【摘要】公益普惠是近十年（2009～2018年）我国学前教育改革发展的核心价值取向。本研究基于公益普惠的视角，以2009～2018年全国教育时序数据为研究对象，从学前教育机会、投入、质量和公平四个维度回顾了近十年我国学前教育发展的成就，发现我国学前教育公益普惠发展整体上取得了较好的成效，但仍存在着学前教育投入不足、质量不高和城乡差距等诸多问题。本研究建议：进一步加大对学前教育的投入力度，构筑充裕稳定的学前教育保障机制；以教师数量补充和质量提升为抓手，着力提升学前教育质量；建立学前教育公益普惠发展督导评估制度，精准补齐学前教育发展短板。

【关键词】学前教育；公益普惠；幼儿园

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）06-0007-06

【作者简介】胡马琳（1990-），女，安徽安庆人，华中师范大学教育学院博士研究生。

一、问题的提出

自2010年国务院颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”以来，公益普惠已然成为我国学前教育改革发展的核心价值取向。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》标志着继2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》后，又一个指引未来中长期教育改革发展宏伟蓝图的绘制。站在新的历史时期，从公益普惠的视角客观理性回顾近十年（2009～2018年，下同）我国学前教育发展的成就，总结其中的经验，把握未来改革的关键点，对于构筑普及普惠安全优质的学前教育公共服务体系具有重要价值。

本研究基于公益普惠视角，以2009～2018年全国教育时序数据（时序数据是按照同一统一指标按时间顺序记录的数据列，下同）为研究对象，从学前教育机会、投入、质量和公平四个维度对近十年我国学前教育改革发展的成就进行总结回顾，以期为新时期我国学前教育的改革发展提供参考与借鉴。

二、研究方法

（一）研究对象

权威的统计数据是客观衡量学前教育发展状况的可靠依据。本研究基于当前我国学前教育相关统计数据的更新情况，并结合重要的改革时间节点，选取了全国层面2009年至2018年共计10年的全国教育时序数据为研究对象。

（二）数据来源

遵循数据选取的权威性、代表性、可得性等基本原則，除特殊说明外，本研究中基础数据主要来自《中国教育统计年鉴》（2009-2018年）、《中国教育经费统计年鉴》（2010-2019年）①和教育部公布的《全国教育事业发展统计公报》。

（三）研究指标

在借鉴已有相关研究中学前教育公益普惠水平[1][2]、学前教育综合发展水平[3][4]指标体系的基础上，本研究从学前教育机会、投入、质量、公平四个维度建构学前教育公益普惠发展的指标体系。

1. 学前教育机会

“公益”通常是指给社会带来公共利益，“普惠”是指建立一种全民都能享受的福利模式[5]。学前教育公益普惠发展的首要衡量指标无疑是学前教育的普及程度。正如有学者指出，如果某项产品或服务只是个人或者少数人可以享受，那就失去了公益普惠的性质[6]。有机会接受公共学前教育是学前教育促进个体发展、增进社会和谐和支撑国家各项重大战略落地实施等社会公益价值发挥的基本前提，而学前教育三年毛入园率是代表学前教育普及程度的常用指标。基于此，本研究选取全国层面学前教育三年毛入园率作为反映学前教育机会获取状况的操作性指标。

2. 学前教育投入

学前教育公益普惠发展离不开充分且稳定的资源投入作为保障，以政府财政投入为主发展学前教育是一个基本趋势[7]。以财政投入为核心的政府投入是衡量学前教育公益普惠发展状况的重要指标，本研究分别选取了财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例、财政性学前教育经费占学前教育经费的比例和生均财政性学前教育经费作为学前教育投入的二级指标，其中财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例用以反映在各级各类教育中政府对学前教育的重视程度，财政性学前教育经费占学前教育经费的比例则反映政府在学前教育成本分担中实际承担的责任，生均财政性学前教育经费用来反映幼儿能够享受公共财政的惠及力度。

3. 学前教育质量

保障适龄幼儿接受有质量的学前教育是学前教育公益普惠发展的内在要求[8]。尽管学前教育质量受到诸多因素的影响，但教师作为影响学前教育质量的关键因素已成为不争的事实。本研究以教师数量和质量作为学前教育质量高低的判断标准，选取幼师比和学历为专科及以上教师占比作为衡量学前教育质量的二级指标，其中幼师比是指幼儿与专任教师的比值，代表教师配备的充足程度；学历为专科及以上幼儿园专任教师占比指学历为专科及以上专任教师人数占专任教师总人数的比例，代表教师的素质水平。

4. 学前教育公平

学前教育公益普惠发展客观上要求每个适龄幼儿均公平地拥有接受学前教育的机会。本研究选择以城镇地区（教育统计年鉴地区划分为城区、镇区、乡村。本研究中“城镇地区”包括城区和镇区）和乡村地区适龄幼儿接受学前教育机会的差距来衡量学前教育公平状况。根据目前的数据不能准确计算各年度城乡地区学前教育三年毛入园率。鉴于小学新生中接受过学前教育的比例可以间接代表学前教育阶段受教育机会的获得状况，本研究使用小学新生中接受过学前教育的人数占当年小学招生人数的比例作为替代性指标。统计乡村小学新生中接受过学前教育的占比与城镇小学新生中接受过学前教育的占比的比值，若该比值等于1时代表城乡幼儿接受学前教育的机会达到理想的均衡化状态，该比值小于1且越小代表机会越不均等。

三、研究结果与分析

（一）学前教育三年毛入园率逐年快速上升，资源扩大压力仍然较大

如图1所示，近十年间我国学前教育三年毛入园率呈现出逐年快速上升的趋势。2009年仅有50.9%，到2018年已经增长至81.7%，10年间增幅达30.8%，年均增幅超过3%。与此同时，十年间我国学前教育三年毛入园率的增长率整体呈现出逐渐放缓的趋势，其中2009～2010年、2010～2011年增长幅度最大，均为5.7%，2011～2012年增幅出现了明显回落，仅有2.2%，2012～2013年、2013～2014年则实现了年均3%的增长幅度，2014～2015年增长幅度明显提升，达到4.5%，从2015～2016年、2016～2017年、2017～2018年的增幅均未超过3%，分别为2.4%、2.2%和2.1%。这可能与我国先后实施的三期学前教育三年行动计划的主要着力点有着密切联系，第一期学前教育三年行动计划重点在于扩大学前教育资源，而尽管第二、三期学前教育三年行动计划仍然将扩大资源作为重要的举措和目标，但是调结构和提质量成为重点目标，在追求资源扩大的同时更加重视布局合理和质量有保障，学前教育三年毛入园率增幅放缓也就在情理之中。总体看，近十年我国学前教育在普及程度方面已经实现了跨越式发展，高于中高收入国家73.7%的平均水平[9]。但我国仍有近20%的适龄儿童无法接受公共学前教育，且主要是城乡接合部地区和贫困落后的农村地区，学前教育资源扩大将面临人口流动性大、分布零散等诸多新的挑战。

（二）财政性学前教育经费占财政性教育经费比例稳步提升，占比仍然较低

如图2所示，近十年间我国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例呈现逐年稳步上升的趋势。2009年仅为1.39%，到2018年达到了4.86%，十年间增幅为3.47%，年均增幅近0.35%。从财政性学前教育经费的绝对总量看，2009年中央和地方各级政府对学前教育的财政经费投入仅有166.27亿元，到2018年已经提高到1773.94亿元，相当于2009年的10倍多，如此巨大的增幅既与2009年学前教育财政投入少造成的基数小有关，也与“国十条”提出的“多种渠道加大学前教育投入”“新增教育经费要向学前教育倾斜”等重要举措密不可分。在整个财政性教育经费稳步增加的背景下，财政性学前教育经费占比的逐年上升意味着学前教育财政经费投入的增加幅度超过整个财政性教育经费投入的增加幅度，这也反映出国家对学前教育的高度重视和切实履行政府主导责任的坚定决心。尽管近十年我国学前教育财政投入总量及其在财政性教育经费中的占比显著提升，但短期內有限的投入仍然难以满足体量如此巨大的学前教育事业的发展需求。2018年财政性学前教育经费在财政性教育经费中不足5%的占比与世界很多国家相比差距也仍然较大，早在 2015年OECD国家财政性学前教育经费占财政性教育经费的平均比例已达到10.4%[10]。

（三）财政性学前教育经费占学前教育经费的比例波动变化，比例仍未过半

如图3所示，近十年间我国财政性学前教育经费占学前教育经费比例呈现出波动变化的特征，其中2009～2010年明显下降，2009年，尽管财政性学前教育经费仅有166.27亿元，但占整个学前教育经费的比例却高达67.93%，而2010年财政性学前教育经费增长到244.35亿元，但是占比却降至33.56%，财政性学前教育经费增长而占比不升反降主要源于举办者投入和事业收入增长幅度要远高于财政性学前教育经费的增长幅度。2010～2012年，财政性学前教育经费占学前教育经费的比例呈现出稳步上升的趋势，从2010年的33.56%增长到2012年的49.71%，增幅为16.15%，意味着这一时期财政性学前教育经费投入的增幅远超过举办者投入和事业收入的增幅。2012～2014年，呈现出小幅下降的趋势，从2012年的49.71%下降至2014年的45.59%，降幅为4.12%。2014～2018年，这一比例又呈现出稳步上升但增幅极小的趋势，从2014年的45.59%上升至2018年的48.30%，增幅仅为2.71%。可见，尽管近十年我国财政性学前教育经费大幅增长，但是在整个学前教育事业发展迅猛、其他渠道学前教育经费投入增幅同样较大的背景下，财政性学前教育经费在学前教育经费中的占比仍然难以保持稳定增长。另外，必须认识到的是，尽管2018年我国财政性学前教育经费投入占比接近50%，但是与世界学前教育公共服务体系较为成熟的国家相比还存在着不小的差距，如OECD国家财政性学前教育投入比例平均超过了80%。

（四）生均财政性学前教育经费明显增加，增幅波动较大且整体水平较低

公共财政预算学前教育经费是学前教育财政最稳定的投入途径，相应的生均公共财政预算学前教育经费是反映公共财政惠及力度的最直接和最核心指标。如图4所示，近十年间我国生均财政性学前教育经费整体呈增长趋势，从2009年的625.60元增长到2018年的3809.66元，增加额度超过3000元，增幅超过500%。这意味着在国家近些年大幅度提高财政性学前教育经费投入力度的背景下，适龄幼儿能够享受到公共财政的惠及力度显著提升。从各年份间的增幅看，生均财政性学前教育经费增幅波动较大。2010～2012年，增幅陡然上升，2010年、2011年、2012年三年生均财政性教育经费相较前一年度的增幅分别达到了31.22%、47.88%和67.10%。2012～2014年，增幅出现了明显回落，从2012年的67.10%下降到2014年的4.14%。2014～2015年，增幅又实现了触底反弹，从2014年的4.14%上升到2015年的15.20%。2015～2018年，增幅小幅下降，从2015年的15.20%下降到2018年的12.08%。生均财政性学前教育经费增幅的较大幅度波动从侧面反映出我国尚未形成较为稳定的生均财政经费投入体制，同时尽管2018年生均学前教育财政经费超过3800元，但仍与国外较多国家存在较大差距。

（五）幼师比持续降低，专科及以上教师占比稳步升高，与相关标准仍有差距

适宜的幼师比既是教师充足程度的重要衡量指标，同时也是保证教育质量非常关键的要素。如图5所示，近十年间除2011年26.03∶1的幼师比相较2010年26.01∶1的幼师比略有提高外，其余年份幼师比均呈现持续降低的态势，从2009年的26.96∶1降低至2018年的18.04∶1。在我国学前教育入园儿童迅猛增长的背景下，在幼师比方面取得如此明显的成效得益于近些年中央和地方政府通过多种举措对学前教师队伍的快速有效扩充。但从全国层面看，学前教师紧缺的问题并未从根本上得以解决，2018年幼师比（18.04∶1）也仍然低于2013年教育部颁布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》所规定的专任教师配备标准。另外，在专任教师中专科及以上学历占比方面，近十年间我国学历为专科及以上的专任教师比例逐年稳步提高，2009年仅有59.68%的专任教师学历在专科及以上，到2018年已经有81.88%的专任教师学历达到了专科及以上，近十年间增长了22.2%，专任教师学历的提升不仅是学前教师队伍综合素质提升的外在表现，同时较高学历的专任教师往往具有更好的学习能力和更广阔的视野，为未来我国学前教师队伍持续性专业发展注入了充足的活力。但是需要认识到的是，到2018年我国仍然有近20%的幼儿园专任教师是高中甚至初中及以下学历，通过提升幼儿园教师学历来提升学前教育质量的改革发展任务仍然任重而道遠。

（六）城乡地区接受学前教育机会的差距逐渐缩小，但机会不公平依旧存在

如图6（见下页）所示，近十年间我国城镇地区和乡村地区学前教育普及程度都在稳步提升，其中乡村地区从85.61%增长到98.07%，增幅为12.46%，城镇地区则从95.81%增长到99.38%，增幅为3.57%，乡村地区增幅远高于城镇地区。这使得城乡学前教育普及程度差距不断缩小，2009年乡村地区小学新生中接受过学前教育的比例为85.61%，城镇地区达到了95.81%，相差10.2%；到2018年，乡村地区小学新生中接受过学前教育的比例已经高达98.07%，虽然仍低于城镇地区（99.38%），但与城镇地区之间的差距已经缩小到1.31%，这种差距的缩小从城乡小学新生中接受过学前教育比例的比值变化看更为明显，2009～2018年，该比值整体呈上升态势，从2009年的89.36%增长到2018年的98.68%。城乡地区学前教育普及程度差距的缩小得益于“国十条”提出的“努力扩大农村学前教育资源”及后续在财政投入、教师队伍建设等诸多方面给予乡村地区的倾斜性政策。与此同时也应该认识到，城乡学前教育普及程度仍然存在差距，需要进一步扩大对乡村地区学前教育的资源投入。

四、思考与建议

通过对2009～2018年近十年间全国时序数据的分维度分析发现，我国学前教育公益普惠发展取得了较好的成效。但是仍存在着学前教育投入不足、学前教育质量有待提升、乡村地区学前教育资源相对短缺等问题。基于此，为更好地实现《中国教育现代化2035》提出的“普及有质量的学前教育”发展目标，特提出以下建议。

（一）进一步加大对学前教育的投入力度，构筑充裕稳定的学前教育保障机制

当前我国学前教育学位结构性短缺、质量和公平性有待提升等公益普惠发展水平整体较低的主要原因是学前教育配套资源供给不足，其中关键是学前教育财政投入不足。稳定充足的经费投入是建设普惠性学前教育公共服务体系的根基[11]。因此，必须在现有基础上进一步加大对学前教育的财政投入力度。一方面，要改变长期以来学前教育财政投入主体重心过低的状况，国家层面和省级层面应高度重视学前教育在推进乡村振兴等国家重大战略方面的特殊意义，以“补短板、促公平”为基本原则，切实发挥中央和省级财政统筹协调的作用，通过中央和省级转移支付等方式提高欠发达地区特别是边远艰苦、贫困落后地区学前教育公共财政的保障能力；另一方面，在世界主要国家普遍建立了以公共财政投入为主的学前教育成本分担机制的背景下，我国应朝着加大财政投入并提高国家公共财政在学前教育经费中占比的方式这一改革目标迈进，在中央和地方财力有限的情况下可分阶段、分地域、分人群扩大学前教育公共财政的辐射范围和惠及力度。具体而言，应明确设定适应新时代我国学前教育高质量发展的财政性学前教育经费投入刚性指标，建立财政性学前教育经费与财政性教育经费及学前教育经费投入协同增长机制，同时应建立生均财政经费拨款标准，明确各级政府在学前教育财政投入中的分担比例，共同保证财政性学前教育投入的高水平、制度化和稳定性。

（二）以教师数量补充和质量提升为抓手，着力提升学前教育质量

教师数量短缺、专业水平整体较低是掣肘我国学前教育有质量普及发展的重要因素。在学前教育硬件条件得到整体性改善的情况下，应以补足配齐幼儿园专任教师为重点加强幼儿园教师队伍建设，为学前教育整体质量的提升提供坚实的人才根基。一方面要积极扩充专业化学前师资队伍，既要注重学前师资的供给侧改革，加大幼儿园教师的培养规模和力度，通过增加培养机构、扩大招生规模、委托有资质的院校定向培养等方式全面提升幼儿园教师的供给能力，扭转学前师资供不应求造成的可选择性合格师资困乏的局面；另一方面，要深化学前师资的需求侧改革，将提高幼儿园教师综合待遇作为重点，提高幼儿园教师的职业吸引力，保证专业机构培养的潜在学前师资切实能够转化为愿意投身学前教育事业的可靠师资。具体而言，一是要优化学前教育经费的投入结构，不断提高人员经费在学前教育经费中的优势占比，通过各项补助、奖励制度切实提高幼儿园教师的工资待遇。二是应统筹使用域内编制资源，将腾退和富余的编制优先分配给幼儿园专任教师，积极吸纳优秀教师入编以达到稳定优秀师资的目的。三是要重视幼儿园专任教师整体质量的提升，既要严把入口关和考核关，在提高待遇的基础上相应提高对新招聘和在岗幼儿园专任教师的学历、专业水平等要求，也应为幼儿园专任教师职后专业发展提供多样化支持，鼓励幼儿园教师通过集体教研、专业培训、脱产进修等方式提高自身专业素养。

（三）建立学前教育公益普惠发展督导评估制度，精准补齐学前教育发展短板

我国幅员辽阔，各地学前教育公益普惠发展的短板存在着差异性，客观上要求学前教育资源应该基于各地学前教育发展需求予以投入，改变“大水漫灌”的投入思维以最大限度提高资源的投入效度。为更好地推进各地区学前教育公益普惠发展，必须全面、系统、动态地掌握各地区学前教育资源规模、质量、投入水平和公平程度等各方面发展状况。同时，教育改革中的各个利益主体包括政府部门，都同时兼具职责立场和自我利益立场[12]，在缺少有效的监督问责机制的情况下， 很有可能会按自利的规则进行行动而损害公共利益[13]，各项学前教育政策措施的落实也面临着地方政府消极应对的风险。鉴于此，必须尽快建立学前教育公益普惠发展督导评估制度，切实发挥其在改革发展中监测反馈和外在监督的双重作用。为保障督导评估结果的客观性和准确性，首先，应明确以县为单位对域内学前教育公益普惠发展情况进行评估，及时了解域内学前教育各方面发展状况，2020年教育部印发的《县域学前教育普及普惠督导评估办法》对此作出了非常明確的规定；其次，切实提高督导评估主体的专业性，在政府相关部门专业性不足的情况下可通过政府购买服务的方式委托专门的评估机构进行评估；最后，充分运用评估结果促进域内学前教育公益普惠发展，清楚地认识到督导评估的最终目的是“促发展”，而非仅仅是“找问题”，将评估结果作为调整域内学前教育发展着力点，优化学前教育资源配置的重要依据。

注释：

①《中国教育经费统计年鉴》所统计数据皆为上一年度的经费收支数据，本研究中学前教育经费投入部分统计分析2009～2018年的教育经费，对应的统计年鉴为《中国教育经费统计年鉴》（2010-2019年）。

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[10] OECD.Education at a Glance 2018： OECD Indicators[M].Paris：OECD Publishing，2018.

[11] 李芳，祝贺，姜勇.我国学前教育财政投入的特征与对策研究——基于国际比较的视角[J].教育学报，2020，16（01）：43-54.

[12] 刘国艳.教育改革的多重制度逻辑分析[J].教育研究与实验，2014（04）：22-25.

[13] 邬志辉，王存.农村被撤并学校资产处置的政策选择[J].教育发展研究，2009（21）：6-10.

本文系国家社会科学基金教育学重点课题“我国学前教育可持续发展的路径与对策研究”（课题批准号：AHA200010）的阶段性成果。

通讯作者：胡马琳，humalin18@163.com

（责任编辑 张付庆）