刘国佳 韩玮 陈安

摘要：[目的/意义]风险社会环境下，突发公共卫生事件的应急管理日益趋于复杂化，传统的应急管理方式亟待改善和加强。本文将智库理论方法应用在应急管理过程中，提升应急管理能力。[方法/过程]本文基于智库研究双螺旋结构中的MIPS逻辑层次法，构建了突发公共卫生事件应急管理的逻辑分析框架，以新冠肺炎疫情防控为例，通过机理分析、影响分析和政策分析，提出应对突发公共卫生事件的政策建议。[结果/结论]结果表明，应从突发公共卫生事件的发生、发展机理出发，制定符合实际情况的应对政策。同时，关注疫情对经济的影响，及时出台相应的防控政策，避免政策缺位情况的发生，重点关注突发公共卫生事件应对中应急物资的供给。注重吸引民间力量参与突发公共卫生事件的应急救援和恢复，以满足公众的参与感。

关键词：MIPS    逻辑层次法    应急管理    新冠肺炎疫情

分类号：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.04.06

1  引言

近年来，世界范围内突发公共卫生事件发生的频率越来越高，例如，SARS、MERS等爆发的速度快、覆盖范围广、危害性大。因此，突发公共卫生事件的应急管理成为理论界和各国政府普遍关注的问题。2019年年底，我国爆发了新冠肺炎疫情，并在短时间内迅速蔓延。疫情的快速传播及其产生的演化事件，对我国的社会稳定、经济发展和人民生命财产安全造成了巨大的损失。

智库，作为一种相对独立且稳定的政策研究和咨询机构，在应急管理中的作用日益凸显，其相应的智库理论方法也在应急管理过程中被广泛应用。随着智库在应急管理中的运用越来越广泛、研究越来越深入，智库获得了快速的发展，各类智库分别在政府应急管理过程中的不同层面、不同角度扮演着重要的角色。然而，智库仍然存在着许多不足之处，智库及其理论方法还有相当大的发挥空间。首先，智库在应急管理中的作用没有得到充分的重视与发挥，大部分智库的作用仍然停留在理论层面，缺少实际的应用[1]。虽然在应急管理决策体制中，強调重视专家的作用，然而，在实际操作层面，专家的作用往往得不到有效的发挥。其次，在不同区域，智库在应急管理中发挥的作用不尽相同。在经济发达的区域，政府往往更加重视智库对应急管理实践的促进作用，若智库建设的水平高，则其在咨政建设方面能够取得很好的成效;反之，若智库建设的水平低，则其发挥的作用就小。最后，现有的智库研究方法多适用于宏观的战略决策问题，而对于微观的研究较少。本文所应用的MIPS（Mechanism analysis-Impact analysis-Policy analysis-Solution，概念解读详见图1）逻辑层次法则侧重于对应急管理领域的智库问题进行多层次、多维度的系统研究，其所具有的实践性和操作性有助于促进应急管理工作的开展。智库研究方法不仅可以更新应急管理的理念，而且可以为应急管理决策提供科学的方法依据和方案规划，促进现代应急管理过程的科学化和规范化。MIPS逻辑层次法是潘教峰基于智库的研究逻辑角度提出的，具有实践性和操作性的智库研究方法，机理分析、影响分析、政策分析和形成方案是MIPS逻辑层次法的核心环节，其与DIIS（data-information-intelligence-solution）过程融合法共同构成了智库研究的双螺旋结构中的内循环[2]。本文基于MIPS逻辑层次法，构建了适用于突发公共卫生事件应急管理的智库分析模型，并以新冠肺炎疫情为例进行了案例分析。

2  MIPS逻辑层次法概述

纵观智库研究方法的发展历程，国外智库已具备较成熟的研究范式，现有的科学的且应用广泛的智库研究方法大多起源于国外智库。而我国的智库研究起步较晚，研究水平与发达国家存在一定的差距，且国内关于智库方面的研究多呈现零散、局部和随机的特点，对智库工作缺乏全面和系统的研究[3]。研究者对智库研究范式进行探索、形成具有系统性、实践性的研究方法有助于推动智库研究的规范化、科学化，提升智库研究成果质量，明晰智库研究的发展方向。基于此，潘教峰在大量长期智库研究实践经验的基础上，对智库研究的理论方法和逻辑体系进行反复思考和研究，提出了智库研究的双螺旋结构[3]。双螺旋结构由内循环和外循环两个过程组成。外循环从宏观的角度阐明了智库研究的整体逻辑，在“问题导向、科学导向、证据导向”的基础上，以“解析-融合-还原”为逻辑链来实现智库问题的整体思考;内循环则由两个相互耦合的DIIS过程融合法和MIPS逻辑层次法循环迭代组成，图1为MIPS逻辑层次法的英文对照与概念解读[2]。

从研究逻辑的角度来看，在进行智库问题的研究时，首先，对事物进行机理分析。所谓机理分析，是指探究事件的发生、发展、演化和终结等，从智库问题的现象出发，探寻其内部的本质和规律，从而为之后的研究过程奠定基础。其次，对事物所产生的影响进行分析。智库问题之所以被人们关注到，是因为其产生了一系列的影响，包括政治、经济、社会等方面，而这些影响往往是负面的，只有对现象产生的具体影响进行有效分析，才能明确问题所在，从而进一步形成符合实际的解决方案或政策建议。再次，对事物进行政策分析。政策是应对智库问题的重要手段，在政策分析过程中，既要对政策的发展史和变化趋势、以往和现在的政策进行研究，也需要根据过去和现在的状况，提出未来可使用的政策工具。最后，在上述分析的基础上，形成智库问题的解决方案。“机理-影响-政策-方案”正对应了MIPS 4个环节，而MIPS逻辑层次法是具有实践性和操作性的方法，适用于案例分析。

3  突发公共卫生事件的MIPS逻辑分析框架

研究质量是智库建设的根本，只有不断产出高质量的智库研究成果，才能有力支撑宏观决策、有效引领社会创新的方向[4]。高质量的智库研究成果为智库问题提出了有效解决方案和政策建议，智库存在的意义是以现实为导向的，也是以解决实际问题为根本。随着人们对智库研究的深入，许多人开始关注智库现实层面的研究。图2是适用于突发公共卫生事件的MIPS逻辑分析框架，其在MIPS逻辑层次法的基础上根据突发公共卫生事件的特点进行创新性改变，以更好地为应对此类问题提供解决方案和逻辑支撑。

不同于其他类型的智库问题，应急管理智库问题更加具有紧迫性，需要管理者快速反应，并作出应对。根据突发事件演变的顺序来看，应急管理的过程通常可以分为应急预防、应急准备、应急处置以及应急恢复等4个阶段。这个过程是迭代循环的，应急管理理念和方式在循环过程中不断实现创新，这正是应急管理不断自我完善的过程。突发事件分为不同类型，应急管理的手段也需要根据事件性质的不同而变化，通过持续总结经验，使得应急管理不断向更高的层次和目标发展。在这4个阶段中，智库及其理论方法均扮演着重要的角色。

3.1  机理分析

机理刻画了任何事物发生和发展所具有的内在逻辑和规律，规律具有普遍性和适用性，不同类型的智库问题具有不同的规律，也就存在着不同的机理分析方法。对于突发公共卫生事件来说，其往往遵循应急管理学科中突发事件机理分析方法。突发事件机理分析方法从突发事件的一般性规律出发，从事件萌芽到事件结束进行全过程、多阶段考察，以便获得系统性和整体性的认知，揭示突发事件的内在规律，指导人们在应急管理中掌握合理的应对策略，选取最优的应对方案[5]。

为了及时、有效应对和控制突发事件，最大限度地降低突发事件及其演化事件造成的损失，我们应该对突发事件机理进行深入剖析。突发事件机理体系由专业性机理和一般性机理两个部分组成。专业性机理，是指发生在不同行业或领域的突发事件都有其特殊性。一般性机理又称管理类机理，是研究事件的一般性发生、发展与演化规律，包括原则性、原理性、流程性和操作性机理4个类别[6]。其中，突发事件原理性机理通过对突发事件发生的全过程进行归纳和总结，将事件分为发生、发展、演化和终结4个阶段，围绕突发公共卫生事件，全面搜集相关数据，探寻事件发展的根本原因、总结发展规律、刻画发展过程和趋势。

3.2  影响分析

突发公共卫生事件的影响分析主要包括3个层面：同类事件所产生的历史相关影响、事件影响现状以及未来可能产生的影响。每一个层面都包含政治、经济、文化、社会和科技等多个影响维度。对历史相关影响进行分析，可以明确该类智库问题的主要作用领域，也可以和现实情况进行对比分析。对事件影响现状的分析，既包括对事件本身产生的影响进行分析，同时，也要关注其与周围其他事物之间的关系。最后，突发公共卫生事件通常具有阶段性，其在每个阶段所产生的影响不同，并且随着事件的发展，其在未来可能产生的影响也需要进行预测和把握。

3.3  政策分析

政策是体现政府治理方式，也是实现政策目标的重要手段。政府在制定公共政策之前，往往会通过智库来论证政策的科学性和可行性，因此，面对应急管理智库问题时，进行政策分析尤为必要。突发公共卫生事件的政策分析主要包括3个方面：对相关事件以往的应对政策进行归纳、分析现有政策的分类和效果以及未来不同情景下的政策方向。

3.4  形成方案

在上述分析的基础上，可以得出创新性、前瞻性和战略性的突发公共卫生事件应对方案，为应对突发公共卫生事件的实践操作提供支撑。解决方案中，既要包括应对突发公共卫生事件或此类应急管理事件时应该采取的措施建议，也要提出未来发展趋势的预测和发展重点的建议。在形成方案环节，要注意吸收各领域、各学科专家的意见，以防止方案的主观倾向和片面倾向。

4  应急管理智库的MIPS案例分析——以新冠肺炎疫情为例

以新冠肺炎疫情为例，对上文提出的突发公共卫生事件的MIPS逻辑分析框架进行应用研究。2019年年底以来，湖北省武汉市接连发现多例不明原因肺炎病例，经过调查，这些病例多与华南海鲜市场相关，并在之后被确诊为新型冠状病毒感染引起的急性呼吸道传染病。新冠病毒的高传染性、高危害性，以及无症状感染者和二次感染者的出现等，都给公众健康带来了很大的威胁。病毒感染到出现症状的过程中存在潜伏期、潜伏期患者存在的传染性和不可控性，都给政府的疫情防控工作带来了较大难度。疫情防控阶段暴露出了我国应急管理体系存在的问题：部分地方人员工作消极、效率低下，导致医用耗材调配不合理、供应紧张;部分地方政府由于信息公开不及時，导致网络舆情事件发生;还有地方实行“一刀切”的疫情管理模式，通过限制人员自由、阻断交通的方式强制隔离，等等。应急管理的滞后给经济发展和社会稳定带来了严峻压力。下文将按照MIPS（机理-影响-政策-方案）的框架对此次疫情进行分析。

4.1  机理分析

4.1.1  发生机理    突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，以及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件具有以下主要特点：第一，成因的多样性。包括动物疫情、致病微生物、食物中毒、药品危险、职业危害等，一些自然灾害、事故灾难甚至社会安全事件也有可能造成公共卫生事件。其中，典型的例子就是地震之后容易导致瘟疫爆发。第二，传播的广泛性。通过传染源、传播途径可以进行全国甚至全球范围内的传播，不可控因素更多。这是突发公共卫生事件区别于其他三类突发事件的重要特点，也是其难以应对的重要原因。第三，危害的复杂性。突发公共卫生事件不仅对人的身体健康造成危害，还会对国家的政治、经济、社会等各方面产生负面影响。

此次疫情发生的重要原因之一，就是公众对公共卫生事件的防御意识不强，直接暴露在病毒的侵袭之下，导致疫情的发生。关于引发此次疫情的新冠病毒来源，已有许多专家学者发表了研究成果，“蝙蝠来源说”“穿山甲来源说”等观点流传较为广泛，一些更深入的研究还在进行中。新冠病毒寄居在生物细胞内才能存活，并且会通过呼吸道和密切接触进行传播，病毒基因变异很快。然而，人类对这些病毒的毒性大小、传染性强弱等特性一无所知，这些未知的病毒对人类来说具有很大的威胁性。

4.1.2  发展机理    新冠肺炎疫情的发展机理，可以分为影响空间的扩大和影响烈度的增强两方面。在空间上又可分为国内蔓延和国外输出。在影响烈度方面，首先表现在新冠病毒随着时间推移而发生基因变异，导致二次感染者的出现。随着疫情的进一步发展，国内和国外均出现了“复阳”病例，且部分“复阳”病例已被证实二次感染的新冠病毒与首次感染的新冠病毒在基因组上存在差异。这表明即使感染过的已经康复的新冠肺炎患者也并没有形成对病毒的完全抵抗力，其在康复后体内的抗体水平会大幅度下降，因此仍需要做到有效防御。加之无症状感染者的出现，进一步加大了疫情防控的难度。

4.1.3  演化机理    突发公共卫生事件的演化机理可以分为转化、蔓延、衍生、耦合和终结5个部分。①转化机理，是指突发公共卫生事件在演化过程中发生了质变，转化为新的事件，这在此次疫情中并未体现。②蔓延机理，是指突发公共卫生事件在演化过程中导致与其同类事件的发生，即原事件导致的事件与原事件的类型相同[7]。突发事件发展中，空间上的扩大与蔓延具有相似之处，都是突发事件影响范围的扩大，但二者具有本质区别。空间上的扩大是连续和量化的过程，而蔓延则是间断和质变的过程，因此本次疫情也不涉及蔓延机理。③衍生机理，是指应对突发公共卫生事件的有益措施导致一些负面后果。例如，由于救治强度过高导致医务人员的过劳死亡;救灾慈善组织调配防控物资不利，导致公众的不信任等。④耦合机理，是指多个事件相互作用，导致疫情进一步发展和加重的过程。此次疫情与“春运”发生耦合，由于疫情爆发的时间和春运返乡高峰期相互重合，而春运高峰期人流量巨大，人员密切接触的范围和概率增加。⑤终结机理，是指突发公共卫生事件的传播能力开始减弱直到消失的过程，由于新冠肺炎疫情至今尚未完全消失，本文在此不做分析。

4.2  影响分析

从历史的角度来看，突发公共卫生事件对我国的经济、社会等方面产生了重大影响。例如，SARS的发生对中国的经济具有直接影响，2003年，中国旅游业的损失高达168亿美元。从宏观上看，“投资、消费、出口”拉动经济增长的三驾马车均受到不同程度的影响;从微观上看，SARS公共卫生事件对于我国部分城市的经济发展也具有显著的负面影响，例如，广州、北京、香港的GDP实际增速在2004—2016年分别平均下滑7.85%、15.85%、3.62%[8]。然而，机遇总是和挑战并存，SARS疫情除了给我国带来负面影响以外，也考验着我国政府的公信力和应急管理能力，在应急处置过程中暴露了应急体制机制的诸多缺陷，为我国体制机制转型指明了方向。同时，在抗击SARS疫情的过程中体现了我国伟大的民族精神，提升了中华民族的团结和奉献精神。

新冠肺炎疫情的影响主要分为以下几个方面。首先，疫情对经济产生冲击。疫情期间许多经济活动被迫进入停滞状态。在供给侧，企业难以复工、复产，供给能力随之下降;在需求侧，疫情的冲击使公众的影视、餐饮、旅游等服务性消费受到限制。其次，疫情改变了公众的生活方式。疫情期间，全国上下均采取了封村、封路、小区封闭管理、交通管制等措施，居民出行受限，线上消费开始获得更多人的青睐;网络授课、视频会议和网络问诊等服务已经成为线上生活的新常态。再次，疫情也不可避免地引发公众恐慌、焦虑、抑郁等心理危机。最后，疫情对社会治理产生影响。疫情期间部分矛盾纠纷不能及时有效化解，容易造成矛盾积压，增加群体性事件的风险。同时，部分疫情应对措施可能引起公众不满，暴露出一些社会治理的短板，对政府的社会治理水平是很大的考验。

放眼未来，疫情并未结束，随着环境越来越复杂，疫情更有可能和周围的事件联系在一起，并产生新的矛盾。首先，在全球疫情的情况下，对疫情的应对体现出我国政治体制较西方国家政治体制的优越性，在未来会进一步体现出我国在国际上的影响力。其次，政府的城市管理工作会随着问题的暴露和改进而进一步完善。最后，疫情对经济等方面的冲击，可能会演化为对就业市场的影响，对于就业等民生方面的关注将会必不可少。作为智库研究者，应该随时准备应对新的情况和问题。

4.3  政策分析

從历史的角度来看，我国政府为应对突发公共卫生事件出台了一系列法律法规、部门规章和规范性文件，例如，《中华人民共和国突发事件应对法》《传染病防治法》《职业病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《医院感染管理办法》等，也产生了比较好的效果。相关政策内容逐步细化，规定了应急预案编制要求，明确了应急救援队伍的建设标准和应急物资保障措施，明晰了应急响应和救援的主体职责，逐渐重视应急工作的评估和善后恢复事宜。但总体来看，治理模式主动性不足，且相关政策未能联系地方实际情况，缺乏可操作性。

对现有政策进行分类分析，可以更好地明晰政策结构和效果，从而指引未来政策方向。Rothwell和Zegveld将政策工具分为3类：供给型、需求型和环境型[9]。这种分类方式将关注重点聚焦于政策内容和作用领域，具有较强的目标针对性和实践导向性。供给型政策工具主要体现为政策对疫情防控的推动力。政府通过对人才、资金、技术等要素的直接供给，保障疫情期间的资源需求;供给型政策工具数量最多，政府较为重视对信息技术的支持，特别是较多出台一些疫情防控指南、相关医疗器械和药品的使用规范。同时，其出台的一系列公共卫生事件信息发布、沟通协调机制以及舆情应对措施，加强了疫情信息的公开透明。但是对于人、财、物的提供较为薄弱，特别是关于物资保障的政策条款比较少。

需求型政策工具主要体现为政策对疫情防控的拉动力，政府从疫情防控的需求侧发力，通过采购、管制等政策减少工作中的阻力。需求型政策工具较为不足。政府较为重视疫情期间交通管制，促进防疫物资能够从全国各地顺利运往疫情严重区域。然而，此次疫情的民间参与度较低，政府需吸引更多的民间力量参与进来，满足公众的参与感。

環境型政策工具作为外部因素对应对新冠肺炎疫情产生间接影响，侧重于为应对疫情提供良好的外部环境。政府在防疫常态化下，视疫情的发展变化，会开展相应的防疫科普活动并出台监督措施。面对经济压力，政府通过对企业、个人的财政扶持和税收优惠，减轻公众疫情期间的生活负担。

5  政策建议

通过上述机理、影响和政策的分析，本文从以下3个方面提出应对突发公共卫生事件的政策建议。

首先，从突发公共卫生事件的性质和规律出发，制定符合实际情况的应对政策，提升政府应急管理能力。从新冠疫情的源头来看，很大程度上归因于公众缺乏公共卫生相关知识。建议政府加强对公共卫生知识的宣传引导，提高公众的防范意识;制定完备的应急预案，做好充足的应急准备，在突发公共卫生事件发生时可以有效应对;推进应急人员业务培训常态化，增加应急物资储备，提升政府的危机应对和处理能力;加大科技投入，提升科技支撑，建立大数据平台，发挥大数据的重要价值，实现上下级之间、部门之间的信息共享，助力实施社区疫情的精准排查，实现精细化管理的目的。

其次，关注突发公共卫生事件带来的各类影响，通过财政政策和货币政策稳定经济形势，减轻中小微企业和个人的经济负担。建议政府积极采取措施以应对突发公共卫生事件对经济的影响，实现疫情防控和经济发展“两手抓”;加强市场监督检查，稳定人们生活必需品的价格，维护市场秩序的稳定;加强与公众的沟通交流，及时公开信息和回应社会关切，有效化解社会矛盾。

最后，根据突发公共卫生事件的发展阶段和现状，建议及时出台相应的防控政策，避免政策缺位情况的发生;重视突发公共卫生事件应对中人财物的供给，特别是应急物资的提供，保障应急物资运输畅通;吸引民间力量参与突发公共卫生事件的应急救援和恢复，突发公共卫生事件与其他突发事件不同，其受灾主体为个人，关系到个人的身心健康，更加应该从政策上满足公众的参与感。突发公共卫生事件是全人类共同面临的问题，也应该由全球携手应对。

参考文献：

[1] 李素艳， 郭丽丽. 现代智库在政府应急管理中的作用[J]. 知与行， 2018（3）： 60-64.

[2] 潘教峰. 智库研究的双螺旋结构[J]. 中国科学院院刊， 2020， 35（7）： 907-916.

[3] 潘教峰， 杨国梁， 刘慧晖. 智库DIIS理论方法[A]. 中国优选法统筹法与经济数学研究会、南京信息工程大学、中国科学院科技战略咨询研究院、《中国管理科学》编辑部. 第十九届中国管理科学学术年会论文集[C]. 中国优选法统筹法与经济数学研究会、南京信息工程大学、中国科学院科技战略咨询研究院、《中国管理科学》编辑部： 中国优选法统筹法与经济数学研究会， 2017： 14.

[4] 潘教峰， 杨国梁， 刘慧晖. 智库DIIS理论方法[M]. 北京： 科学出版社， 2019： 1.

[5] 陈安， 夏保成. 应急管理知识体系指南[M]. 北京： 中国科学技术出版社， 2017.

[6] 亓菁晶， 陈安. 突发事件与应急管理的机理体系[J]. 中国科学院院刊， 2009， 24（5）： 496-503.

[7] 迟菲， 陈安. 突发事件蔓延机理及其应对策略研究[J]. 中国安全科学学报， 2013， 23（10）： 170-176.

[8] 薛熠， 王若翰. 公共卫生事件的长期经济影响评估： 基于2003年SARS事件的分析[J]. 宏观质量研究， 2020， 8（4）： 22-39.

[9] ROTHWELL R， ZEGVELD W. Reindusdalization and technology[M]. London： Longman Group Limited， 1985： 141-152.

作者贡献说明：

刘国佳：收集资料，设计论文结构，论文初稿的主要撰写人;

韩  玮：收集资料，参与论文初稿的撰写;

陈  安：提出论文选题，提出重要观点，提供研究指导和经费支持。

Research on the Emergency Management Think Tank of Public Health Emergencies Based on MIPS

—Taking the COVID-19 as an Example

Liu Guojia1，2  Han Wei1，3  Chen An1，3

1University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100049

2School of Public Policy and Management， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190

3Institutes of Science and Development， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190

Abstract： [Purpose/significance] Emergency management of public health emergencies in a risky social environment is becoming more and more complicated， and traditional emergency management methods need to be improved and strengthened urgently. This paper applies think tank theory and methods in the emergency management process to improve emergency management capabilities. [Method/process] This paper constructs a logical analysis framework for the emergency management of public health emergencies based on the MIPS logics layer method in the double helix structure of think tank research. Taking the prevention and control of the COVID-19 as an example， through mechanism analysis， impact analysis， and policy analysis， the paper puts forward some policy recommendations for the public health emergencies. [Result/conclusion] The results show that， starting from the occurrence and development mechanism of public health emergencies，  it is necessary to formulate response policies that meet the actual conditions. At the same time， we should pay attention to the impact of the epidemic on the economy， promptly introduce corresponding prevention and control policies to avoid the occurrence of policy “absence”， and pay special attention to the supply of emergency supplies in response to public health emergencies. It is good to pay attention to attracting private forces to participate in emergency rescue and recovery of public health emergencies， and satisfy the publics sense of participation.

Keywords： MIPS    logics layer method    emergency management    the COVID-19