王静

[摘 要]随着事业单位深化改革进程的不断推进，事业单位发展也面临着更高的要求与挑战，为了更好地抓住发展机遇，应对发展挑战，更好地融入到现代化经济市场中，越来越多的事业单位认识到了实施全面预算管理的重要性，引入全面预算管理体系，以期打破以往财务管理中存在的限制。落实全面预算管理，为事业单位调整资源配置结构提供重要依据，有利于单位加强成本控制，增强核心竞争实力。但事业单位在实际工作开展中仍旧存在较多问题，制约着全面预算管理在单位内部的贯彻落实。基于此，文章以公路养护事业单位为研究主体，以全面预算管理为研究主题，分析单位在落实全面预算管理中可能存在的问题，并试提出相关优化建议，以期对公路养护事业单位实现全面预算管理的贯彻落实有所借鉴。

[关键词]公路养护；事业单位；全面预算管理

中图分类号：F243 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2022）04-0067-03

在深化改革背景下，公路养护事业单位原有的财务管理模式已经不能完全满足单位新的发展要求，单位必须积极引入新的财务管理手段，以调整和优化财务管理模式。全面预算管理是财务管理的重要构成部分，相关工作的有效落实，有利于单位提高财务管理水平，提升整体运行水平。

全面预算管理是指企事业单位利用预算，重新分配内部各项资源，既包含财务资源，又包含非财务资源，并通过相应的考核与控制活动，确保企事业单位实现既定的运行管理目标。

作为一种现代化的管理手段，全面预算管理具有“三全”特点，即全员、全面和全过程，包含规划、协调、控制、沟通、考核和激励这五大功能。第一，企事业单位需要借助于全面预算管理工具通过具体的执行方案有效落实既定战略目标，将有效的资源进行最佳配置，提高资源利用率。第二，针对全面预算管理设立独立的预算管理委员会，由预算管理委员会科学分解整体目标至各部门，确保各部门的工作目标和企事业单位的整体目标保持一致。第三，加强预算控制，充分利用预算控制反馈的信息，及时发现执行中存在的不足，并分析造成该不足产生的原因，在此基础上，针对性落实整改方案。第四，加强全面预算管理，有利于企事业单位加强各部门的沟通协调，有效消除以往管理模式下存在的“沟通壁垒”。第五，通过有效开展预算考核，并以预算考核结果为依据落实激励机制，有利于掌握各部门、各员工预算执行现状，合理的激励机制能够有效调动人员工作热情。

（一）全面预算管理的组织机构有待完善

部分公路养护事业单位尚未就全面预算管理建立完善的组织机构，导致全面预算管理实施过程中缺少必要的组织基础，各部门之间的协调配合效率低下。一方面，单位尚未明确划分各部门在预算管理中的职能定位[1]；另一方面，缺少必要的预算管理领导机构。例如，某公路事业单位于每年9月底成立预算管理领导小组，以负责预算编制、讨论、修订和申报工作，当预算编制工作结束时领导班子也会随之解散，随后的一系列预算管理工作，如预算執行、预算调整都统一由财务科负责。而由于缺少预算工作领导小组的统筹安排，财务科在落实预算管理工作时，各部门的配合率低下，影响了相关工作开展。此外，部分单位尚未针对预算执行设立完善的监管机构，尚未针对预算考评设立相应的考评机构，在一定程度上使得预算执行刚性不足。

（二）全面预算管理理念薄弱

一方面，部分公路养护事业单位没有严格遵循“全员性”原则开展全面预算管理工作。目前，仍旧有不少单位的科室认为预算管理工作仅仅是财务科和计划科的工作内容，与自身并无太大关系，导致财务科在推动预算管理工作时，各部门参与效率低下，甚至是持有抵触情绪拒不参与，预算管理工作效率低下。

另一方面，对全面预算管理流程的认知存在一定的局限性与片面性。将预算管理等同于预算编制，“重编制、轻执行”问题凸显，对除预算编制以外的预算管理环节的重视度不足，致使预算管理流于形式。

（三）预算编制不科学

一是预算编制时间较短。部分单位在预算编制时使用“自上而下、自下而上、上下结合”模式，其中，初稿完成阶段花费的时间最长，整体工作量最大，需要进行编报、汇总、编制初稿、审议上报等诸多工作，时间不充分就无法保证工作质量。而在此期间，财务科主要负责对各科室提交的预算进行汇总工作，无法落实检查评估工作[2]。

二是预算编制内容不全面。部分公路养护事业单位在预算编制环节，会将部分内容进行合并，例如，将人员经费的“奖金”与“伙食补助费”统一编制纳入“津贴补贴”科目，这对于后续考评工作的开展有着较大的不利影响。

三是预算编制方法单一。部分公路养护事业单位在收支预算时仍旧沿用单一的增量预算编制方法，即各部门以上一年度的预算为基础，在上浮10%到20%的区间内编制本部门本年度的公用经费支出预算，没有基于自身实际情况合理编制各项费用支出。增量预算编制方法本身就具备较为强烈的主观色彩，部分负责人的个人想法直接影响着上浮与下调的比例，科学性不足。

（四）预算调整随意性突显

一方面，预算执行刚性不足。公路养护事业单位申请的项目经费，一般情况下财政部门不会予以一次性拨付，所以，这就要求单位必须进行统筹规划。但是在实际工作中，部分单位没有进行合理规划，在项目前期投入大量资金，致使项目中期时常出现资金短缺问题，面临着较大的停工风险。同时，在部分公用经费的审批中，存在审批不严现象，没有严格按照相关审批流程执行。

另一方面，预算执行的监管工作落实不到位。第一，部分单位尚未针对预算执行现状和各部门预算执行进度进行有效监督，一般是在年末决算时，才会统计各部门的预算执行情况。第二，部分公路养护事业单位尚未在内部设立独立的监控机构，难以针对预算执行进行动态化监督。

（五）预算差异分析缺位，预算考评体系不完善

一方面，公路养护事业单位缺乏有效的预算差异分析方法。部分公路养护事业单位的预算差异分析工作落实不到位，极少数单位甚至在预算管理实施过程中缺失差异分析这一环节，没有制定相应的流程或是在管理制度中明确规定开展分析造成预算执行结果出现差异原因的工作。同时，单位在分析预算差异时最常使用比率分析法，单一化的分析方法导致分析工作流于形式，无法针对全面预算管理提出建设性的改善意见。

另一方面，绩效考评体系不完善。目前，部分公路养护事业单位是在编写完决算报告之后，财务负责人在了解预决算的基础上，与各科室的负责人进行深入的沟通与谈话，在一定程度上对预算起到了绩效考评作用。但是这种方法的使用，只能够帮助单位了解是否出现超支现象、是否完成预算目标，对于项目实施质量的关注度较低。同时，没有建立完善的绩效考评体系，绩效考评指标的合理性较低，奖惩机制不完善，各部门对于预算执行的重视度稍显薄弱，预算控制难度较大。

（一）完善组织结构

公路养护事业单位应建立完善的全面预算管理组织结构，即由预算管理领导小组和局长共同担任的决策层、由财务科与人事科共同构成的管理层以及由各部门负责人与各部门预算人员构成的执行层。设置上述的组织结构，主要有以下三点优势：一是设立常设领导机构，即预算管理领导小组，进行统一管理，提高各部门对预算工作的重视程度，并加强各部门的沟通。二是财务科与人事科的协调配合的管理层，为预算绩效考评与奖惩机制落实提供保障。三是在各部门设立专门的预算人员，构建“部分负责人-预算员”的二级体系，为各部门有序推进预算工作开展奠定基础。

（二）树立全面预算管理理念

一方面，应提高管理层的管理理念。公路养护事业单位管理层要重视全面预算管理工作开展，充分发挥带头引领作用，自上而下地在单位内部营造良好的预算管理实施环境。同时，针对预算管理制定完善的制度体系，针对违规行为制定明确的惩处措施[3]。

另一方面，增强全体职工的全面预算管理理念。公路养护事业单位必须遵循“全员性”原则开展全面预算管理工作。单位应充分利用内部期刊和门户网站资源，财务科人员应及时在内部媒介上更新预算基础知识，例如政府采购制度，并要求各个职工以科室为单位定期撰写阅读学习心得。同时，应加大政策法规学习力度，及时将政策变更情况发布至内部媒介，以便于全员学习和了解预算管理相关的政策法规。

（三）提高预算编制的科学性

一方面，选用合适的预算编制方法。公路养护事业单位应改变以往单一使用增量预算编制法现象，积极学习和引入新的预算编制方法，如零基预算，以提升预算编制的科學性。以零基预算为例，为了确保零基预算编制方法的有效使用，单位需要打破固有的增量预算编制思维，调整定员定额标准，各部门应以部门未来的年度目标为依据，重新编制预算。

另一方面，拓宽预算编制内容。公路养护事业单位的预算编制主要包含两方面内容，一是编制收入预算，二是编制支出预算。从支出层面来讲，公路养护事业支出主要是管理公路养护费用支出和单位管理支出；从收入层面来讲，主要是公路养护费收入和单位管理经费收入。

（四）严格预算执行，提高预算调整的规范性

首先，公路养护事业单位应针对预算执行建立动态化的监管措施。一方面，严格资金审批，确保各项支出申请手续齐全，凭证齐全。图1为某单位制定的报销所需凭证表。

另一方面，必须动态化监管预算执行全过程。单位财务科应以月为单位，在结账后及时开展数据统计与分析工作，并编写《预算执行动态统计情况表》[4]，重点关注预算项目的支付进度，及时发现预算执行中存在的问题，并快速落实解决方案，为单位提升预算执行效果奠定基础。

其次，遵循预算调整原则，严格按照预算调整程序执行。公路养护事业单位在预算调整时应遵循以下三大原则：一是预算调整应与单位工作目标保持一致；二是预算调整必须以收支平衡为前提条件，坚持成本效益原则；三是只有当外部环境出现巨大变化时才能进行预算调整，不能因人才因素而进行随意调整。同时，各科室各部门应严格按照预算调整流程进行调整，先向有关部门提交预算调整事项，由财务科进行审批，审批通过后交由预算管理领导小组进行审核，审核通过后才能够予以上报。

最后，加强与拨款单位的信息沟通。一方面，公路养护事业单位应定期与拨款单位进行沟通协调，核对往年未拨付款项，并及时清理，以单位项目需求为基准进行拨付，将剩余结余款项及时上缴国库。另一方面，树立预算资金拨付流程，确保后续预算资金及时、足额地拨付至单位，为单位各项工作的顺利开展奠定资金基础。单位应以月为单位核实实际拨款金额与批复的预算金额是否一致，如果不一致应及时与财政局沟通，明确原因，真正实现当期批复、当期拨付，及时清理未拨付款项，从而有效应对以往因资金拨付不到位而导致的项目进度延缓问题。

（五）提高差异分析能力，完善预算绩效考评体系

一方面，公路养护事业单位必须增强差异分析能力。第一，公路养护事业单位必须明确预算差异分析的主体。预算差异分析是指单位在预算执行活动后所开展的考察分析活动，发现差异，并明确造成差异的原因，归纳总结，为单位下一次的预算活动开展奠定基础。第二，选择合适的分析处理方法。公路养护事业单位应综合性使用多种差异分析方案，提高差异分析结果的客观性与实用性。如比较分析法、比率分析法、因素分析法等。

另一方面，公路养护事业单位应建立完善的绩效考评体系。首先，单位应设立预算绩效考评小组，专门负责预算绩效考评工作。其次，单位应明确预算绩效考评的具体内容。预算考评主要包含两方面内容：一是对预算管理全过程的绩效考评，二是对预算管理结果的绩效考评。从这两方面着手进行预算绩效考评，确保考评结果的全面性和真实性。最后，单位应制定完善的奖惩机制，为全面预算管理的贯彻落实提供有力保障。单位必须以预算绩效考评结果为依据进行奖惩，对表现优异的部门和个人予以表彰，如发放奖金、召开表彰大会等，针对表现较差的部门和个人应予以惩处，如通报批评、约谈等，以便于更好地调动职工参与预算管理工作的积极性。

综上所述，公路养护事业单位在预算管理实施中仍存在预算管理组织结构不完善、预算管理理念薄弱、预算编制不科学以及预算执行刚性不足且预算调整随意性凸显问题，制约着单位发展。针对于此，单位应建立预算管理三级组织结构；树立全面预算管理理念，培养“全员”参与理念；选用适用的预算编制方法，拓宽预算编制内容，提升预算编制的科学性；加强预算执行刚性，明确预算调整流程和应遵循的基本原则，增强预算调整的规范性，助力单位提升预算管理实施质量。

[1]陈青.财政拨款公路养护单位全面推进预算绩效管理现状与对策分析[J].中国产经，2021（14）：116-117.

[2]孙予鄂.关于事业单位公路管理所全面预算管理的问题及对策[J].财经界，2020（08）：22-23.

[3]徐国锐.公路养护事业单位预算管理存在的问题及对策[J].财会研究，2021（01）：19-21.

[4]文继福.公路事业单位全面有效推进预算绩效管理存在的问题与对策[J].社会科学家，2018（09）：157-160.