唐慧

摘 要：分类管理后，不管是选择非营利性民办高校，还是营利性民办高校，章程的修订都是分类登记必经程序之一，而内部治理结构是民办高校章程修订的核心内容之一。本文通过对民办高校内部治理结构现状进行研究，分析了领导制度、决策机构、执行机构的现存问题，提出了在民办高校章程中明确舉办者参与办学和管理的路径和内容、重构董（理）事会成员组成机制和构建董（理）事长、党组织负责人、校长三方会议制度。

关键词：章程; 内部治理结构; 独立董事; 三方会议制度

中图分类号：G647          文献标识码：A       文章编号：1006-3315（2021）7-114-002

章程是民办高校依法自主办学、实施管理和保障法人财产权的基本准则。截至2019年12月31日，我国共有民办高校756所（其中独立学院257所），在校生709.0145万人。民办高校在成立之初大多已按照《民办教育促进法》和相关规定的要求，制订了章程，但经过几十年的民办教育发展，原有章程有些内容已不合时宜，同时，在全面推进依法治教、依法治校的大背景下，民办高校章程修改与制订工作已提上日程。民办高校章程需要完善的核心内容比较多，但笔者认为其中最为重要的是内部治理结构问题，值得深入探讨。

一、民办高校章程规定内部治理结构的必要性

民办高校章程中内部治理结构构建涉及的主体涵盖了民办高校所有利益相关者。举办者理应是民办高校内部治理结构构建的关键主体，在当前持续推进分类管理改革的过程中，在章程中明确并保障其权益成为了改革顺利推进的重要手段。董（理）事会是民办高校最高决策机构，校长及其领导班子是民办高校的执行机构，党组织是民办高校的政治核心，监事（会）、教职工代表大会、学生代表大会、学术委员会等是民办高校民主管理机构，民办高校章程中内部治理结构科学构建就是要厘清这些主体的定位、职责以及明晰相互之间权力界限。

内部治理结构的构建是民办高校高效管理、规范发展的助推力。内部治理结构的构建就是为了平衡内部各个主体的利益，形成更为高效的管理模式、达到教育发展的目的，科学合理安排举办者、董事会、校长及其领导班子、党组织、民主管理机构之间的权责而形成较为规范、科学、高效的管理体系。

二、民办高校内部治理结构存在的问题

1.举办者参与民办高校办学和管理的路径和内容不明晰

举办者通过章程规定的权限和程序参与民办高校办学和管理在立法层面已予以确立，但举办者参与民办高校的办学和管理的具体路径和内容却未明晰。我国民办高校大部分为投资办学，举办者的类型多为“对高等教育事业情有独钟的老知识分子”的个人为主，也有公司、公办高校、其他社会团体等主体。一般情况下，举办者是学校的实际控制者，通过控制董（理）事会对学校发展起着举足轻重的作用。在分类管理的大背景下，举办者继续通过控制董（理）事会来实现参与民办高校办学和管理的目的已不现实，需要探索更为合适的方式。

2.董（理）事会组成结构不能代表最广泛学校多元主体的利益

由于我国民办高校发展早期举办者多以个人为主，其办学资金主要来源于举办者个人投入，以家族治理模式为主。在这种模式之下，虽然按照《民办教育促进法》的规定建立了以举办者代表、校长、教职工代表等人员组成的董（理）事会，但由于举办者在整个学校体系中处于绝对地位，即使有一些开明的举办者引入了职业校长，（职业）校长、教职工仍对举办者表现出绝对的服从，一元化的领导体制导致的是举办者或指定代表人“一言堂”，无法代表民办高校最广泛的学校多元主体利益，无法突显“办学以教师为本，教学以学生为本”的服务理念。

3.董（理）事会、党组织、校长之间的权力界限模糊

民办高校董（理）会的主要职责是学校重大事项的决策，校长主要负责学校的教育教学和行政管理工作、执行董（理）事会决策，党组织主要负责学校的党建工作。而就现实而言，被举办者/投资者掌控的董（理）事会往往关注学校规模的扩展和短期提升学校市场份额占有，并没有对学校的长远发展和打造学校教学质量品牌有一个科学合理的规划，导致董（理）会“越位”直接对学校的教育教学和科研管理进行干涉，弱化了校长的职权。《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》明确要求民办学校党组织充分发挥政治核心作用，涉及民办学校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，在决策前要征得学校党组织同意，推行向民办高校选派党组织书记。如果将这些要求落到实处，需要建立相应的机制和制度来协调平衡好党组织与学校举办者、决策机构之间的关系。

三、民办高校章程中内部治理结构的完善建议

一个现代化民办高校的正常运行必须协调好举办者、董（理）事会、校长、党组织、民主管理机构以及所有利益相关者的利益，如何平衡这些复杂的关系、使学校能够高效率运行，就必须合理设计安排内部治理结构。民办高校内部治理结构的设计安排本质上就是权力、资源的配置，民办高校的资金来源、发展类型（营利性与非营利性）、发展目标在很大程度上决定着学校内部治理结构的基本框架。

1.在民办高校章程中明确举办者参与民办高校办学和管理的路径和内容

2016年民办教育促进法修法决定颁布后，拉开了我国民办学校进行分类管理的帷幕，把推动非营利性办学与肯定营利性办学相结合，把坚持非营利性的本质要求与保护举办者权益相结合，进一步加强了对民办学校举办者财产权益和办学管理权的保护。非营利性和营利性民办学校在税收政策、政府扶持等方面的差异对比来看，相信未来我国大多数的现有民办高校会选择非营利性。

目前，现有民办高校的关键性资源都依赖于举办者的投入，举办者在学校内部治理中拥有绝对的控制权，但是分类管理后，举办者的权力特别是非营利性民办高校的举办者的权力将受到很大的限制，权力限制不代表剥夺举办者参与民办高校办学和管理的基本权利，举办者仍然可以根据学校的实际情况，通过学校章程单设一章规定举办者参与学校办学与管理的内容，如举办者可以明确规定保留创办家族在学校董事会成员最低比例;规定举办者在学校发展规划、重大改革和人事安排等重大事项上的提案权、投票权等;规定举办者对学校决策机构、执行机构、监督机构和民主管理机构拥有督查的权利等。

2.重构董（理）事会成员组成机制

克拉克和盖德曾说过：成员的好坏决定了董事会的优劣。科学合理的成员组成机制可以防止举办者控制或家族化治理等问题的出现。首先，组成成员人数单数化。民办教育促进法规定学校决策机构由五人以上组成，根据决策机构的运作经验和表决有效性，组成成员人数至少应在5人以上，13人以下为宜，必须为单数。其次，组成成员多元化。目前，我国相关法律和政策要求董事会组成人员必须包括举办者代表、党组织负责人、校长、教职工代表等，为了体现最广泛主体的利益，促进民办高校健康发展，笔者建议借鉴美国的独立董事制度，吸收校外知名学者、行业中具有重大影响力的人物等担任学校的独立董事，同时，还可以考虑董事会组成人员中增加学生家长代表。最后，明确组成成员的比例限制。我国法律和政策对于组成成员的比例没有明确规定，只要求具有5年以上高等教育教学或管理经验的董事不少于1/3，笔者建议在上述要求的基础上，应明确规定：非营利性民办高校举办者及其代表的比例不得超过1/3，营利性民办高校举办者及代表的比例不得超过1/2;民办高校不少于1/2的董事在境内定居或者拥有永久居住权;民办高校具有三代以内亲缘关系的董事人数不得超过总人数的1/3。

3.构建董（理）事长、党组织负责人、校长三方会议制度

为了进一步明确董（理）事会、党组织、校长的权力界限，增强领导班子合力，提高民办学校党政领导水平和工作效率，笔者建议在民办高校章程中新增一个董（理）事长、党组织负责人、校长三方会议制度。首先，必须明确董（理）事会、党组织、校长的职权定位。学校董事会是学校的最高决策机构，主要职责是进行顶层设计、保障办学投入、关心民生工程。学校党组织牢牢把握学校意识形态工作的领导权、话语权，积极发挥政治核心作用。校长负责学校的教育教学和行政管理工作，通过校长办公会研究解决重要问题，落实学校决策执行，确保学校健康发展。其次，明确三方会议制度的议事范围：一是学校发展战略及规划、校级领导任免、人事制度改革、财务预算、招生收费等重大事项;二是学校党务、行政等重大事项落实过程中产生的重要问题协商。最后，为了确保三方会议协商内容的有效决策和落实，笔者建议董（理）事会简政放权，实行决策权和管理權有效分离，依法保障校长独立行使管理权，同时，对校长行使职权设置负面清单，只要校长没有实施负面清单上或违反法律法规的行为，董（理）事会就不能任意无故解聘校长。

参考文献：

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