夏婷

摘要：[目的/意义]科技创新智库是中国特色新型智库的重要组成部分，了解中国科技创新智库发展现状有助于提高中国特色新型智库建设质量。[方法/过程]本文选取了3家科技创新智库作为分析案例，基于政府战略管理“三角模型”，构建了分析中国科技创新智库的理论模型。通过对3家中国科技创新智库的使命定位、治理结构和运行机制进行梳理比较，分析研究中国科技创新智库的发展现状。[结果/结论]研究结果发现，中国科技创新智库还存在着专业化特色不明显、人才队伍结构有待进一步优化等问题。中国科技创新智库应充分发挥自身特色优势，通过“旋转门”机制加强人才队伍建设、重视研究方法等推动自身建设发展。

关键词：科技创新智库    政府战略管理“三角模型”    使命定位    治理结构    运行机制

分类号：G311

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.12

1  引言

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》指出，要健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证和风险评估，强化决策执行、评估和监督。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，智库全面介入公共政策制定过程的制度安排，是科学民主依法决策的有力保障[1]。科技创新智库是中国特色新型智库的重要组成部分，是知识与决策、科学与社会互动交流的平台，为政府、科学共同体、社会公众等提供科学信息、学术评议意见、战略政策咨询建议等[2]。

当今世界处于百年未有之大变局，国际政治经济秩序正面临深刻调整，新冠肺炎疫情在全球蔓延，世界進入巨大的不确定性时期。中国正推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。党的十九届五中全会强调坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，并再次强调要强化国家战略科技力量，完善科技创新体制机制[3]。在新形势下，亟须科技创新智库充分发挥专业优势，在科技创新和科技体制改革中发挥政策研究、决策咨询、引领社会思潮等重要作用。

为了更好地分析研究国内科技创新智库的发展，本文选取了国内具有典型代表意义的3家科技创新智库，引入了政府战略管理“三角模型”，通过对3家科技创新智库的使命定位、治理结构、运行机制进行研究分析，探讨中国科技创新智库的发展现状，从而为科技创新智库的发展提供对策建议。

2  文献评述

2.1  科技创新智库

智库（think tank）一词最早出现于二战期间的美国，指的是国防科学家和军事参谋人员在一起谋划军事战略的安全性较高的房间或环境[4]。迪克逊（Dickson）[5]认为，智库是一种稳定的，且相对独立的政策研究机构。詹姆士（James）[6]将智库定义为从事旨在影响公共政策的多学科研究的独立组织。瑞奇（Rich）[7]认为，智库是独立的、不以利益为基础的非营利的研究组织，其生产并主要依靠专家意见和思想，以获得支持和对政策决策过程产生影响。国内学者汪延炯[8]认为，智库能够为决策者提供科学思想，是权力与知识间的桥梁。薛澜和朱旭峰[9]认为，智库是一种相对稳定的，且独立运作的政策研究和咨询机构。

“科技创新智库”这一概念首次出现于2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）。近年来，学界从职能、特征等角度对科技创新智库进行了阐释，但目前对这一概念并无统一的界定。丁明磊和陈宝明[10]认为，科技创新智库有决策咨询、科研评价和政策普及3个方面职能。鄢波等[11]认为，科技创新智库具有对科技创新战略的前瞻性、对科技创新政策的支撑性和对科技创新理念的引领性3方面的特征。更多学者以“科技智库”为研究对象，对其功能定位、运行机制、影响力建设等方面开展了研究。本文根据《意见》，将研究对象概念统一明确为科技创新智库。本研究认为，科技创新智库是指聚焦科技创新领域，通过开展学术研究、决策咨询等活动，能够对公共政策或政策决策过程产生直接或间接影响的组织机构。

2.2  政府战略管理“三角模型”

三角模型是由美国学者马克·H.穆尔[12]提出的用于分析政府战略管理的模式和框架，见图1。穆尔认为，政府战略管理的核心目标是创造公共价值。为了实现该核心目标，必不可少的3个要素为：首先，政府管理部门必须界定公共部门的使命和总体目标，即使命管理;其次，要通过政治管理，来管理好外部政策环境，获取政治支持，巩固合法性，并动员外部合作;最后，是整合内部资源，即运行管理，通过一系列运行管理来实现核心目标。

3  研究方法

3.1  案例选取

《意见》提出，要发挥中国科学院、中国工程院、中国科学技术协会（以下简称“中国科协”）等在推动科技创新方面的优势，在国家科技战略、规划、布局、政策等方面发挥支撑作用。结合国家高端智库建设试点单位名单，本文选取中国科学院、中国科协和中国科学技术发展战略研究院作为研究案例，见表1。

3.2  基于政府战略管理“三角模型”的科技创新智库研究分析框架构建

穆尔的政府战略管理三角模型为科技创新智库的发展分析提供了一种分析框架。科技创新智库的核心价值在于发挥专业优势，为党和政府科学决策提供重要参考。为实现核心目标，本文从以下3个方面对科技创新智库进行分析，见图2。

3.2.1  科技创新智库的使命定位    使命定位主要回答“我们是谁？我们存在的意义是什么？我们的服务对象是谁？”等问题，以确定组织的战略目标。相对来说，科技创新智库的使命定位应具有清晰、明确、稳定的特点。

3.2.2  科技创新智库的治理结构    治理结构是指科技创新智库如何获取外部环境支持，以实现组织使命，完成组织目标，具体而言，是指科技创新智库如何构建与利益相关者各方的关系，来获取各方面的支持，即回答“科技创新智库的治理结构是怎样”的问题。

3.2.3  科技创新智库的运行管理    运行管理是指科技创新智库的运行机制和方式，如何通过整合、利用组织内部资源投入到实现智库成果产出的过程，包括科技创新智库的组织结构、科研管理、经费管理、人事管理等方面流程的变革创新和再造。

4  案例分析

4.1  中国科学技术协会

4.1.1  概述    中国科学技术协会（以下简称“中国科协”）是中国科学技术工作者的群众组织，是中国共产党领导下的人民团体，是党和政府联系科学技术工作者的桥梁和纽带，是国家推动科学技术事业发展、建设世界科技强国的重要力量[13]。建设科技创新智库是党和国家赋予科协组织的使命，也是科协组织履行“为党和政府科学决策服务”职责的迫切需要。以下主要聚焦中国科协建设科技创新智库这部分职责任务和发展现状进行分析研究。

2010年，中国科协发布了《中国科协关于加强决策咨询工作推进国家级科技思想库建设的若干意见》，将“建设国家级科技思想库”纳入《中国科学技术协会事业发展“十二五”规划》中，这是中国科协首次明确提出建设国家级科技智库。2015年8月，经中央机构编制委员会办公室批复，中国科协成立创新战略研究院，作为中国科协建设高端科技创新智库的核心载体。2015年以来，中国科协成立学会联合体、专业研究所，联合地方科协共同建立中国科协创新战略研究院分院，并与高校共建研究院（中心），积极举办国际学术论坛，开展国际交流合作，初步形成跨學科、跨单位、跨区域、网络化的中国科协高端科技创新智库格局。

4.1.2  使命定位   《中国科协关于建设高水平科技创新智库的意见》明确提出，聚焦科技领域，坚持问题导向，积极参与并推动完善国家科技决策咨询制度建设，着力打造具有中国特色的科技社团决策咨询品牌，力争到“十三五”末期，把中国科协建成特色鲜明、国内一流、国际知名的中国特色高端科技智库，在国家科技创新战略和重大决策中发挥有力支撑，在国际科技创新领域中拥有重大话语权。《中国科协高水平科技创新智库建设“十三五”规划》明确指出，到2020年，建成创新引领、国家倚重、社会信任、国际知名的高水平科技创新智库，为国家科技创新战略和体制改革提供决策支撑，成为集中科技界智慧、反映科技界情况的重要渠道和第三方评估的重要力量。

由此可以看出，中国科协建设科技创新智库主要聚焦于科技领域，为党和政府科学决策提供重要参考，参与并推动完善国家科技决策咨询制度建设，使命定位相对清晰。与此同时，这些描述都带有时间期限，表示这些目标基本属于阶段性目标，不属于战略性目标，且使命定位没有突出科协组织的特色优势，有待进一步明确。

4.1.3  治理结构    中国科协目前尚未设立科技创新智库理事会，日常决策机构是中国科协党组书记处。其余重大事项按照《中国科学技术协会章程》有关规定进行决议。中国科协建设科技创新智库的组织体系如图3所示。

4.1.4  运行机制    在组织形式上，中国科协充分发挥了科协组织“一体两翼”的组织优势，构建了跨学科、跨单位、跨区域、网络化的中国科协高端科技创新智库的格局。

在人才队伍建设上，由图3可知：第一，中国科协依托全国210家全国学会、专业研究所、地方分院、“中国科协+高校智库平台”，团结联系广大科技工作者，充分发挥科协组织人才荟萃、智力密集的优势，形成多节点网络化的队伍;第二，加强小核心创新战略研究院的人才队伍建设，包括全时研究人员、管理人员和在站博士后;第三，客座研究员队伍建设。可长期或短期聘用在相关专业学术领域具有高水平或强影响力的人才担任客座研究员，并实行较为灵活的工作机制，参与相关研究工作。

以中国科协建设科技创新智库的“小核心”创新战略研究院为例，截至2020年年底，中国科协创新战略研究院在编人员58人，其中，正高级专业技术岗位9人，副高级专业技术岗位18人，中级专业技术岗位21人，初级职称3人。另外，博士后站在站博士后人员20人[14]。中国科协创新战略研究院专业技术人员职称情况如图4所示。

充分发挥科协组织优势，加强智库公共外交。中国科协通过多途径、多渠道开展智库公共外交，参与全球科技治理提升影响力。通过举办“世界科技与发展论坛”“世界公众科学素质促进大会”“世界科技期刊论坛”等国际学术论坛，深化开放合作，广泛联系国外科技界、学术界、产业界知名专家和学者，以及国际科技组织代表等，扩大全球知华、友华的朋友圈，拓宽中国科协联通世界科技界的渠道。

积极开展科技人力资源研究，组织开展全国科技工作者状况调查。自2008年以来，中国科协陆续推出了五份《中国科技人力资源发展研究报告》，在促进我国科技人力资源研究、完善科技人力资源政策、开发利用好我国科技人力资源红利方面发挥了积极作用[15]。在调查研究方面，中国科协依托独有的科技工作者状况调查站点，开展全国科技工作者状况调查，及时了解科技工作者的状况，反映科技工作者的利益和诉求，推动解决科技工作者关心的实际问题，为党和政府科学决策提供重要参考。

4.2  中国科学院

4.2.1  概述    中国科学院是中国自然科学最高学术机构、科学技术最高咨询机构、自然科学与高技术综合研究发展中心，中国科学院的办院方针为面向世界科技前沿，面向国家重大需求，面向国民经济主战场，率先实现科学技术跨越发展，率先建成国家创新人才高地，率先建成国家高水平科技智库，率先建设国际一流科研机构[16]。以下主要聚焦中国科学院建设科技创新智库这部分职责任务和发展现状进行分析研究。

2013年7月，习近平总书记视察中国科学院，明确提出要“率先建成国家高水平科技智库”;2015年5月，中国科学院组建非法人实体中国科学院科技战略咨询研究院;2016年10月，中央机构编制委员会办公室批准中国科学院科技政策与管理科学研究所正式更名为“中国科学院科技战略咨询研究院”[17]。中国科学院统筹发挥全院“三位一体”优势，经过体制机制的持续创新，初步形成了以学部为主导、以科技战略咨询研究院为综合集成平台、以学部研究支撑单元及院属研究机构为重要支撑力量的科技创新智库架构。中国科学院建设科技创新智库的组织结构如图5所示。

4.2.2  使命定位    中国科学院建设科技创新智库的使命定位：国家最高咨询机构[18]。中国科学院科技战略咨询研究院的使命定位：战略咨询院是中国科学院学部发挥国家科学技术方面最高咨詢机构作用的研究和支撑机构，是中国科学院率先建成国家高水平科技智库的重要载体和综合集成平台，也是集成中国科学院院内外以及国内外优势力量建设的创新研究院[19]。

4.2.3  治理结构    中国科学院于2019年5月成立了科技智库理事会，作为中国科学院建设科技创新智库的领导决策机构。科技智库理事会第一次会议审议通过了《中国科学院科技智库理事会工作条例》。

4.2.4  运行机制    在组织形式上，中国科学院科技创新智库构建了以学部为主导、以战略咨询研究院为综合集成平台、以学部研究支撑单元及院属研究机构为重要支撑力量的新型科技智库架构，积极探索科技、软科学、管理和情报4类专业深度融合，以任务引领矩阵式、网络化研究模式[20]。

在人才队伍建设上，第一，中国科学院依托学部，充分发挥院士群体的作用。近年来，学部围绕西部大开发、城镇化发展战略、国家安全、应对气候变化、可持续发展、学科发展战略、科学教育、人口老龄化等重大问题开展咨询研究，形成了一系列咨询成果报送党中央、国务院以及相关部门，为国家制定相关政策提供了重要参考依据[21]。第二，充分发挥中国科学院科技战略咨询研究院“小核心”人才队伍的作用。第三，试行“旋转门”制度，聘请客座研究员，吸引具有政府决策部门工作经验、熟悉国家战略决策的高水平人才担任客座研究员，参与重大研究项目，提升中国科学院科技创新智库的影响力。

根据中国科学院科技战略咨询研究院2019年年鉴信息和官网信息，截至2019年年底，在职职工220人，其中科技人员181人、科技支撑人员15人;包括特聘研究员10人，研究员及正高级工程技术人员48人，副研究员及高级工程技术人员72人，助理研究员60人，初级职称6人[22]。中国科学院科技战略咨询研究院专业技术人员职称情况如图6所示。

中国科学院科技创新智库高度重视智库研究方法。针对我国智库咨询研究中存在研究方法体系缺乏的问题，中国科学院科技战略咨询研究院提出了DIIS理论方法，DIIS理论方法对于智库研究过程进行了系统分析，为智库研究工作的科学性和高质量提供了重要保障，为形成具有战略咨询功能的智库“数字实验室”提供了路径指引[23]，2019年6月，中国科学院科技战略咨询研究院发布了《智库DIIS理论方法》，在理论和方法上的创新，能够促进与各国智库之间平等的交流与对话，为中国与各国政策界对话搭建桥梁[24]。

4.3  中国科学技术发展战略研究院

4.3.1  情况概述    中国科学技术发展战略研究院是科技部直属事业单位，成立于2007年，其前身是1982年成立的中国科学技术促进发展研究中心。2020年，中国科学技术发展战略研究院正式成为国家高端智库建设试点单位。

4.3.2  使命定位    中国科学技术发展战略研究院的使命定位是为国家科技创新事业的发展提供战略思想和决策咨询[25]。中国科学技术发展战略研究院紧密围绕国家重大决策需求和国家科技创新发展与改革的需要，开展前瞻性、全局性和综合性的战略问题研究;坚持服务于国家、服务于科技创新事业的方针，努力建设成为有效支撑科技创新宏观决策和管理、具有国际水平的国家科学技术发展战略研究基地[26]。

4.3.3  治理地构    2019年8月，中国科学技术发展战略研究院成立了国家高端智库（培育）理事会和学术委员会，优化了智库运行的治理结构，迈出了建设国家高端智库过程中的关键一步。

4.3.4  运行机制    在组织形式上，中国科学技术发展战略研究院组织架构如图7所示。

在人才队伍建设上，截至2019年12月，中国科学技术发展战略研究院在编人员87人，研究生以上学历78人，并聘请了2名来自欧洲的专家，联合开展研究，同时，接收来自国内科技智库访问学者9名。目前，中国科学技术发展战略研究院人员中，正高级职称人员占比为40%，副高级职称占比为32%，中级职称人员占比为23%，初级职称人员占比为5%。另外，博士后站在站博士后人员13人[25]。具体见图8。

除围绕主要研究方向组织研究团队开展决策咨询研究外，中国科学技术发展战略研究院还非常重视智库宣传与影响力提升，主要通过发布智库研究报告、参加国内外高端论坛进行学术交流、接受媒体访谈、在主流报刊媒体上发表文章等多种方式，宣传智库成果，分享智库观点，提升智库影响力。

积极开展国际合作与交流。中国科学技术发展战略研究院与英国、瑞典、瑞士、德国、挪威、加拿大、美国、韩国、日本、印度、巴拿马等多个国家的科研机构和智库组织建立了良好的合作关系。同时，配合国家科技外交和领导人互访活动，主动策划和组织研究全球性、区域性科技创新热点、难点议题，并且提供中国对策。积极参与科技创新战略领域的国际交流，在国际上传播好中国科技创新战略与政策导向，让世界了解中国建设创新型国家的进程。

本文基于“三角模型”对3家科技创新智库进行了对比，如表2所示。

5  研究结论与启示

5.1  研究结论

本文的主要研究结论有以下几个方面。

5.1.1  中国现有科技创新智库自身特色不明显    自2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》印发以来，科技创新智库蓬勃发展，大多数体制内的科技创新智库脱胎于党政机关内部的研究部门或由事业单位更名成立，这些智库在使命定位、运行机制，以及研究内容、研究方式、资金来源、建言献策渠道等方面较为相似，缺乏鲜明的特色和差异。同时，由于不同科技创新智库分属不同系统、不同部门，各智库之间存在一定的部门壁垒，出于自身发展和抢占话语权的需要，在一定程度上容易导致资源使用效率较低。

5.1.2  科技创新智库人才队伍结构有待进一步优化    第一，多学科复合型人才缺乏。经调研访谈，3家科技创新智库的专业技术人员的学科背景主要集中在管理学、经济学、科技史等专业，学科覆盖面较窄。国际顶级智库非常注重研究人员的多学科背景，例如，兰德公司研究人员的学科分布涉及政策分析、经济学、社会科学、国际关系、工程学、物理科学、文学艺术、生命科学、商业与法律等不同的学科。第二，3家科技创新智库的“小核心”研究队伍中，熟悉政府决策机构运转或者具有政府工作经验的高水平政策研究专家或战略科学家较少。针对这种情况，几家智库采取的解决方法都是以客座研究员的方式，聘用具有政府工作经验的政策专家或战略科学家。这种方式虽在一定程度上弥补了队伍结构上的不足，但从科技创新智库长远发展来看，并不是长久之计。

5.1.3  对研究方法的重视程度不足    研究方法创新不仅是智库生存发展的需要，而且是智库顺利开展高质量规范性战略与政策研究的有力方法和工具，也是高水平智库的重要研究成果产出[27]。现有的3家科技创新智库中，除了中国科学院科技创新智库近年来一直关注智库研究方法，并提出了DIIS理论方法外，鲜见其余的中国科技创新智库在研究方法创新和发展上有所突破。

5.1.4  智库研究成果缺乏明确的质量标准和管理机制    国际顶级智库兰德公司在1997年就制订了《高质量研究和分析标准》，并根据研究人员、客户等方面的反馈，先后于1999年、2003年和2009年对该标准进行了3次修订和更新[28]。而3家科技创新智库目前均未有规范化和制度化的研究成果质量标准以及同行评审与质量控制的专门机制，也没有相应的质量管理流程规定[29]。经调研访谈，现有的科技创新智库对科研项目管理的主要内容，即项目委托方组织专家对项目进行各阶段的评审，由于种种原因，在科研项目管理上，专家评审环节更多的是考虑评审流程的完整性，而非对成果质量的把控。

5.2  对中国科技创新智库發展的启示

对中国科技创新智库发展的启示主要有以下几点。

5.2.1  明确使命定位，充分发挥不同类型科技创新智库的自身特色优势    我国科技创新智库是多元发展格局，不同的科技创新智库应找准自身定位，突出自身特色优势。中国科协科技创新智库，可充分发挥中国科协联系广大科技工作者的桥梁纽带作用，突出“科技工作者之家”的特色优势，构建枢纽型、平台型高端科技创新智库。中国科学院科技创新智库，可依托中国科学院学部，充分发挥学部高层次、高水平专家的作用，在研判科技发展趋势和突破方向上发挥重大作用。中国科学技术发展战略研究院作为科技部直属事业单位，可充分发挥与科技部联系紧密的优势，在科技改革与发展的重大政策研究和决策过程中发挥重要作用。

5.2.2  加强人才队伍建设，构建中国科技创新智库的双向“旋转门”机制    第一，吸引高水平政策研究人员或者战略科学家，可通过构建中国科技创新智库双向“旋转门”机制来实现。一方面，我国科技创新智库的“旋转门”主要是与政府决策部门之间的单向流动。具体而言，即科技创新智库以特聘或客座研究员的方式聘请政府部门离任官员，参与智库研究管理工作，或者是极少数党政部门人员因组织安排工作，调整到科技创新智库从事相关管理工作。但是智库研究人员很少能流向党政部门工作。另一方面，科技创新智库与学界、企业界和其他科技创新智库之间基本缺乏流通渠道。因此，既要建立健全科技创新智库与政府决策部门间的双向人才流转机制，又要尽力打通科技创新智库与学界、企业之间的人才流转机制。第二，建设多学科复合型人才队伍。随着决策外部环境日趋复杂化和科技创新主体的多元化，重大的科学问题越来越复杂，决策的科学化和专业化更需要多学科复合型人才。

5.2.3  重视研究方法创新与发展    随着信息化时代的发展，大数据信息环境和数据驱动的科研新范式，对科技创新智库研究方法创新与发展提出了更新、更高的要求。在文献综述、个人经验等科技创新智库传统研究方法的基础上，要高度重视大数据和数据挖掘方法的创新及应用;要高度重视研究领域内专题数据的长期积累，推动数据库的建设;面对新形势下科技研究领域的新问题，借鉴自然科学和社会科学的多学科研究方法，推动跨学科研究方法的创新。

5.2.4  加强对研究成果标准与质量管理    中国科技创新智库应加强科研项目管理，以提高研究成果质量为核心，制定研究成果标准，建立以研究成果质量为导向的项目评价体系和管理机制。充分发挥智库学术委员会的作用，实行同行评议，从而促进科技创新智库研究成果质量的提升。

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Research on the Development of Chinas Science and Technology Innovation Think Tanks—Based on the Perspective of the “Triangle Model” of Government Strategic Management

Xia Ting

National Academy of Innovation Strategy， China Association for Science and Technology， Beijing  100863

Abstract： [Purpose/significance]  Science and technology innovation think tanks are an important component of new type think tanks with Chinese characteristics， understanding theirs development status  is helpful to improve the quality of the construction of new type think tanks with Chinese characteristics. [Method/process] This paper selects three science and technology innovation think tanks as analysis cases. Based on the “triangle model” of government strategic management， this paper constructs a theoretical model for analyzing Chinas science and technology innovation think tanks. Through combing and comparing the mission positioning， governance structure， and operating mechanism of the three Chinas science and technology innovation think tanks， analyze and study the development of Chinas science and technology innovation think tanks. [Result/conclusion] The study shows that China's science and technology innovation think tanks still have problems such as the specialization characteristics are not obvious， the structure of the talent team needs to be further optimized. China's science and technology innovation think tanks should give full play to their own unique advantages， strengthen the construction of the talent team through the "revolving door" mechanism， and focus on research methods to promote their own construction and development.

Keywords： science and technology innovation think tanks    “triangle model” of government strategic management    mission orientation    governance structure    operational mechanism