阎子晨

摘 要：西方国家不断深化的社区警务，造就了少年警校这一社会服务项目。少年警校通过警察部门的主导，与社会组织深度合作，开展授课讲座、拓展活动等，达到预防犯罪的培养青少年良好品质的目标。其运行机制已经较为成熟高效，取得了较为显著的效果，产生的经验值得我们借鉴。

关键词：社区警务;少年警校;借鉴;启示

中图分类号：F74 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.36.017

少年警校（Junior Police Academy， JPA）是域外警察部门与社区青少年沟通的重要机制，是发展警察公共关系的重要组织，主要形式是以短期课程的形式与报名参加少年警校的青少年進行沟通。这一机制在北美国家实行的较为普遍，在中国香港、澳门、台湾地区也有成熟的实践：在Google搜索中输入相关字段，可以获得68300条结果。这项机制自20世纪70年代开始，运行已接近50年，现已较为成熟，较好地实现了设计者最初的目标，被许多警察部门认可、实施。

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是“……推进国家治理能力和治理体系的现代化”。公安工作的改革作为全面深化改革的一个子系统，可以借鉴域外这一成熟的经验，帮助公安机关进一步改进社区警务工作，助力实现警务工作的现代化。本文在数量众多的域外少年警校中选取了六个少年警校，通过这些发布在官方网站上的公开信息，试分析其内部各要素与运行机理，探索适合我国少年警校发展的有益路径。

1 少年警校的背景情况

20世纪70年代，社区警务这一理念在西方主要国家兴起。这一警务理念是为解决西方主要国家在推行警察现代化过程中产生的一系列问题而诞生的。警察现代化是西方主要国家警察开展的第三次警务革命，旨在通过提升警察部门编制与预算以及警员的装备水平用以快速打击犯罪。此时的警察形象，是头顶钢盔、肩别对讲机、手持盾牌腰挎手枪的“机械战警”。然而这样的变革并未实现打击犯罪的效果：西方主要国家犯罪率不降反升，英国的犯罪数量翻了一倍，民众对警察的信任更加恶化，经调查自1982年的36%下降至1992年的21%。美国的情况亦不容乐观。更严重的是，警察部门过于依赖高技术警用装备而疏远了与公众和社区的关系，自陷于“孤岛”，在日常工作中得不到社区的帮助。

鉴于此，西方主要国家实施了第四次警察变革，明确了社区警务这一警务理念，恢复了步行和自行车巡逻，提供社区服务，建立社会反馈机制，强调社区犯罪预防，成功控制并降低了犯罪的数量和犯罪率，密切了警察与社区的关系。社区服务是密切警察与社区关系的重要方式，主要包含纠纷调解、普法宣传、禁毒宣传，日本的警察社区服务还会使用大喇叭提醒学生尽快回家。

少年警校是社区警务的产物，确切地说是社会服务的一项内容，是域外警察部门实现社会服务、发展警察公共关系的一个成熟项目。少年警校从社区居民的青少年时期抓起，在青少年世界观、价值观与人生观形成的关键时期上下功夫，引导他们成为有益于社会的公民，从根本上预防犯罪。香港早在1973年即成立了RHKPCS，少年警校蓬勃发展，在美国、加拿大等地已经十分普及。中国大陆的少年警校在有条件地区亦开始发展，江苏的张家港市、常熟市（均隶属于苏州市），浙江的杭州市，福建的宁德市等地均开展了有益的尝试。

少年警校已成为经济发达地区尝试进行警务改革的一个努力方向。随着全面深化改革的推进以及“两个一百年”目标的实现，少年警校将成为满足人民群众对于公共安全新需求的重要方式，其重要性将愈发凸显。

2 少年警校的构成与运行

日常生活中，公安（警察）院校也被称为“警校”，内部的学生被称为“警校生”。少年警校看似与之有相似之处，实际上这是两个完全不同的组织。前者是公安（警察）教育组织，多为高等院校;后者则是受警察部门影响的社会组织。欲明晰少年警校的构成与运行，须从其组织结构与人员构成、日常工作的主要内容以及支撑运行的社会资源入手进行剖析。

2.1 组织内涵与人员构成

2.1.1 组织性质与要素

少年警校的组织性质主要分为两种：一种是相对独立于警察部门的社会服务组织，是相关警察、教育资源的整合平台。这在后文支撑运行的社会资源中可见一斑。在浙江杭州，少年警校是在民政部门正式登记的民办非企业单位。另一种是直接隶属于当地警察部门或其警察公共关系科，例如RHKPCS和香港少年警讯。

资料显示，那些相对独立的少年警校的组织关系与那些庞大的公司组织相比，要简单许多。从组织结构上来看，少年警校的层级为两级或三级;在那些更为简单的少年警校组织（如希博伊根少年警校）当中，少年警校的管理者只有一个层级。从组织权力来看，管理和服务人员全权负责少年警校的日常运转。

香港少年警讯是一个较为大型的少年警校，拥有将近20余万名会员。其基本的组织结构为设立在警察公共关系科的总部以及分布在各警区的支部。组织的权力和职责上，总部接受警察公共关系科辖下的少年警讯及青少年联络组的领导，负责日常行政工作、全港的少年警讯活动、制定有关工作和政策，联系和监察支部活动;各支部接受各警区警民关系组的领导，负责招募会员、组织一般性的训练、设立少讯咨询会和学校支会、统筹支部活动。

2.1.2 人员构成

少年警校的人员构成主要有两部分：一部分是管理和教学人员;另一部分是报名的青少年。这些管理和教学人员大多数都来自当地的警察局，教学人员中一线警察的数量又是绝大多数。

学生的来源主要是当地社区9至16岁的学生，参与的方式为填写申请表发送到少年警校指定的邮箱进行报名。少年警校可能会对报名者的家庭背景进行核查，如韦科少年警校和RHKPCS。

2.1.3 学校资源官（School Resource Officer，SRO）

有关上述的管理和教学人员，有些少年警校（如希博伊根少年警校）明确地指出这些人员拥有一个特殊身份——学校资源官。

学校资源官，美国司法部的定义为负责学校安全与预防犯罪的正式警官（sworn law enforcement officer），據统计在美国约有14000到20000名正在提供服务。在准入资格上，每个学校资源官在开始分配任务之前，都需要接受至少40小时的与学校有关的警务专业培训。并且在美国，有专门的非营利性组织——美国学校资源官联合会为其提供统一的培训和高级认证。

学校资源官需要扮演三重角色，即教育者（例如客座讲师），非正式辅导员（导师）和执法者。学校资源官较为侧重教育和引导青少年，但是他们也被要求在工作期间佩戴武器装备。

学校资源官在美国取得了一定的工作成效。加拿大卡尔顿大学的研究人员对皮尔区域市的学校资源官项目进行了为期两年的研究，他们在2018年的报告中得出的结论是，对于该计划投入的每一美元，至少创造了11.13美元的社会和经济价值。该报告列出了该计划的众多好处，包括预防或尽量减少学校及周边地区的财产损失;防止因暴力，药物过量等造成的学生受伤甚至死亡;减少学校拨打911的需要;减少学生获得犯罪记录的可能性;增加学生（特别是有精神健康问题的学生）从社会服务和医疗保健系统获得所需帮助的可能性;增加学生和员工的安全感。但是在一系列危害校园案件，特别是在2018年佛罗里达州校园枪击案发生后，学校资源官们在权力的膨胀以及有效性上受到质疑。

综上所述，学校资源官的基本含义是：为了达成预防犯罪和构建良好警民关系的目标，警察局以学校为资源，任命的专门负责为负责学校安全与预防犯罪的正式警官。在希博伊根少年警校，五个学校资源官构成了警校管理和服务人员的全部，由此可见学校资源官在少年警校中的重要性。由于学校资源官的存在，警察部门与学校之间的联系实现了常态化，是密切警民关系的一项重要制度设计。

2.2 日常工作的主要内容

2.2.1 工作目的

由于少年警校是社区警务的产物，所以少年警校的工作目的与社区警务密切相关，主要分为三点：

一是增加青少年对警察及其工作的了解。执法者也是人，但是很多年轻人受限于自身的视角，仅仅将警察理解为执法者的角色，把警察与自身对立起来，从而无法了解某些警察的行为。少年警校旨在通过交流，让青少年认识到执法者与自己均是人群中的一员，与自己除职业外并无异样;二是培养青少年的公民责任感、社会认同感、卓越领导力等良好品格，这是培养合格公民和公民社会的基础性工作，也是从根本上降低犯罪率;三是为本地警察局提供警察后备力量。

2.2.2 工作模式

少年警校的工作模式，主要分为课程讲授与警务体验、激励计划以及运行时间三个部分。

课程设置上，少年警校专注于学生的品格教育，塑造有利于社会的正确世界观、人生观与价值观，培养其成为合格公民。此外还有社会问题和毒品知识的讲授以及自我保护的技巧。课堂的讨论与学生活动是增进学生对警察的了解，提升学生的领导力和沟通能力;少年警校还开设专题讲座，讲授人员主要是受邀前来的专业人士;警务体验则是让学生体验诸如交通拦截、特警、犯罪现场管理、警务技战术等警务日常工作。

RHKPCS除了上述三个部分之外，更注重学生意志力的磨炼。该校模仿英国军队和警察训练学校的元素，令学生接受严格的锻炼，最终设置“夜间步行”和“单独求生”等考验极限的测试。不少学生因不堪其苦失声痛哭，至今仍心有余悸。现在的香港少年警讯亦有相关的户外项目，其举办的区际龙舟慈善赛。

少年警校与警察部门保持密切合作，设立奖学金计划、荣誉称号和入警优待政策激励参训青少年的良好表现。自RHKPCS毕业的学员可以优先加入香港的四个纪律部队;香港少年警讯设立奖学金和荣誉称号。

运行时间上，少年警校一般采取在学生的三个假期开启培训，一般运行时间为两周左右。少年警校的运行不会干扰到学生的正常上课。

2.2.3 工作成果

各地少年警校运行多年，随着社区警务的不断推进取得了不错的效果。主要有几点：首先是对青少年进行品格教育，使青少年从小就沉浸在良好的品德环境之中;其次是致力于灭除性别歧视和解决性别方面的社会问题，为社区的青少年成长提供和谐环境;再次是抵制阿片类物质以及其他成瘾物质，在社区内营造一个无毒品的环境;最后是教给青少年一些防止犯罪侵害的技巧，让学生提高自我保护意识;最后是为本地警察队伍储备了大量的人才。如RHKPCS在停办时，累计训练了4298名学员，其中加入香港警队的占95%。

2.3 支撑运行的社会资源

2.3.1 组织与社会团体

由于少年警校的管理和服务人员主要是当地正式警察的缘故，少年警校必然要受到服务于此的警察部门之影响;经常为少年警校授课的行业协会、服务在此的志愿者组织以及高校也会对少年警校产生影响。同时，向少年警校捐款的组织和个人亦可对少年警校施加影响。

2.3.2 资金来源

希博伊根、得克萨斯州的少年警校资金主要来自社会的资金筹措，包括线下公民、社会力量和警察慈善组织的捐款。香港少年警讯则是与恒生银行达成合作关系，由后者为前者的奖学金计划提供资金。

综上所述，少年警校是一个社会服务组织，它设立的主要目的在于通过多种形式，培养青少年的公民责任感、社会认同感、卓越领导力等良好品格，从根本上实现预防犯罪的警察目标。这一社会服务组织在世界范围内取得了较为良好的社会效果，显著改善了社会治安，相关经验值得我国公安机关借鉴学习。

3 我国大陆少年警校的现状与不足

相比境外的少年警校，我国少年警校是一个诞生不久，直到今天仍然新鲜的事物。在这样较短的时间内，我国各地也开展了一些与少年警校相关的实践活动，为本研究提供了一些有价值的研究素材。随着警察公共关系理论在我国逐渐得到重视，我国的少年警校也在近10年获得了较快的发展，警察公共关系学界和公安机关内部人员也开始关注这一全新领域。

3.1 我国少年警校发展的特点

我国少年警校经历了十余年的发展，少年警校的数量、质量都有了明显的提升。在其发展过程中，呈现出以下特点。

3.1.1 我国少年警校的分布具有地域性

我国少年警校主要分布在沿海的经济发达地区，主要集中在广东、江苏、浙江三地。这些地区能够率先发展起来少年警校的原因，一是当地经济条件优越，财政税收充足。公安机关除了完成维护稳定的工作外，尚有余力投资建设少年警校;二是当地能够率先学习国际先进警务经验，能够较早地了解到创办少年警校的意义与作用，并能给予足够的重视。

3.1.2 我国少年警校的活动课程化

我国少年警校开展活动的主要方式是为参与的学员讲授课程，课程的主要内容基本与国际上少年警校接轨。少年警校活动课程化的一大好处是可以将法律政策、安全防范等方面的知识集中传授给学员，同时还有一部分体验课程，让参与的学员能够加深对于课程所学知识的印象。

3.1.3 我国少年警校的参与主体多元化

在党和国家提出提高治理能力和治理现代化水平的大背景下，我国的少年警校从成立之初就重视与社会组织、企业开展办学合作，主要参与形式包括直接参与少年警校的创立、接受合作邀请提供专业队伍、签订合约定期授课等。参与主体的多元化，使得少年警校成为动员社会、开发社会潜力的一个重要平台，提升了公安机关的治理水平。

3.2 我国少年警校发展的不足

虽然在我国少年警校的建设历程中，我们取得了令人难忘的成就，但是由于少年警校这一组织在我国发展时间较晚，经验上的匮乏是必然现象，仍然存在以下不足。

3.2.1 地域分布上，仍属于个别地区的尝试

我国少年警校集中分布在广东、江苏、浙江等沿海发达地区，但是我国的中西部地区较少存在正式的少年警校组织。由于我国的经济强弱态势呈现出东强西弱、南强北弱的特点，中西部地区存在着诸如留守儿童等大量与青少年有关的社会问题。中西部地区比上述发达地区更需要少年警校这一组织，这将更有助于帮助当地解决青少年社会问题以及提升青少年的基本素质。

3.2.2 活动开展上，活动形式缺乏多样性

我国少年警校的活动主要是以讲授课程为主。虽然课程设计与设置较为合理，但是开展活动的手段过于单一，形成了少年警校单方面的灌输与传播，不利于参与的青少年更进一步了解公安机关，对公安机关开展社区警务、发展警察公共关系的帮助有限。

3.2.3 政策支持上，缺少法律政策的支持

我国少年警校尚處于蓬勃发展的探索阶段，虽然各地公安机关勇于尝试，取得了一些成果，但是与我国的少年军校相比，我国少年警校的发展缺少了法律与政策的支持，相关改革尝试的成果未能得到法律与政策的确认，不利于提高少年警校建设的信心，制约了少年警校的推广。

3.2.4 战略地位上，各地的重视程度不一致

少年警校是促进警民沟通、预防青少年犯罪的重要项目，与少年警校建设有关的事务本应得到重视。但是各地看待少年警校的态度不一，各地少年警校的受认知程度、建设力度也就有了较大差距。例如江苏少年警校，它的建设得到了江苏省公安厅党委的高度重视，江苏省公安厅厅长各级领导还多次出席少年警校相关活动。但是有的地区仅将其视作开展校园法治教育的另一场所，这些地区的少年警校在活动形式、队伍建设上存在较大漏洞。

4 启示

2017年6月30日，习近平总书记在香港回归20周年之际视察参观了香港少年警讯。他高度评价了少年警讯的工作，指出少年警讯的设立“非常有远见，有前瞻性”，“对培养青少年遵纪守法意识、恪守职责精神和强健青少年体魄方面具有长远意义和积极作用”。这说明少年警校这个用以预防犯罪、促进警民关系良好发展的社会服务组织已经获得了权威性的认可。公安机关要积极学习借鉴域外少年警校，特别是香港的成功经验，结合各地实际情况，探索一条适合本地区的少年警校建设之路。

4.1 转变观念，正确看待少年警校

人民群众日益增长的美好生活需要与发展的不平衡不充分的矛盾成为我国社会的主要矛盾。在这一背景下，人民群众对于公共安全的供给提出了更高的要求，特别是在预防犯罪、维护社区治安、打击新型犯罪等人民群众经常接触、反映强烈的问题上，亟待公安机关通过改革给出更好的解决方案。这一要求考验着公安机关的公共安全供给能力和质量。少年警校在域外通过社区警务的总体实施，加强了与社会组织的合作，密切了警察与社区和民众的关系。公安机关要将少年警校这一域外成熟制度视为可供自身利用开展社区工作、密切警民关系的新形式，积极进行调研学习，组织民警进行少年警校相关理念和知识的培训，为进一步的改革奠定思想基础。

4.2 搭建平台，整合相关社会资源

域外各少年警校在实际的运行中，均在组织设计和内容设计上做到了整合社会资源，形成了少年警校共建共治共享的格局。组织设计上，域外少年警校构建了权责分明的高效组织，在设计伊始就将社会组织与公司纳入少年警校的支撑运行与合作的主体;在内容设计上，除了让青少年了解警察本身外，少年警校还通过活动协办、专题讲座等形式，让社会资源极大丰富少年警校的工作内容。

当前，公安机关在应对网络犯罪等方面已经与社会组织和企业展开了合作，形成了较为成熟高效的工作机制。公安机关可在此基础上，按照完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制的要求，根据自身情况，借鉴域外少年警校的经验，在组织设计和内容设计上搭建平台，整合社会资源丰富少年警校工作内容，进一步提高公安机关与社会组织、企业的合作水平。

4.3 培养人才，促进队伍的专业化职业化

域外少年警校的运行是由专业化、职业化的队伍进行的，北美地区有学校资源官，中国香港有警务处下辖的警察公共关系科和各警区警民关系组。这是少年警校运行的关键所在，也是政法队伍革命化正规化专业化职业化的要求。

公安机关要提升运行少年警校的队伍专业化水平，可参照两条路径：一是参照北美，统一组织培训培养一支专业运营警校合作的队伍;二是参考香港地区，设立专门的警察公共关系部门，招考、聘用具有专业背景的人才。前者可在现有警校合作基础上进行，改革难度较小;后者是有条件的地区可以参考的，且在国内已有可循的成功经验。

公安机关需要用职业化来促进专业化：要制定一套行业标准，规范少年警校日常工作和活动开展的运行流程，确立一套符合职业特点的职业发展制度，通过构建少年警校职业队伍提高少年警校的运行能力。

4.4 保障运行，构建专业的保障体系

优秀的保障体系是域外少年警校运行的基础。域外少年警校，特别是香港少年警讯在物质保障与政策保障方面很好的支撑了自身的运行。物质保障方面，香港少年警讯拥有一座永久活动中心，其他地区的少年警校亦有专门的场所举办夏令营活动。杭州江干区的少年警校在此方面是先行者，历时三年建设分局警务技能训练中心，并将其专门作为少年警校的活动基地。资金来源上，公安机关可在保持财政拨款的前提下，开放接受社会捐款。政策保障方面，公安机关应将少年警校看作是长期运行的社会服务项目，要通过发布政策将上述组织和内容设计固定化，参照少年军校推动少年警校进入相关法律。

4.5 丰富活动，建设一套多样化的活动体系

丰富的活动形式是少年警校历久弥新、长久保持吸引力的重要法宝。在这方面，香港少年警讯做得相当出色。它除了负责开展授课以外，还会开办夏令营，安排自由活动，亦举办各种类型的专题活动，来促进警民双向互动。我们要学习借鉴相关成熟经验，在原先的课程讲授形式上做出调整，将適宜通过交流活动的内容剥离出课堂，打造一套完整的、多样化的活动体系。

参考文献

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[5]喜讯！杭州市江干区钱塘少年警校正式启动[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/233931377_233109.