核算，并及时调整财务资产备查账和部门管理台账，确保账实相符。最后，要加强移交公共事业国有资产的资料档案管理，按照有关规定对资产运维、保养、技改过程中的资料归档保存，便于日后查询。

（三）加强资产管理信息化

要加强资产管理信息化，依托资产信息化管理平台，可以实现对资产全过程监管，全面掌握资产名称、规格型号、使用部门、使用人员等信息。通过全程实时记录资产在用情况、盘点、维保、处置信息，及时做到有计划和预防性保养维护，合理确定资产的使用，降低成本。通过信息平台，可以快速合理配置资源，降低资产闲置，赋予资产效能，减少浪费。可以及时处理资产变动，确保账账相符、账卡相符、账实相符，实现高效有序管理资产，大幅提升工作效率。

（四）提高对资产管理的认识

项目公司要通过对员工职业意识与职业心态以及职业责任、职业道德与职业精神、沟通能力、团队合作能力、适应能力、解决问题能力、学习能力和创新能力等职业素养培训，引导员工提高对资产管理的认识，落实资产管理责任，严格遵守资产管理规章制度，杜绝有章不循，避免国有资产流失。

四、结束语

综上所述，特许经营为公用事业市场化改革、完善市政基础设施提供了新途径。加强其模式下的国有资产管理，对接收的资产全面动态监督管理，可以促进企业赋能资产，降低成本，实现经济利益和社会效益；可以提高公用事业国有资产完好率，避免国有资产流失，让国有资产的安全和保值得到最大限度保障，以推进城市经济社会高质量发展。