张旭东 颜文彩

摘要：源于私益领域的惩罚性赔偿制度，因环境公益保护需要，渐入环境民事公益领域。私益属性惩罚性赔偿侧重于损害填补和救济功能实现，公益性惩罚性赔偿更强调公益保护和惩罚威慑功能实现。现行环境民事公益诉讼惩罚性赔偿在司法实践操作中存在公益、私益不分的倾向。环境民事公益诉讼的环境公益保护目的，决定了应构建与其属性相耦合的公益惩罚性赔偿制度，在立法上赋予公益诉讼原告公益惩罚性赔偿请求权，以比例原则作为确定公益惩罚性赔偿金的标准，以保障公益效能实现作为执行公益惩罚性赔偿金的指引。

关键词：环境民事公益诉讼;惩罚性赔偿;公益属性;制度构建

中图分类号：D915.1

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2022）01-0044-08

2021年6月29日，最高人民检察院公布《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《规则》），该规则根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（2019年）提出的改革要求，明确规定在破坏生态环境与资源保护领域及食品药品安全领域的案件中，可提出惩罚性赔偿诉讼请求。由此，检察机关在环境民事公益诉讼领域提起惩罚性赔偿请求具备了正当性依据，该规则的出台也将平息此前学界对环境民事公益诉讼中能否适用惩罚性赔偿的争议①。

惩罚性赔偿制度的生成突破了传统民法责任补偿原则的现实需求，契合现代风险社会“普遍侵权”与“分散损害”的运行机理。[1]

将惩罚性赔偿制度引入环境民事公益诉讼可增强环境民事公益诉讼的执法效果[2]，遏制恶意污染环境、破坏生态的行为，同时警示潜在违法行为人。然与消费领域的惩罚性赔偿规定②相比，生态环境领域的惩罚性赔偿规定则稍显简略，仅《民法典》第1232条“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”一条。相关规定的缺位使得惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的适用困难重重。源于英美法系的惩罚性赔偿制度本身具有救济、惩罚和威慑三大功能。[3]中国现行的惩罚性赔偿制度是为私益诉讼中个人提起赔偿而设，以损害填补为目的，主要体现的是救济功能，公益诉讼的性质则要求惩罚性赔偿具有惩罚和威慑功能，以实现公益保护，故现行的惩罚性赔偿制度难以为公益诉讼惩罚性赔偿提供依据。在实践迫切需要与制度供给不足的矛盾下，探索建立科学合理的、与环境民事公益诉讼的公益目的属性相耦合的惩罚性赔偿制度，能够为公益诉讼中惩罚性赔偿的适用提供有效的制度支撑。

一、环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的实践困惑

自2021年《民法典》施行以来，全国各地法院对在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度纷纷展开探索，笔者从中选取3个典型案例，对生态环境领域惩罚性赔偿的适用情况予以分析。

案例一：浙江海蓝化工集团有限公司环境污染责任纠纷案③。2018年3月至7月，被告海蓝公司某职工将硫酸钠废水倾倒在浮梁县湘湖镇洞口村的山上，造成该地区周边环境和地表水被污染，妨碍当地群众饮用水。法院审理后认为，海蓝公司的行为直接污染了环境，导致当地水体、土壤等环境向公众或者其他生态系统提供服务的功能减损，损害了社会公共利益，造成严重后果，符合环境侵权惩罚性赔偿适用条件。综合海蓝公司的过错程度、赔偿态度、损害后果、经济能力、受到行政处罚等因素，法院最后判定被告海蓝公司按环境功能性损失费用的3倍承担环境污染惩罚性赔偿171 406.35元，赔偿到位后将依法支付给浮梁县湘湖镇洞口村村民委员会。

案例二：青岛崂山区某中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物案④。2017年至2018年，青岛市崂山区某中心经理吴某某在未依法获得收购、出售野生动物行政许可的情况下，非法收购、出售大王蛇、穿山甲、熊掌等野生动物。法院审理后认为，该中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物的行为，既造成珍贵、濒危野生动物数量的减少，也对该地区生物多样性和自然生态环境平衡造成破坏，损害社会公共利益，造成严重后果，符合环境侵权惩罚性赔偿适用条件。法院综合其主观故意、危害后果及悔改态度等情节，酌情判令其承担惩罚性赔偿99 050元，其中74 126元限期缴纳，24 924元以被告指定2人每人提供60日生态环境公益劳动的方式承担。

案例三：孔某某滥伐林木案⑤。2020年11月18日至25日，被告人孔某某为谋取不法利益，在未办理采伐许可证的情况下，在陕西省国家重要湿地的旬河岸边，砍伐护岸树龄为15—17年的柳树30株。法院经审理认为，孔某某滥伐林木的行为造成整片护岸林地毁损，破坏了护岸林地涵养水源、防洪固土的功能及秦岭的自然生态环境，损害国家利益和社会公共利益，造成严重后果，符合环境侵权惩罚性赔偿适用条件。鉴于被告人在审查起诉及开庭审理期间认罪态度良好，愿意承担民事责任，赔偿国家损失，法院遂判决其赔偿滥伐林木3倍以上的生态损害赔偿金9 384元。

上述司法实践对惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中适用展开积极探索，强化司法对环境公益的保护，有助于增强保护生态环境的力度。但仅《民法典》第1232条的笼统规定显然难以支撑惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中的规范化适用。

问题一：有权提起环境民事公益诉讼的环保组织能否提起惩罚性赔偿？前述3个案例中惩罚性赔偿的提起主体均为检察机关，在检索到的其他几个环境民事公益诉讼案例中提起惩罚性賠偿的主体也无一例外是检察机关⑥。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第55条及《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）相关规定，符合法定条件的环保组织及检察机关均可提起环境民事公益诉讼，但《民法典》第1232条仅规定“被侵权人”有权提起惩罚性赔偿，《规则》也仅明确规定检察机关可提起惩罚性赔偿，现有实践也均为检察机关在提起，然同样作为环境民事公益诉讼原告且起诉顺位在检察机关之前的、符合法定起诉条件的环保组织能否提起惩罚性赔偿则尚不明确。

问题二：环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金如何确定？《民法典》第1232条仅规定被侵权人有权提起“相应的惩罚性赔偿”，“相应”一词表明惩罚性赔偿金的确定将交由法官自由裁量，相较于消费领域明确规定以销售价款或消费者的损失为基准确定相应倍数的惩罚性赔偿金，环境领域的惩罚性赔偿金既未明确据以计算赔偿金的基数，也未明确倍数，全然交由实践探索。在现有司法案例中惩罚性赔偿金的计算标准不一，如：案例一是以环境功能损失费为赔偿金计算基数，同时综合被告海蓝公司的过失程度、赔偿态度、损害后果、经济能力等因素，确定3倍赔偿;案例二是以野生动物直接损失与生态环境服务功能损失之和为基数，综合被告主观故意、危害后果及悔改态度，确定以基数的1/10为赔偿金;案例三则以违法行为造成林木的直接损失为基数，综合被告认罪态度，确定3倍赔偿。立法不明确导致惩罚性赔偿金的计算依据及系数不一，应如何确定赔偿金的计算依据及系数成为环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的又一困惑。

问题三：环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金如何执行？公益诉讼惩罚性赔偿金的执行问题，现有立法尚未提及。对此，实践做法也不一致，案例一中，规定赔偿金到位后将依法支付给浮梁县湘湖镇洞口村村民委员会;案例二中，惩罚性赔偿金的支付方式包括两种，一是其中24 924元以被告指定2人每人提供60日生态环境公益劳动，二是向法院缴纳;案例三中，赔偿金也同样向法院缴纳。在传统私益诉讼中，将惩罚性赔偿金交给提起惩罚性赔偿请求的主体即私益诉讼原告是明确的，而环境民事公益诉讼中的原告并非直接受害主体，其代表国家和社会公共利益提起惩罚性赔偿请求，而赔偿金应交给因环境污染、生态破坏而受害的私主体还是交给国家并不明晰。

二、环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的性质剖析

不论是当前司法实践对适用环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的困惑，抑或是先前对环境民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿的争议，问题的表象似乎都源于立法不明晰、配套规定不完善，但实际则是因为对环境民事公益诉讼惩罚性赔偿性质的认识模糊。从中国立法来看，惩罚性赔偿制度肇端于1994年施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》），此后10余年间，《中华人民共和国合同法》（1999年）、《中华人民共和国食品安全法》（2009年）、《中华人民共和国侵权责任法》（2010年）等均以《消费者权益保护法》第49条为范本，先后作出惩罚性赔偿规定，经过20余年的发展，中国对惩罚性赔偿制度有了较全面的认识，但这些规定均以填补受害者个体损失为目的适用于私益诉讼。随着2017年惩罚性赔偿在消费民事公益诉讼中应用以来⑦，该制度开始在公益诉讼领域发展，以惩戒违法者和遏制违法行为发生，实现公益诉讼的公正和秩序价值。制度的设置理应与纠纷的类型相适应，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿在性质上显然不同于私益诉讼中的惩罚性赔偿，只有从性质上厘清二者的区别，方能对公益诉讼惩罚性赔偿的相关问题展开研究。

（一）环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的目的：维护公共利益

惩罚性赔偿制度的适用目的决定了具有赔偿请求权的主体，传统私益诉讼中的惩罚性赔偿是为私主体维护私人利益而设，只有合同关系或侵权关系的一方主体才有惩罚性赔偿请求权，而环境民事公益诉讼原告并非为维护自身利益而诉讼，与案件也不具有直接关系，因而环境民事公益诉讼原告并不当然地拥有惩罚性赔偿请求权。从适用目的看，现行私益诉讼中的惩罚性赔偿制度主要适用于消费、生态环境及知识产权领域，原因是这三大领域的侵权行为具有受害者人数众多、举证难度大、诉讼成本高的特点，受害者作为理性经济人往往在衡量得失后起诉动力不足，立法通过设立多倍赔偿金制度确保受害者能通过诉讼获得足以填补损害的赔偿，进而激励受害者提起诉讼。[4]故现行私益诉讼中的惩罚性赔偿注重的是对民事主体合法权益的保护与平衡，该制度的设立目的决定了私益惩罚性赔偿的请求权基础只能是合同关系或侵权关系。环境民事公益诉讼中适用的惩罚性赔偿，着眼于维护不特定多数人的权益乃至环境公共利益，设立的目的是保障公众生命健康和保护环境公益。因此，虽然同为“惩罚性赔偿”，环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿并不同于私益诉讼中的惩罚性赔偿，维护公共利益的适用目的决定了其请求权只能同公益诉讼诉权一样来源于法定诉讼担当，故可作为环境民事公益诉讼原告的环保组织，在现有立法尚未明确的情况下提起惩罚性赔偿请求的依据显然不足。

（二）环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的功能：惩罚威慑

惩罚性赔偿金的数额与该制度的功能是相适应的，即惩罚性赔偿制度的功能决定赔偿金的数额，赔偿金的数额是否合理又影响制度功能能否有效发挥。源于英美法系的惩罚性赔偿制度本身在巨额赔偿金的规定下具备惩罚威慑功能，这是学界的共识。[5]但就中国惩罚性赔偿制度而言，学界在惩罚性赔偿制度制定前的呼吁及立法过程中全国人大常委会的讨论均表明，建立基于商品价款的加倍赔偿制度，主要是鼓励消费者与违法经营者作斗争，立法者的本意并未赋予该制度以惩罚与威慑功能。[6]从惩罚性赔偿在私益诉讼中的实际运行情况来看也是如此，以消费私益诉讼为例，多数消费者单次消费的商品价款一般都较低，即使是商品价款10倍的惩罚性赔偿金，至多也就几百或几千元，这样的违法成本很难威慑违法者，且众多消费者往往不知道自己的权益受损害也很少会保留购物凭证，故真正提起诉讼的也只是少数受害者，违法者即使承担多倍赔偿，也依然能从中获利。[7]因而，现行私益诉讼中的惩罚性赔偿很难对侵权者产生惩罚威慑效果，其主要功能还是填补受害者个人损失与激励诉讼，该功能决定了私益诉讼惩罚性赔偿金是以私主体支付的价款或所受损失为基数进行加倍计算。而设立民事公益訴讼中的惩罚性赔偿，主要是为了通过惩罚违法行为人和遏制潜在违法者来维护公益，故公益诉讼惩罚性赔偿金的计算基数及惩罚系数的确定应以实现惩罚威慑功能及维护公益为原则。“惩罚”和“威慑”带有主观色彩，公益诉讼惩罚性赔偿金的确定，要既能让侵权人真正受到惩罚而产生敬畏，还要能够震慑潜在违法行为人。当前，实践的做法主要是以侵权行为造成的直接损失或环境功能服务费损失为基数，在此基础上综合案件具体情况确定相应的系数，由此确定的惩罚性赔偿金能否对违法行为人产生惩罚威慑效果也尚不明确。

（三）环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的作用：修复及预防公益损害

私益惩罚性赔偿金归原告所有，用于填补原告因侵权行为所遭受的损失和诉讼支出，超过损失部分的赔偿金对原告而言也可视为奖励金，将其称为奖励金，一方面是个人的诉讼行为可使违法者受到制裁，遏制违法行为继续进行，这种维权行为不仅直接维护了原告的私人利益，也对社会公众及社会公益有利;另一方面是环境或消费领域需在政府监管下运行，但政府监管的力度又受限于信息滞后、经费不足、人员有限等因素，多倍赔偿金的设置可激发受害者个人的自我保护动力，鼓励社会公众同侵权行为作斗争，附带解决政府监管不到位的问题[8]。然依据“无损害则无赔偿”的诉讼救济原理，环境公益惩罚性赔偿金并不归环境民事公益诉讼原告所有，其只是代“受损环境”提出惩罚性赔偿请求，赔偿金最终经由相关主体落实到恢复受损环境或预防公共利益被侵害的活动上。虽然依照现行法律规定可请求违法行为人承担生态环境修复责任或生态环境损害赔偿责任，但部分环境问题修复所需的专业性、长期性往往导致违法行为人无法完成生态环境修复，大多是一赔了之，将环境修复工作交由相关国家机关或专业的第三方机构。环境侵害后果的潜伏性及复杂性决定了无法准确确定生态环境修复费或损害赔偿额，且实际修复费用往往高于违法行为人支付的赔偿额，此时的惩罚性赔偿金就可成为救济后续修复的资金来源。此外，环保组织或相关国家机关进行环境问题治理、环境风险防控等环境保护工作也有了稳定的资金保障。故环境公益诉讼惩罚性赔偿金在保管和使用上应发挥公益效能。然实践中，将赔偿金交给法院或受害群体能否充分体现或发挥赔偿金的公益效能也值得商榷。

从环境民事公益诉讼惩罚性赔偿与现行私益诉讼惩罚性赔偿的性质来看，二者的适用目的、制度功能、具体作用均不相同，因此欲以传统私益诉讼中的惩罚性赔偿制度作为环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的适用依据是不可行的。对环境公益的救济，现行惩罚性赔偿制度难以胜任，如果硬要改造或强行解释现行惩罚性赔偿制度以适应公益救济的需要，势必会破坏甚至摧毁私益诉讼惩罚性赔偿的理论基础。此外，从公益诉讼与私益诉讼的关系来看，某污染或破坏环境的行为可能构成对个人私益的损害却不构成对环境公共利益的侵害;相反，若某一侵权行为构成对环境公益的侵害，往往同时损害个人的权益。对于后者，理应通过两个救济制度分别对环境公共利益和受害者私益进行救济。[9]综上，在原有的私益惩罚性赔偿制度之外建立环境公益诉讼惩罚性赔偿制度是必要的。

三、构建环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的理论前提

环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度要具备可行性，需解决实践中的三大困惑，一是如何使提起惩罚性赔偿请求的主体具备正当资格，二是如何确定惩罚性赔偿金的计算标准，三是如何执行惩罚性赔偿金方能使之具备公益属性。探寻解决这三个问题的理论前提，方能初步搭建起环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的基本框架。

（一）以公益性诉权为相关主体获得惩罚性赔偿请求权的基础

环境公益诉讼原告主体的确立是对“直接利害关系”理论的突破，环境私益诉讼以个人的实体权利为诉权基础，环境公益诉讼则以具有公共利益属性的实体权益为基础。[10]环境民事公益诉讼中，适格起诉主体的诉权并非来自实体法律关系或案件当事人授权，而是通过立法规定获得，因为公益诉讼原告是基于管理公共事务、维护环境公共利益而提起诉讼，其诉权基础又属于法定诉讼担当的公益性诉权。[11]对检察机关而言，其职责为确保法律正确实施，维护国家和社会利益。在中国检察权实践的过程中，可以看出其维护公益的方法日益多元化，公益诉讼就是其典型表现，检察机关为维护公共利益而提起民事公益诉讼，是其作为国家法律监督机关职责的自然延申。[12]而欲使检察机关能有效维护公共利益就应赋予其相应的权能，检察机关提起惩罚性赔偿的正当性来源于此。符合法定起诉条件的环保组织，作为公益性社会组织，相比公民个人具有更专业和更多资源的优势，诉讼效率更高，因而立法赋予了部分环保组织提起民事公益诉讼的主体资格，公益性诉权的行使也是环保组织维护环境公益的职责所在。同理，当面对大规模侵权行为时，赋予环保组织惩罚性赔偿的请求权也更能有效强化其职能。总之，环境公益诉讼惩罚性赔偿的诉请，是在不特定多数人的合法权益受到损害或生态环境受到侵害而又无人主张救济时，请求侵权人承担的民事责任，其唯一目的是维护环境公共利益。因此，公益性诉权也可作为环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的诉讼权益基础，通过法定诉讼担当，赋予检察机关与符合法定起诉条件的环保组织惩罚性赔偿请求权的主体资格具有正当性。

（二）以比例原则为环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金的计算标准

公益诉讼惩罚性赔偿在性质上虽不同于私益诉讼惩罚性赔偿，但在司法实践中，赔偿金的计算方式仍参照私益诉讼惩罚性赔偿的做法，即先确定赔偿金的计算基数，进而确定惩罚系数。此种计算方式既遵循惩罚性赔偿本身的制度框架，同时也被司法实践证明了具有科学性和可操作性。现有案例大多以因侵害造成的直接人身及财产损失或生态環境服务功能损失作为赔偿金计算基数，相应系数的确定则取决于法官对案件事实的主观评判，由此确定出的赔偿金是否合理也很难判断。笔者认为环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金的确定应遵循一个基本标准——比例原则。其基本理念为：只有在恰当的条件下，才能对私人自由及私法自治进行干预，并且这种干预是为实现更高的利益追求，是到达所欲之目的而必要的，但同时手段也是最缓和的，其内核在于强调干预的适度性。[13]中国民法制度或在适用民法规则时，立法者与法院往往会思考手段是否合理、损害是否必要以及利益是否均衡，此即比例原则基本精神的反映，因此，将比例原则应用于民事司法审判领域具有可行性。[14]就环境民事公益诉讼惩罚性赔偿而言，公益诉讼惩罚性赔偿金额的合理与否，直接关系该制度的惩罚威慑功能能否实现，过低的赔偿金不具备惩罚威慑效果，但使违法行为人无力承担的巨额赔偿同样也会失去应有的惩罚威慑效力。[15]因而惩罚性赔偿金的确定必须遵循比例原则的指引，首先，惩罚性赔偿的适用要具有适当性，能通过惩罚威慑功能实现公益保护目的;其次，惩罚性赔偿的适用具有必要性，即侵权人恶意侵害了生态环境，造成公共利益受损且法院现有的金钱罚尚未有效实现惩罚威慑效果;最后，最为关键的是惩罚性赔偿金的确定要符合狭义的比例原则，即惩罚性赔偿金的确定与所要达到的目的之间必须合比例或相称，应针对具体个案情况，结合侵权人行为表现、造成的后果、侵权人的获利情况及经济状况等综合考量。由此确定的惩罚性赔偿金要在违法行为人的承受范围内，保障赔偿金可执行，同时要使违法者得不偿失，达到“任何人都无法从违法行为中获利”的惩罚效果，如此方能有效解决巨大经济利益诱惑下行为人罔顾法律肆意开采和破坏环境资源的实践难题。

（三）以公益保护为执行环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金的指引

作为在环境民事公益诉讼中生发的制度，环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金是因环境公益受侵害而产生，这些损害包括环境受污染、生态系统被破坏、生态环境服务功能损失、不特定公众的人身和财产损失等，因此，除通过赔偿金发挥惩罚威慑效果来遏制违法行为发生外，赔偿金的执行也应公益化。[16]应将公益保护作为执行公益惩罚性赔偿金的指引，将赔偿金作为对受侵害公共利益的修复与救济或作为相关组织保护环境公益的资金。在现有金钱罚中，行政罚款或刑事罚金是基于国家公权力，对违法行为人进行惩罚以维护法律公正和社会秩序，这里的秩序主要是宏观层面的整个社会乃至国家的公共利益而非具体侵权案件中的特定公共利益，因而将行政罚款或刑事罚金通过缴纳给法院进而上交国库具有正当性;而环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿是因特定领域、特定案件中的公共利益而生，如上交国库则很难体现其特有的公益属性。同理，将赔偿金交给因侵权人的违法行为而受害的群体则是对私主体的救济，也有悖赔偿金的公益性质。此外，作为请求主体的检察机关具有在司法层面维护公共利益的职责，而非直接参与对公共利益的修复和保护，将赔偿金交给检察机关也非最佳选择。符合法定起诉条件的环保组织虽直接参与对公共利益保护，但作为公益性社会组织，在保管和使用如此数额的赔偿金上还存在中立性不足、独立性不够的问题。对此，笔者认为可借鉴中国对慈善金的管理和使用的办法⑧，公益诉讼惩罚性赔偿金与慈善金均具有公益属性，将赔偿金也交由信托公司这一类第三方机构来保管具有可行性，但在具体落实上还需要相关部门共同监督，确保赔偿金有效用于受损环境公益修复和维护上。

四、环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的制度设计

《民法典》新增生态环境领域惩罚性赔偿的规定，表明加强对生态环境保护的立法理念，是落实党中央关于生态文明建设、实现可持续发展理念的要求。在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，意在通过发挥惩罚威慑功能加大对环境公益的保护力度，但相关规则的缺失使其功能的发挥面临诸多挑战。在厘清公益诉讼惩罚性赔偿性质的基础上，需要通过科学合理的制度设计，进一步细化相关规则，为司法实践提供更明确的方向指引。在以公益性诉权为请求权基础、以比例原则为赔偿金计算的标准、以公益保护为赔偿金执行的指引等理论前提搭建的框架下，构建环境民事公益诉讼惩罚性赔偿制度应主要从惩罚性赔偿的请求主体、惩罚性赔偿金的计算方式、惩罚性赔偿金的执行着手。

（一）完善环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的请求主体

作为在环境民事公益诉讼中适用的制度，公益诉讼惩罚性赔偿的主体范围应与环境民事公益诉讼的主体保持一致，故立法应统一赋予有权提起环境民事公益诉讼的检察机关与环保组织公益诉讼惩罚性赔偿的请求权。一是无论是检察机关还是符合起诉条件的环保组织都有公益性诉权作为请求权来源，环保组织提起惩罚性赔偿请求同样具有正当性;二是按照环境民事公益诉讼的有关规定，符合起诉条件的环保组织的起诉顺位在检察机关之前，倘若仅仅检察机关具有惩罚性赔偿请求权，那么由符合起诉条件的环保组织提起的环境民事公益诉讼的威慑力，将会不如由检察机关提起的诉讼，这显然不符合环境民事公益诉讼设立的初衷;三是从事环境保护工作的社会组织本身更具公益性、专业性、参与性等特征，其作为社会公共利益的代表行使诉权具有优越性[17];四是《环境保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对已有权提起环境民事公益诉讼的环保组织进行限定⑨，既确保了提起惩罚性赔偿请求的环保组织具备相应的诉讼能力，也可有效避免因赋予环保组织惩罚性赔偿请求权而引发滥诉。因而，在立法上明确赋予符合起诉条件的环保组织惩罚性赔偿请求权具有必要性和可行性。

《民法典》第1232条将惩罚性赔偿请求的主体规定为“被侵权人”曾引发争议，从文义解释角度，被侵权人一般指的是因环境污染、生态破坏而直接受害的个人而不包括环境民事公益诉讼原告。但当前实践已展开积极探索且取得良好效果，《规则》也率先明确检察机关具有惩罚性赔偿请求权，符合起诉条件的环保组织也具有提出惩罚性赔偿请求的正当性依据，故将来应通过司法解释将生态环境领域惩罚性赔偿请求的主体进一步扩张，赋予环境民事公益诉讼原告惩罚性赔偿请求权，强化其公益保护职能，以回应实践的迫切需求。

（二）明确环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金的确定方式

实践中，环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金主要以环境服务功能损失费或因环境污染、生态破坏造成的直接财产损失为基数，笔者认为以环境服务功能损失费为赔偿金的计算基数更恰当，一是环境服务功能损失费表征的是因环境污染、生态破坏导致不特定公众本应享有的环境权益所受的损失，更能体现民事公益诉讼维护社会公共利益的宗旨;二是因环境污染、生态破坏造成的直接财产损失可通过生态环境修复进行救濟，如再作为惩罚性赔偿金的计算基数，可能会产生重复惩罚的不合理结果。对于具体环境服务功能损失费的确定，法院可将其交由中立的第三方鉴定机构或专家予以科学评估。在确定惩罚性赔偿金的计算基数后，在遵循比例原则的前提下，结合违法行为人整个违法行为所造成的公共利益受损程度及并处行政罚款或刑事罚金的情况确定惩罚系数，故公益诉讼惩罚性赔偿应采取综合考量多方因素的弹性惩罚系数，并依据评估出的环境服务功能损失费计算赔偿金额，同时设置如总环境服务功能损失费10倍的最高惩罚性赔偿限额，防止赔偿金畸高。

之所以要在公益诉讼中对违法经营者进行惩罚，大多是因其违法行为性质恶劣、持续时间长、影响范围广。[18]故影响惩罚系数的因素大致可包括：（1）公共利益受损情况，对此可以从损害的性质及损害力、违法行为人污染或破坏生态的范围及持续的时间等方面进行考察，一般而言违法者污染或破坏生态环境的范围越大、违法行为时间越长，造成公共利益的受损会越严重，惩罚系数也越高;（2）违法经营者承担责任的能力，对此不仅考量违法行为人的现有财产，还要看其未来获取收益的能力及家庭经济情况;（3）违法行为人的违法所得，惩罚性赔偿金的承担要达到使违法行为人无法从违法行为中获利的程度，方能实现惩罚威慑功能;（4）违法行为人承担行政罚款或刑事罚金的情况，行政罚款或刑事罚金也具有惩罚效果，当行政罚款或刑事罚金数额较高时，已然实现对违法行为人的惩罚，此时惩罚性赔偿金就应酌情降低;（5）违法行为人的悔改态度、赔偿意向等表现，之所以设置惩罚性赔偿，其目的之一是为了遏制违法行为人再犯，倘若其主观上已真诚悔过，相应的赔偿金也可酌情降低。

（三）规范环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金的执行方式

为体现公益诉讼惩罚性赔偿金的公益属性，有学者认为应建立专门的公益基金，用于维护公共利益和补偿受害者。⑩惩罚性赔偿金交给专门的公益基金账户最具可行性，但在使用上不可用于救济受害者而只能用于维护公益。理由在于：第一，公益惩罚性赔偿制度是为实现公益保护而产生，公共利益本身具有整体性与不可分性，公共利益的享有主体是不特定的，故赔偿金只能用作修复受损的公共利益及预防对公共利益的侵害等维护整体公益活动;第二，将公益惩罚性赔偿金支付给特定受害者将混淆公益救济与私益救济，二者理应并行，互不重叠，對于特定受害者的私益救济应通过专门的私益保护途径。

当前有部分地区依附于检察院或地方财政局建立生态环境公益保护基金账户，还有少数地区建立专门的公益基金账户。B11管理和使用赔偿金的问题实质上涉及多个部门，基于部门利益考量，依托任何一个或几个部门进行管理，都难以完全体现惩罚性赔偿金的公益性和中立性，随着惩罚性赔偿在环境民事公益诉讼中适用的逐步展开，建立专门的公益诉讼惩罚性赔偿基金已成必然趋势。对此，还需进一步加强顶层设计，由法院、检察院、财政部门、环境监督管理部门、环境保护组织等共同探讨，建立公益诉讼惩罚性赔偿专项基金账户，交由独立的第三方如信托公司等进行管理，同时制定该专项基金账户的使用、管理和监督办法，由多方共同监督赔偿金规范用于环境公共利益维护。在实践中，生态环境公益性劳动也可以被确定为支付赔偿金的替代方式，惩罚性赔偿金的设置本就是为惩罚违法行为人，使其不敢再犯，替代性劳动通过督促被告亲身参与环境保护劳动也可实现相应的惩罚教育效果;惩罚性赔偿金本就用于公益保护，被告通过生态环境公益性劳动可直接参与生态环境修复，二者殊途同归，也更能体现惩罚性赔偿制度执行的多元化及人性化，且采取替代性惩罚措施也无需考虑被告的经济情况，可有效避免执行难的问题。[19]但要保障生态环境公益性劳动真正落到实处，后续的执行上应当由法院或当地环保部门予以有效监督，避免责任承担的落空。

五、结语

环境民事公益诉讼惩罚性赔偿在许多方面对现有的、基于私益诉讼惩罚性赔偿所形成的理论有所突破，这些突破主要源于环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的设立目的、制度功能、具体作用均有别于现行私益诉讼中的惩罚性赔偿，进而推动在环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的请求主体、赔偿金的计算和赔偿金的执行等问题上有着与其属性相适应的理论构建。基于环境民事公益诉讼惩罚性赔偿特性基础上的制度建构，可有效解决当前实践需求与制度供给不足的矛盾，强化环境民事公益诉讼的救济与预防功能。

注释：

① 2020年5月公布的《民法典》第1232条，首次明确规定了生态环境领域可提出惩罚性赔偿诉讼请求，但由于传统惩罚性赔偿均在私益诉讼中适用，且该条款并未明确环境民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿，由此引发学界热议。

② 消费领域规定惩罚性赔偿制度的法律有《民法典》第1185条、《消费者权益保护法》第55条、《食品安全法》第148条、《药品管理法》第144条。

③ 参见江西省浮梁县人民法院（2020）赣0222民初796号民事判决。

④ 参见山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02民初69号民事判决。

⑤ 参见陕西省镇安县人民法院（2021）陕1025刑初21号刑事附带民事判决。

⑥ 详见：安康铁检院首次适用《民法典》提出的“生态损害惩罚性赔偿”，案例来源：https：www.sn.jcy.gov.cn/xtaktl/ywgz/xsjcgz/202105/t20210520_228182.html;旬邑检察院公益诉讼惩罚性赔偿诉讼请求获支持，案例来源：https：//www.xbfzb.com/2021-04/12/content_8978189.html;武宁法院适用《民法典》当庭宣判被告承担破坏生态惩罚性赔偿责任，案例来源：https：jxfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2021/01/id/5690601.shtml。

⑦ 2017年广东省消费者委员会提起的系列假盐消费民事公益诉讼案件中首次适用惩罚性赔偿司法裁判，详见广州市中级人民法院（2017）粤01民初384号、386号、387号民事判决书。

⑧ 中国现行《慈善法》规定慈善信托属于公益信托，是指委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。详见《慈善法》第44条至第50条。

⑨ 《环境保护法》第58条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条规定，依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第58条规定的社会组织。第5条规定，社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第58条规定的“无违法记录”。

⑩ 参见：季林云、韩梅的《环境损害惩罚性赔偿制度探析》，刊载于《环境保护》2017年第20期;詹金峰、陈飞、汤维婷的《民事公益诉讼惩罚性赔偿金适用问题探析》，刊载于《中国检察官》2019年第325期;申进忠的《惩罚性赔偿在中国环境侵权中的适用》，刊载于《天津法学》2020年第3期。

B11 依托财政局设立公益基金账户的有：江苏省连云港市灌云县通过财政专户管理公益基金，安徽省淮南市八公山区以财政局开户的公益诉讼指定账户管理公益基金，四川省达州市以财政专用账户管理公益基金;依托检察院设立公益基金的有：广东省信宜市人民检察院公益基金账户，陕西省咸阳市渭城区人民检察院公益诉讼基金账户，陕西省阳泉市人民检察院公益基金账户;设立专门公益基金账户的有：深圳市生态环境公益基金账户，广西省藤县设立的公益诉讼专项基金账户。

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责任编辑：曹春华、康雷闪

Abstract： Due to the needs of environmental public welfare protection， the punitive compensation system which originated from the field of private interests has gradually entered the field of environmental civil public welfare. Punitive compensation for private interests mainly focus on damage compensation and the realization of relief function， while public welfare punitive compensation emphasize the protection of public welfare and the realization of punitive and deter function. There is a tendency that punitive compensation for environmental civil public interests do not distinguish between public interests and private interests in judicial practice. The purpose of environmental public interest protection of environmental civil public interest litigation determines that a public interest punitive compensation system coupled with its attributes should be constructed， the plaintiff of public interest litigation should be given the right to claim public interest punitive compensation in legislation， the principle of proportion should be followed to determine public interest punitive compensation， and the realization of public interest efficiency should be guaranteed as the guidance for the implementation of public interest punitive compensation.

Key words： environmental civil public interest litigation; punitive compensation; public welfare feature; system construction