我国民办高校内部治理研究综述：语义、回顾与前瞻

2021-09-07王素琴孟珍珍

教育与职业(下) 2021年7期

王素琴孟珍珍

[摘要]民办高校的内涵式发展需要国家宏观政策的顶层设计，更需要民办高校在内部治理结构方面的改革与创新。文章从目前我国民办高校内部治理的研究入手，分析梳理研究内容、研究方法、研究目标等已有相关研究成果及存在的问题。当前相关研究存在的问题主要包括忽略民办高校教育属性、内部治理研究理论体系尚未形成、实践领域研究较为缺乏等。民办高校内部治理问题必须以民办高校的教育基本属性为出发点，关于民办高校内部治理的研究必将走向纵深化、多元化、体系化。

[关键词]民办高校;内部治理;现代大学制度

[作者简介]王素琴（1984- ），女，山西侯马人，山东协和学院科研处，副教授，硕士;孟珍珍（1987- ），女，山东济宁人，山东协和学院，讲师，硕士。（山东济南 250109）

[基金项目]本文系山东省社科规划2017年度研究项目“山东省民办高校制度创新对策研究”（项目编号：17CQXJ21，项目主持人：王素琴）和山东省教育科学“十三五”规划2016-2017年度课题“山东省民办高校发展战略研究”（项目编号：YZ2017004，项目主持人：王素琴）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2021）14-0097-06

民办高等教育的发展成为世界性的潮流和趋势。作为我国高等教育体系中重要的组成部分，民办高校近年来呈现快速发展的势头。40多年的发展实践表明，民办高校在增强我国教育能力、推动高等教育大众化进程、促进教育公平、满足人们多样化的高等教育需求、增加高等教育服务种类等方面起到不可替代的作用。据统计，2019年“民办高校757所，普通本专科招生219.69万人，比上年增长19.43%;在校生708.83万人，比上年增长9.12%。硕士研究生招生876人，在学1865人”①。在高速发展的今天，民办高校也面临着非常激烈的竞争，而要在这种激烈的竞争中脱颖而出，必然要保持办学活力，而内部治理的变革与创新就是非常重要的一條路径。十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理体系”建设是我国各项事业管理中的重点工作，对于民办高校而言亦是如此。内部治理的完善是民办高校充分发挥体制优势，促进民办高校发展的重要方面。

一、文献资料总体分布

笔者以“民办高校”“内部治理”为关键词在中国知网CNKI全国硕博论文库、期刊中进行搜索，与民办高校内部治理相关的文献数量为461篇。我国关于民办高校内部治理的研究从2002年以来逐步增多，2001—2009年共88篇。2010年以后，对于民办高校内部治理的研究增长较多，2010—2018年共373篇。从已有研究成果来看，关于民办高校内部治理的研究呈逐渐增长的趋势，随着对治理问题的研究日益加深，民办高校内部治理问题的研究也逐渐增多。

在有关“民办高校”“内部治理”的相关研究中，核心期刊57篇。其中，2005—2009年共7篇，2010—2018年共50篇。关于民办高校内部治理问题的研究，2012年有所减少，但在2015年突然增长，整体表现为增长的趋势。由此可见，关于民办高校内部治理问题的研究，仍处于不太成熟的阶段。

二、研究内容分析

民办高校内部治理已然成为目前民办高校相关研究领域中比较受关注的内容之一。在这些研究中，研究主题大部分集中于民办高校治理结构（35篇）、法人治理结构（35篇）、内部治理（33篇）、利益相关者（32篇）、举办者（30篇）、法人治理（26篇）、学校董事会（4篇）、高校董事会（4篇）。由此可见，关于民办高校内部治理的研究主要集中于法人治理结构、董事会等。

通过进一步的整理、分析，目前关于民办高校内部治理的相关研究主要集中在以下几个方面：治理体系、治理模式、治理主体、治理监督机制、治理实践以及治理优化对策等。

（一）关于民办高校内部治理体系的研究

关于民办高校内部治理体系的研究较为丰富。早期的研究主要集中于法人治理结构，从产权理论阐释了我国民办高校的法人治理结构。独立学院也存在产权不平衡的问题，应致力于向产权明晰、结构合理的股份制高校发展，其关键在于厘清独立学院各利益相关主体之间的权力制衡。民办高校法人治理结构及其运行机制的不完善、不健全，在发展过程中逐步成为钳制其健康发展的“瓶颈”因素。

通过相关研究文献的梳理，并加以比较分析，我们可以看出民办高校内部治理的关键在于建立内部各主体良性协调的运行模式。同时也存在如财产权划分模糊、产权不明确、机构不够合理等问题。

（二）关于民办高校内部治理模式的研究

关于民办高校内部治理模式的研究较为丰富，也呈现出研究较为集中的特点。早期研究中，有的学者通过现代学校制度理论，对民办高校治理制度展开系统研究，并以此提出较为完善的民办高校法人治理结构的建构模型。随着研究的深入，关于治理模式的研究走向多样化。例如，共同治理模式被认为是更加适应非营利性民办高校发展的一种全新的管理模式。“股份制—双法人”治理模式能够使教育的公益性与投资的营利性之间达到较好均衡。同时，董事会制度的完善也成为研究的内容之一。董事会制度在民办高校内部治理中起到重要作用，仍需进一步完善。

目前我国民办高校内部治理模式呈现多样化和多元化的特点，但大部分民办高校采用的是党委领导、理事会及董事会主导下的校（院）长负责制，这一模式在实际运行过程中存在多种问题。究竟哪一种模式才更适合民办高校，更能促进其发展，需要学术界进一步研究和探索。

（三）关于民办高校内部治理主体的研究

关于民办高校内部治理主体，主要包括民办高校内部治理体系中，校长、举办者以及其他参与治理的主体及其之间的相互关系，这一部分的研究也颇为丰富。党委领导、理事会及董事会主导下的校（院）长负责制，既确立了董事会民办高校“举办者”的主导地位，也确立了校（院）长民办高校“管理者”的法律地位。校（院）长执行董事会决议并全面负责学校的教学、财务及其他行政管理工作，校（院）长是学校内部全面管理工作的设计者和操作者。但是，有部分学者认为，校（院）长仅仅执行董事会决定是不够的。校（院）长作为办学者，享有的是对民办高校的经营管理权，是“确保民办高校董事会制度得以实施的关键环节”。二者之间的关系该如何处理？其中最为关键的便是厘清董事会和校（院）长二者之间的权责范畴。所有权和经营权问题是困扰民办高校内部治理的关键问题，举办者和经营者究竟是一种什么样的关系，在民办高校具体运行过程中如何处理二者之间的关系，这是我们需要深入研究的问题。

（四）关于民办高校内部治理监督机制的研究

监督机制是民办高校内部治理体系中非常重要的组成部分，关于这一部分的研究相对较少。民办高校的长足发展需要建立完善的监督制约机制。缺乏监督机制，会直接导致民办高校管理的专断现象，不利于民办高校的长远发展。关于民办高校内部监督机制的研究，主要从人员组成、基本职责以及实践工作的开展等方面展开。为了对民办高校的办学及其经营实施有效的监督，在民办高校内部需成立学校法人的监督机构“监事会”等，同时教育部门也要加强对民办高校董事会的监管。

民办高校监督机制的完善有利于提高其内部工作效率，克服信息不对称问题和“校长机会主义”，促进民办高校可持续发展。如何建立健全民办高校监督机制并使其发挥应有的作用更是一个亟待解决的问题。

（五）关于民办高校内部治理实践的研究

关于民办高校内部治理的实践研究主要渗透在相应的理论研究中，也有部分研究是采取个案研究的形式。比如，关于辽宁省民办高校在实践中的发展模式、治理模式及现在存在的问题的探究，主要突出了董事会制度应是实现民办高校决策民主化及科学化的基础，更是保证学校各利益相关者权益实现的重要依据。关于陕西民办高校的研究，立足于发展历史的梳理及现状分析，对完善陕西民办高等院校治理结构提出了对策建议。还有关于海峡两岸私立大学、民办高校在内部管理问题上开展的比较研究。

关于民办高校内部治理的个案研究相对较丰富，但是，民办高校之间存在一定的差异，对于民办高校的实践研究，大部分局限于对某一个或某几个民办高校内部治理的相关经验介绍，在民办高校内部治理理论及体系的完善方面相对较少，可推广性相对较低。

（六）关于民办高校内部治理优化对策的研究

关于民办高校内部治理的优化对策研究大部分是在相应的理论研究或问题研究的基础上提出来的，而专門的对策研究非常少。民办高校法人治理制度的有效实施，离不开政府、社会和学校三个层面。有效协调政府与学校之间的关系，制定大学章程，实行政府对大学管理宏观调控，实现学校依法自主管理。民办高校内部治理结构的构建需考虑多方面，比如建立健全理事会制度，设置民办高校党组织，建立健全教授委员会制度，开设科学合理的专业，加强学生参与民办大学治理，等等。以陕西为例，张俊君认为，民办高校应树立利益相关者共同治理理念，建立激励性的财产权制度，完善董事会制度，推行职业校（院）长制度。民办高校内部治理的优化，需要合理利用各方面力量，吸取国内外成功经验，分别从创新内部治理理念、建立健全理事会、设置民办高校党组织、建立相关激励制度、开设科学合理的专业等多方面进行。

三、民办高校内部治理研究取向

民办高校内部治理水平的提高是民办高校高水平、内涵式发展必须要解决的重大问题。关于民办高校内部治理的研究，在综合各个领域研究成果的基础上，应以促进民办高校的高水平发展为目标，从而最终实现现代化大学制度的目标。

（一）研究方法集中于管理学、组织学和经济学

目前对民办高校内部治理研究多集中于管理学、组织学以及经济学角度。黄志兵、李艳在研究民办高校董事会治理问题时，由企业问题导入民办高校管理中存在的问题，并通过企业管理的经验提出解决民办高校管理问题的对策。有许多民办高校内部治理研究立足于管理学、组织学和经济学理论而进一步展开。刘根东、吴涵飞在X（低）效率理论的基础上研究民办高校法人治理问题。杨炜长通过委托—代理理论，研究民办高校内部治理主体的相关问题。从组织结构分析，民办高校与企业具有一定的相似性，运用企业管理相关理论分析民办高校治理问题是可行且必要的。

（二）研究导向符合构建现代大学制度的基本思路

民办高校机制灵活，内部治理有自身特色。如何充分发挥民办高校自身优势，构建符合社会主义现代化建设需要的现代大学制度，也是民办高校内部治理亟待解决的问题。程如平结合仰恩大学办学实践，提出“校党委—董事会—校长—教职工代表大会”四位一体的民办高校内部治理结构。徐绪卿指出，内部管理体制和运行机制的良好运用有利于补充民办高校的相对不足之处，是民办高校体制优势的重要载体。完善民办高校内部治理结构，有利于促进民办高校建设现代大学制度。关于民办高校内部治理问题的研究，同时也是对民办高校建立现代大学制度的探索，民办高校内部治理体系的建立为现代大学制度的确立提供体制机制保障。

（三）研究目标在于促进我国民办高校高水平发展

民办高校发展至今，办学质量和办学条件都有明显提升，其最初的治理模式已经不再适用，如何更好地促进民办高校向更高水平发展是当务之急。显然，民办高校内部治理水平已成为民办高校高水平发展的关键因素之一。黄洪兰、姬华蕾认为，法人治理结构是建设高水平民办高校的关键因素之一。王世斌认为，完善内部治理结构，对于民办高校建立现代大学制度、提高自身的治理现代化水平乃至实现整个高等教育体系的科学健康发展，都具有十分重要的意义。

四、民办高校内部治理研究的问题与前瞻

目前关于民办高校内部治理的研究仍存在很多问题，相关研究需进一步拓展和深入。然而，民办高校内部治理从根本上讲是教育管理问题，在吸取各方面治理和研究成果之后必然回归于教育问题。

（一）当前民办高校内部治理研究的困境

1.民办高校教育属性容易被忽略。民办高校的特征与企业组织在很多方面具有一定的相似性，因此很多研究者从管理学、经济学视角进行研究。然而，有些研究者仅仅将民办高校作为企业，民办高校自身的教育属性却被忽视，没有体现出民办高校作为学校的本质特征。民办高校作为高等教育的重要组成部分，教育是其基础功能之一，更好地发挥民办高校的教育性才是解决民办高校内部治理问题的着眼点。内部治理问题的妥善解决有利于促进民办高校更好地发挥其教育职能。研究民办高校内部治理问题，也必然立足于其教育性。因此，对于民办高校研究者而言，使用研究企业的方式进行研究，应该只作为研究民办高校内部治理的手段，而非目的。

2.内部治理理论体系尚未形成。总体来说，现在对民办高校内部治理的研究尚处于起步阶段，研究不可避免地涉及各个方面，导致研究内容整体比较分散、零散。大部分研究主要从内部治理的某一个方面出发，如民办高校内部治理主体、民办高校内部治理模式等。对于民办高校内部治理问题的认识缺乏高度，如部分研究将民办高校内部治理问题等同于民办高校举办者和管理者的问题等。对民办高校内部治理缺乏系统全面的分析，未建立系统的民办高校治理结构理论分析框架。

3.实践领域研究较为缺乏。我国对民办高校内部治理研究的基础研究较多，对实践研究较少，已有的实践大多停留在民办高校成功案例的个案研究或经验分享，相关实践研究缺乏相应的理论依据，可推广度较低。诚然，理论研究是做好应用研究的基础，但是实践研究也非常重要。研究者如果只将视野放在理论研究上，很难取得令人信服的研究成果。应该把基础理论研究作为研究的核心和基础，把实践应用研究作为动力和归宿，才能提高民办高校内部治理研究水平，进而促进民办高等教育的发展。

（二）民办高校内部治理研究的展望

民办高校内部治理是当今民办高校发展面临的一个亟待解决的问题。民办高校在高等教育中的重要地位，决定了民办高校的发展必然受到广泛关注。民办高校内部治理在国家制度的总体设计下将走向法制化、规范化。

1.教育属性的回归。教育属性是民办高校的基本属性之一，研究民办高校相关问题离不开其教育属性。关于民办高校内部治理问题归根结底是为促进民办高校发展、提高办学质量、优化人才培养。虽然目前民办高校内部治理问题相关研究主要从经济学、管理学等视角出发，但是经过一定的成果积累以及实践检验之后必然会回归到民办高校的教育属性问题上来。同时，民办高校是高等教育的重要组成部分，民办高校的发展水平对高等教育的最终发展产生重要影响。关于民办高校内部治理的研究必然立足于高等教育的整体发展，站在高等教育整体发展的高度而展开。充分发挥民办高校的育人本质，充分体现民办高校教育服务属性是其必然研究方向之一。例如，民办高校内部治理如何改革将有助于提高教师积极性，从而提高其教学水平;民办高校内部治理机制如何改革才能有助于推动其自身科学研究的进一步发展;民办高校内部治理如何改革有助于实现其办学目标;等等。从教育的角度出发研究民办高校内部治理问题，是凸显民办高校教育本质以区别于其他类型企业，解决民办高校内部治理问题的基本思路。

2.民办高校内部治理研究将不断纵深化。民办高校内部治理改革必然体现民办高校自身特色，符合民办高校自身发展规律。民办高校内部治理如何进行改革，怎样才能充分体现民办高校自身特色是相关研究需要进一步解决的问题。如何进一步厘清民办高校内部治理及其发展之间的关系，推动民办高校实现内涵式发展是相关研究的发展方向。民办高校实现内涵式发展并不是一蹴而就的，需要多方面的合作与共同发展。

目前关于民办高校内部治理大部分研究还处于借鉴摸索阶段，很多研究都是浮于表面，如何根据自身特色开展适用于民办高校发展的内部治理相关研究还需要进一步细化和深入。比如，在民办高校内部治理的改革与发展中，法人治理结构如何更加科学化、如何充分发挥监督机制作用、如何在体现民办高校办学灵活特点的同时调动各方面积极性等问题需要进一步深入研究。

3.民办高校内部治理研究将不断多元化、体系化。民办高校的特殊性决定了民办高校内部治理问题的研究，一方面要参考经济学、管理学等方面有关企业发展的内容，另一方面还要参考高等教育发展相关研究成果。因此，民办高等内部治理的研究必然是多元化的，将进一步吸收各个领域中的有利因素进行综合研究。关于民办高校内部治理研究的理论体系也将日趋成熟完善并体现其自身特殊性。民办高校办学灵活，其发展有自身特色，研究民办高校内部治理问题需结合民办高校实际，在借鉴企业治理的基础上，还须考虑其教育本质，这是民办高校发展的内部需求，也是教育走向成熟的必然趋势。

通过不断研究，民办高校内部治理在明确内部治理主体权责，完善内部治理监督机制，优化内部治理模式的同时，必须以民办高校的教育基本属性为出发点，协同育人，形成民办高校内部管理各系统协同作用，党委领导，理事会、董事会主导下的校（院）长负责制趋于完善，或有更加适合于民办高校发展的内部治理模式产生，产权清晰，权责明确，内部监督机制充分发挥作用，从而更好地指导民办高校高质量发展。

[注释]

①教育部.2019年全国教育事业发展统计公报[R/OL].（2020-5-20）[2021-5-20].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.

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