杨积堂

[摘 要]“接诉即办”是北京市推进基层社会治理改革，深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，通过整合12345市民服务热线，连接群众与政府之间通畅的问题反馈与及时办理的良性互动机制。“接诉即办”的机制革新，打通了群众反映诉求的渠道瓶颈，重构了政府服务群众的连接机制，与中国特色社会治理理论中“以人民为中心”“群众路线”“公众参与”“服务型政府”等话语体系形成逻辑自洽。“接诉即办”打通了“人民诉求”与“政府为民服务”之间的隔膜，通过连接民心、通达民意、服务民需、化解民怨，体现了“接诉即办”基层社会治理革新的民本价值。“接诉即办”实践推动了基层社会治理现代化体系中的“源头治理”“系统治理”“综合治理”“长效治理”;有效驱动了基层社会治理从“外在驱动”向“内在驱动”、从“被动治理”向“主动治理”、从“单一治理”向“多元治理”、从“传统治理”向“数字治理”转化，有效推动了基层社会治理能力的提升。

[关键词]“接诉即办”;基层社会治理;机制革新;效能驱动

[中图分类号]D669.3 [文献标志码]A [文章编号] 1672-4917（2021）02-0101-08

引言

“接诉即办”是北京市全面深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，通过12345市民服务热线探索创建的一种新型工作机制，其前身是1987年设立的“市长电话”，2019年以前，12345热线并没有受到太多关注。自2019年1月1日起，12345市民服务热线开始将街道（乡镇）管辖权属清晰的群众诉求，直接派给街道（乡镇）。街道（乡镇）迅速回应“接诉即办”，区政府同时接到派单，负责督办。这一机制的最大变化就是提高了对“诉”的重视，加强了“办”的力度。2020年10月28日，中共北京市委、北京市人民政府发布了《关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》，“接诉即办”改革不断深化。经过近两年的实施，“接诉即办”工作机制形成了生动的实践，截至2020年底，受理来电反映1 800万件，其中直接解答1 100万件，派单办理诉求700万件，解决率从2019年的61.9%增长到85.9%，满意率从78.2%增长到89.7%。“民有所呼、我有所应”形成常态，通过将群众诉求直派街道（乡镇），以响应率、解决率、满意率为考核指标，推动各级党委政府对群众诉求“闻风而动、接诉即办”，快速响应、快速办理、快速反馈。“接诉即办”将党建引领的政治优势、组织优势转化为治理优势，切实增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。“接诉即办”，已经成为基层社会治理中意义深远的机制革新，也是对基层社会治理效能的有效驱动，其中蕴含着深刻的治理价值，本文在广泛调研的基础上，拟就“接诉即办”的理论自洽、机制革新、内在价值、推动治理能力提升等方面进行探讨，并就深化“接诉即办”改革需要关注的问题提出对策建议。

一、“接诉即办”：社会治理中国话语体系的逻辑自洽与民本价值

（一）基层社会治理实践与社会治理中国话语体系的逻辑自洽

习近平强调，要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路。“从我国实际出发，遵循治理规律，把握时代特征，加强和创新社会治理，更好解决我国社会出现的各种问题，确保社会既充满活力又和谐有序。”[1]在此背景下，“实现国家治理体系与治理能力现代化的过程中面临着与西方国家不同的理论语境、治理任务、制度背景、发展机遇”[2]。北京市在超大城市社会治理的探索中，创新了“街乡吹哨、部门报到”“接诉即办”等一系列卓有成效的改革举措，形成了破解基层社会治理难题的有效路径和机制。“接诉即办”的机制革新，用基层社会治理的实践创新，呼应和践行了中国特色社会治理的理论指引，与“以人民为中心”“群众路线”“公众参与”“服务型政府”等社会治理的中国话语体系形成逻辑自洽。

1.“以人民为中心”是“接诉即办”机制创新的理论基石。“以人民为中心思想是新时代中国共产党治国理政的内在逻辑和价值要求，是历史唯物主义基本原理在中国特色社会主义实践中的运用与发展。中国共产党自建党以来始终秉持以人民为中心的发展思想，牢记根本宗旨、践行初心使命，围绕不同历史时期的中心工作赋予了以人民为中心思想丰富的内涵”[3]“接诉即办”机制创新，将12345热线拓展为一个集电话呼叫、网络通信、无线通信、多媒体通信于一体的市民热线服务中心，深度整合了民政、卫生、环保、农业、消防等数十条热线，通过一条统一的热线，接听市民来电，解答公众咨询，收集整理社情民意，受理市民提出的诉求、问题、建议等，通过交办妥善解决市民遇到的非紧急类问题，让“一条热线听诉求”“一张单子管到底”成为现实。热线的一端是“人民”，每一条信息源自人民，每一个问题的解决回馈人民，“民有所呼，我有所应”，“接诉即办”改革的机制设计，其根本遵循就是“以人民为中心”的思想引领。正如习近平强调的“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位，虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”[4]142通过对每一个群众操心事、烦心事、揪心事的解决，真正“始终把人民安居乐业、安危冷暖放在心上，时刻把群众的困难和诉求记在心里，努力办好各项民生事业。”[4]137“接诉即办”的成效也要由群众来评价、由实践来检验。

2.“群眾路线”是“接诉即办”机制革新的思想源泉。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。“接诉即办”，其本质就是用“一条热线”串起来的“群众路线”，“群众路线”是“接诉即办”工作机制革新的思想源泉。“毛泽东以马克思主义唯物史观为理论依据，结合新民主主义革命与社会主义建设的具体实践和宝贵经验，把做好群众工作上升到党的生命线和根本工作路线的高度，创造性地提出了‘一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线思想，为党的思想路线、政治路线和组织路线的顺利实施提供了坚实保障。”[3]习近平强调，“历史和现实都告诉我们，密切联系群众，是党的性质和宗旨的体现，是中国共产党区别于其他政党的显著标志，也是党发展壮大的重要原因;能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。”[5]北京市在面对超大城市治理中纷繁复杂的各种难题时，勇于直面，敢于应对，敞开大门，将“吹哨权”和“评价权”交给了广大人民群众，同时，也将问题的“发现”和服务的“监督”交给了广大人民群众，这样，一条热线，使党的群众路线通过“接诉即办”形成了基层社会治理的工作路线。因此，“在任何时候任何情况下，与人民同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢，始终坚持立党为公、执政为民。”[5]

3.“公众参与”是“接诉即办”机制运行的逻辑内涵。党的十九届四中全会特别提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”，并明确了“公众参与”在“完善社会治理体系”中的重要作用，表明在推进国家治理现代化的新时期，为基层群众提供制度化的参与渠道、吸纳公众参与基层社会治理，已成为国家提升基层治理能力、优化基层治理效能的重要途径。[6]“接诉即办”在机制运行方面，主要凸显了社会治理中的“公众参与”。但是，我们所激发的公众参与，不同于西方学界语境中狭义上将“公众参与”等同于“政治参与”的界定，而是更加倾向于公众以“大我”的角色和姿态，可以参与影响公共政策和公共生活的一切活动，维护“公益权”;同时，更重要的是公众还可以以“小我”的角色和姿态，通过12345热线，关注自身利益，行使“自益权”的维护，这样，就形成了具有中国特色的“公众参与”的理论内涵，即“大我”与“小我”同在，“公益”与“自益”并重。

4.“服务型政府”是“接诉即办”机制固化的实践归宿。党的十九大报告提出了“建设人民满意的服务型政府”这一目标，政府服务是一种“单项自为”还是“双向互动”，影响着“服务型政府”是否真正能够获得人民群众的满意。“2000年，《限制政府规模的理念》一文提出‘服务型政府概念，引发了学术界对服务型政府研究的热潮， ‘服务型政府概念逐渐从学术探讨进入官方话语体系， 成为行政体制改革的热词。”[2]但是，在“服务型政府”理论指引下的实践层面，如何成为有效推动的抓手，这是各地各级政府都在探索的命题。“接诉即办”机制革新，通过畅通“接诉”和夯实“即办”，实质上打破了传统行政层级藩篱下各级政府精准服务的直达通道，再加之广大人民群众的“满意度”评价与上级单位的响应率、解决率、满意率考核，让“接诉即办”成为推动“服务型政府”建设的推手和固化的机制，因此，从长效机制构建角度看，“人民满意的服务型政府”是“接诉即办”机制革新的最佳归宿，且只有如此，“接诉即办”才能真正作为可持续的机制构建并长期运行。

（二） “接诉即办”基层社会治理革新的民本价值

民有所呼，我有所应，是“接诉即办”的外在体现，其内核是以民为本、人民至上的价值追求，“接诉即办”是基层社会治理中落实以人民为中心的发展思想的有效路径。在实践中，如何让“人民”切实感受到人民的“中心”的地位，如何切实体会到“人民”的诉求被关注，如何参与到“人民”的烦心事被化解，长期以来，基于自上而下的管理体系和服务思维，无论是决策机制还是服务机制，传统的惯性更多的是“我为人民”的主动且单向度的机制，导致政府的服务和人民群众的需求之间，有时候会出现一定的错位，更重要的是人民群众的个性化诉求和难题的化解存在一定的困境。北京市创新的“接诉即办”机制，就是一把破解上述困境的金钥匙，通过整合政府各项服务的各种资源，统一到12345市民服务热线上来，民有所呼，我有所应，一条热线贯通一切诉求，一张单子管到底，紧盯每一个诉求的响应率、解决率、满意率，从人民群众通过热线提出问题，到区、街道、社区及相关责任部门的无缝对接、解决、反馈、回访的闭环机制，让群众切实参与到“为人民服务”的过程中来，让人民切实提升了“获得感、幸福感、安全感”，更重要的是增加了“人民”的“参与感”。“接訴即办”是一把由党和政府送给每一位老百姓的“金钥匙”，每个人都能够通过这把“金钥匙”，将合理的诉求、咨询、建议、检举送达市、区、街道、社区和有关部门，通过“接诉即办”的运行机制，诉求、咨询、建议、检举都能够得到回应，消除了“人民诉求”与“政府为民服务”之间的隔膜，让以人民为中心的发展思想的落实更加具有针对性，从而通过连接民心、通达民意、服务民需、化解民怨，体现了“接诉即办”基层社会治理革新的民本价值。

1.“接诉即办”是党和政府与人民同呼吸共命运的连接纽带。习近平总书记强调，我们党来自人民、植根人民、服务人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。在任何时候任何情况下，与人民同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘。北京市开创的“接诉即办”机制下的12345市民服务热线，彻底改变了政府传统热线电话中“热线不热”“无人接听”“听而不办”“办而无果”的种种弊端，以开放式接纳，提供7×24小时服务，以快速精准派单机制，按照管辖权属和职能职责，分别直派或双派街道（乡镇）、区政府、市级部门和承担公共服务职能的企事业单位，根据诉求的轻重缓急程度和行业标准，原则上实行2小时、24小时、7天和15天四级处置模式。2019年全年，12345热线共接来电696.36万件，响应率始终保持在100%，全年为市民解决操心事、烦心事251.97万件，这样通过“接诉即办”机制，真正在党和政府与人民之间架起了连心桥，破除了传统的高墙大院与人民之间有形和无形的隔阂，第一时间倾听人民的声音，第一时间回应人民的诉求，从而真正形成了党和政府与人民同呼吸、共命运的连接纽带。

2.“接诉即办”打通了人民及时表达民意和诉求的最便捷直达通道。“接诉即办”机制实施近两年来，构建了全渠道受理机制，形成了12345热线电话、网络、媒体等多元“接诉”渠道，实现了全渠道受理群众诉求。在《中共北京市委 北京市人民政府关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》中强调，要进一步强化智能热线建设，打造北京12345网上互动平台，开通社情民意“直通车”，充分利用各区、市级各部门网络平台，融合媒体反映渠道，形成品牌统一、覆盖全面、服务高效的线上线下“接诉即办”受理系统。“接诉即办”如此便捷高效的受理系统，让群众的咨询、建议、举报、投诉、需求第一时间直派到或者双派到街道（乡镇）、区政府、市级部门和承担公共服务职能的企事业单位，从而打通了人民及时表达民意和诉求的最便捷的直达通道。

3.“接诉即办”形成了助推以“问题导向”政府服务转型的外在动力。传统的政府服务，大多都是政府先做好了“菜单”，由政府“上菜”，群众“点菜”，这在基本公共服务领域，是非常必要的，但是，这种模式也存在着很多局限，没法满足群众的个性化需求，也难以针对不同区域、不同群众中存在的普遍性问题及时调整服务方式和服务内容，更难以满足群众生活中的急事、难事、烦心事的服务需求。北京市“接诉即办”的机制创新，有效地破解了传统政府服务的局限，以问题为导向，广开言路，先让群众 “点菜”，各级政府和相关部门及时研判，有针对性地“做菜”“上菜”，并通过“接诉即办”机制中“诉求的响应率、解决率、满意率”的考核，来不断矫正政府为民服务的及时性、有效性、合意性，从而形成了助推以“问题导向”政府服务转型的外在动力。

4.“接诉即办”是提升基层社会矛盾纠纷化解精准化的有效密码。 很多基层社会矛盾纠纷，都是因为没有畅通的化解渠道、及时的化解路径，有的社会矛盾由于长期淤积，小矛盾积累成为大纠纷，既不利于群众身边烦心事的及时解决，也不利于社会和谐稳定。北京市开创的“接诉即办”机制，形成了一套集社会矛盾的收集、处置、反馈、考核为一体的闭环系统，这有利于通过畅通的“接诉即办”渠道，将基层社会矛盾化解在萌芽和早期状态，使具体的社会矛盾化解更加精准。同时，通过对“接诉即办”机制所形成的大数据进行分析，对于区域性、潜在性、群体性等社会矛盾就有了更加及时的预见性，这更有利于对市、区、街道（乡镇）情况的准确研判，及时应对，科学化解，从而增强基层社会矛盾化解的精准性。因此，可以说，“接诉即办”机制是提升基层社会矛盾纠纷化解精准化的有效密码。

二、“接诉即办”推动基层社会治理现代化体系的有效實践与效能驱动

（一）“接诉即办”推动基层社会治理现代化体系的有效实践

党的十九届四中全会强调“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。北京市坚持“民有所呼、我有所应”，开创和不断深化的 “接诉即办”机制，作为基层社会治理的创新实践，推动了基层社会治理现代化体系的有效实践。

1.“接诉即办”强化了基层社会治理现代化体系中的“源头治理”。所谓“源头治理”，就是要善于早发现问题的“苗头”，找准问题的“源头”，探究出现问题的“由头”，切实给出解决问题的“准头”。“接诉即办”机制，坚持人民至上、需求导向，坚持民有所呼、我有所应，聚焦人民群众的操心事、烦心事、揪心事，紧扣“七有”要求和“五性”需求， 以市民服务热线为主渠道的“接诉”体系，受理并直派群众各类诉求，以“接诉即办”引领各级党委和政府到基层一线解决问题。12345热线，连接的就是基层社会问题的“苗头”，“接诉即办”的下派机制，就是尽可能科学地直接把群众的问题下派到解决问题的“源头”，根据“接诉即办”的职责目录， 按照管辖权属和职能职责，分别直派或双派街道（乡镇）、区政府、市级部门和承担公共服务职能的企事业单位。各街道（乡镇）随时接办群众诉求，能够自行解决的，及时就地解决;对于需要跨部门解决的复杂问题，由街道（乡镇）“吹哨”召集相关部门现场办公、集体会诊、联合行动，共同研究解决。对跨行业、跨区域的诉求，建立联动办理机制，拆分诉求事项，细化职责分工，协同推进解决。通过提升“接诉即办”的满意率，给群众一个“准头”，强化了“接诉即办”在基层社会治理体系中的“源头治理”。

2.“接诉即办”推动了基层社会治理现代化体系中的“系统治理”。“接诉即办”机制已经成为北京市解决基层社会治理问题的有效系统，这个系统中包含了“接诉即办”党委领导、政府负责、各部门相应、专班推动的权责明确的领导体系;以市民服务热线为主渠道的“接诉”体系;由各区、街道（乡镇）、市级部门、承担公共服务职能的企事业单位等组成的“即办”体系。在具体运行方面，也在不断构建全渠道受理、诉求分类处理、快速精准派单、限时办理、协同办理、统筹推动、督查督办联动、分家分类考评、诉求分析通报、风险预警防范等一系列运行机制，从而形成了有机的基层社会治理系统，“接诉即办”机制有效推动了基层社会治理现代化体系中的“系统治理”。

3.“接诉即办”凸显了基层社会治理现代化体系中的“综合治理”。虽然，从群众角度看，每一个诉求的解决，都只是一个个案，但是，“接诉即办”机制并没有仅仅停留在个案的办理，而是推动了从“有一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”转化，通过一个诉求解决一类问题，通过一个案例带动一片治理。在近两年的“接诉即办”实践中，“接诉即办”推动了各个基层社区综合治理创新，主动治理，形成了一系列“未诉先办”“不诉自办”的生动案例，同时也推动了进一步加强市区联动，主动巡查调研，对群众诉求的高频问题、重点区域，开展专项治理。对复杂疑难问题解决路径，推进专项改革。对市民治理类诉求最集中的街道（乡镇），由市疏解整治促提升专项行动工作办公室负责推进整改，从而凸显了“接诉即办”在首都基层社会治理现代化体系中的“综合治理”价值。

4.“接诉即办”夯实了基层社会治理现代化体系中的“长效治理”。在调研中发现，在“接诉即办”推行早期，有一些干部群众持有观望心态，没有能够对“接诉即办”机制在基层社会治理中的重要意义和治理价值认识透彻。经过近两年的生动实践，12345热线的影响力越来越大， “接诉即办”在广大干部群众中已经深入人心，群众评价“12345真管用”“12345一拨就灵”，广大群众已经把12345当成了一条“万能”热线。同时，围绕“接诉即办”，逐步形成了以响应率、解决率、满意率为核心的“三率”考评体系，“日报告、周分析、月通报”的通报机制，将“接诉即办”考评结果和群众诉求办理情况作为干部选拔任用、评先评优的重要参考指标的激励机制，并形成了严格的监督问责机制。通过不断完善各种机制，固化了“接诉即办”作为首都基层社会治理创新的成果，“接诉即办”夯实了基层社会治理体系中的“长效治理”。

（二）“接诉即办”机制创新驱动基层社会治理效能转化提升

“接诉即办”机制革新，在基层社会治理现代化体系中，凸显了其在“源头治理”“系统治理”“综合治理”“长效治理”等方面的独特的推动力，同时，在提升基层社会治理效能方面，也蕴含着强大的驱动力，发挥着社会治理动能的再造效应。“接诉即办”是一种社会治理驱动的“引擎”，当这个“引擎”发动起来以后，所产生的“社会治理动能”不仅是一种单向传导，更是一种活力的激发和机制的再造，长期稳固“接诉即办”这一社会治理“引擎”，持续赋能，将会成为基层社会治理能力提升的强大驱动力。

1.从“外在驱动”向“内在驱动”转化。“接诉即办”对社会治理能力提升的原始驱动力是“外在的”，每一个区、街道（乡镇）、社区都紧盯“三率”的数据，紧盯“排名”，在社区，每一个电话每一个单子，都是一种无形的压力，都需要想尽办法去解决。这种“外在驱动”只是“接诉即办”的浅层次驱动，直接体现的只是“就问题解决问题”“就个案解决个案”，然而，“接诉即办”的深层次驱动力，并不是停留在此。如果仅仅停留于此，那导致的局面一定是“按下葫芦浮起瓢”，基层矛盾纠纷将处于一种无序的状态，这既不利于彻底解决基层社会治理问题，更使这种“外在驱动力”无处消解，会让基层干部“疲累”不断加重。在此背景下，“接诉即办”就激发了“外在驱动”向“内在驱动”转化，从“被驱动”变成“自驱动”，将“要我解决”变成“我要解决”，这样就激发了基层社会治理的“内生动力”，将会形成驱动社会治理创新和能力提升的新动能。

2.从“被动治理”向“主动治理”转化。如前所述，如果将“接诉即办”机制的社会治理驱动力停留在原始的“外在驱动”层面，导致的结果一定是“被动治理”。然而，北京市实施近两年的“接诉即办”社会治理实践，大量的例证，成功印证了“接诉即办”的最大效能是推动了基层社会治理能力的不断提升，激发了街道和城乡社区主动提升治理能力，因地制宜，不断创新基层治理活力，广泛开展“未诉先办”，有的社区，如房山区南广阳社区开展“不诉自办”，取得了非常好的基层治理成效，从而成功地完成了“从被动治理”向“主动治理”的转化。

3.从“单一治理”向“多元治理”转化。在没有“接诉即办”机制的状态下，群众的一个个诉求，很难形成纵向的市、区、街道（乡镇）、社区的联动机制，也难以形成横向的多元联动机制。在一些疑难问题的解决中，雖然通过“街乡吹哨，部门报到”，能在一定程度上打破不同层级、不同部门之间的纵横隔离，但是没有从根本上破解传统的“单一治理”格局，所谓传统的“单一治理”格局，就是遇到问题，主要体现在“谁家的孩子谁抱走”，而不是形成一种多元协同的治理合力。在“接诉即办”机制中，12345一条热线直接打通了“市、区、街道（乡镇）、社区、各有关部门”的连接，群众通过12345的“哨声”，在纵向上根据群众“诉求”的性质，天然地将“市、区、街道、社区及有关部门”联动起来，形成多元共治的合力;同样，在横向层面，对于跨行业、跨区域的诉求，根据“接诉即办”所构建的协同办理机制，开展协同办理。另外，在汇集民意民智和化解矛盾方面，也充分发挥人大代表、政协委员、专家学者的作用，动员网格员、街巷长、社区党员、各民主党派、工商联和无党派人士、群团组织、社会服务机构、行业协会商会等各方面力量，形成多元共治格局。

4.从“传统治理”向“数字治理”转化。党的十九届五中全会提出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。北京市“接诉即办”推动了治理模式的革新，在社会治理数字化、智能化方面进行了有益探索。支撑“接诉即办”机制的，不仅仅是一条12345热线，而是形成了由“群众诉求数据库”“市民服务热线系统平台”等组成的一整套数据应用体系，将群众诉求、民生大数据与“城市大脑”融合，通过广泛应用大数据、区块链、云计算、人工智能、语音识别、远程视频、智能辅助等科技手段，推动首都基层社会治理从“传统治理”向“数字治理”转化。通过智能分析形成的数字成果，也反向提升了基层社会治理决策的科学性和主动治理的精准性。

三、“接诉即办”深化改革需要关注的问题与建议

在基层广泛的调研访谈中，基层干部群众就“接诉即办”机制在基层社会治理中的机制革新、内在价值和长效发展，都给予了充分的肯定和积极的评价。与此同时，也发现了完善“接诉即办”机制需要关注的一些问题，并在此探索初步的对策建议。

（一）基层压力、动力、积极性的平衡问题

“接诉即办”实施近两年来，基层普遍感觉到强化了有形的“压力”，“接诉即办”的动态数据和具体个案，明显加大了“压力”的针对性。当基层干部群众意识到“接诉即办”将是一种常态化的基层治理机制后，有形的外在“压力”，开始向无形的内在“动力”转化，极大地激发了基层社会治理创新的动能，各街道（乡镇）、社区都积极作为，主动治理，形成了“未诉先办”“不诉自办”的鲜活实践，极大地提升了首都基层社会治理水平。但是，也有很多社区，由于社区工作者人数有限，“上面千条线，下面一根针”，社区减负还没有完全到位，加之今年的疫情防控，更加增添了社区工作者的工作强度和难度，从而使得部分社区干部和社会工作者长期处于高压状态，身心“疲累”，尤其是一些老旧小区比较多的社区，社区干部和社区工作者的压力更大、负担更重。对此，一定要引起重视，防止“一根皮筋被拉出必要限度，而丧失了弹力”，故而，如何通过机制优化、政策调适，合理平衡基层压力、动力、积极性，是值得关注的问题。

为了更加关注基层工作者，妥善平衡基层压力、动力、积极性的关系，建议一是健全社区工作者身体与心理健康的检查和防护体系;二是加大对社区工作者有针对性的教育培训，不断提升社区工作者的能力水平;三是根据社区人口多少，适当增加社区工作者人数，充实社区工作者力量;四是进一步优化“接诉即办”的考核机制，对基层的考核评价更加科学、公平、合理;五是增强基层干部和社区工作者的正向激励机制，激发“接诉即办”机制运行中基层干部和社区工作者的积极性与内驱力。

（二）恶意投诉的鉴别、剔除与治理问题

在绝大多数社区调研中，都强烈地反映“恶意投诉”问题，有的投诉人基于满足个人不合理的私利的目的，当其自身不合理诉求甚至违规诉求在社区不能得到满足时，就会高频次拨打12345热线，或者换各种名义拨打12345热线，“顾左右而言他”，给社区工作者时间、精力、心理造成极大的负担。有的由于不能合理剔除，导致对于对基层单位的不合理评价，也严重影响了社区工作者和基层干部的积极性。在某社区调研中，有这样一个典型案例：该社区有一爱喝酒的居民，喝酒了就打12345热线。那天他去钓鱼，巡河的志愿者告诉他那里是不允许钓鱼的，他就骂人家。村干部去解决，他又投诉村干部，并且拿起酒瓶子追打村干部。村干部只好想办法把他拉回家了。第二天他又喝酒，又拨打12345热线，投诉说村干部是村霸，投诉村干部说话声音大，吓着他家孩子了，还投诉说村干部不让他钓鱼，更关键的是，他投诉的最后，撂下一句话，说“我要一命换一命，我不准备活了”。这下把各级领导都急坏了，从区长到副区长都在追，真出事怎么办？打电话他也不接了，再打电话他媳妇接了起来，问他干吗去了？他媳妇说他早睡觉去了。第二天找到他说这事怎么着？他说我不记得了，问他打12345热线了吗？他也不承认了。等回访他的时候，问他对处理满意吗，他说你把村干部换了，我就满意了。诸如此类的恶意投诉的故事和事例，很多社区都能讲出一些典型，因此，很多社区都在呼吁，要加大对恶意投诉的鉴别、剔除与治理力度，不能让有人利用12345热线“作恶”，也不能让恶意投诉占用12345热线资源，更不能伤害基层工作者的尊严和积极性。

要从根本上解决上述问题，建议一是通过大数据分析，梳理恶意投诉的各种情形，及时制定具体且方便操作的“12345市民服务热线恶意投诉甄别、剔除和管理办法”;二是加大对恶意投诉行为的处罚和曝光力度，净化市民服务热线的运行环境，提高“接诉即办”机制的运行效率。

（三）依法治理需要破解执法下沉的“最后一米”问题

“接诉即办”的很多诉求，是需要借助执法力量去处理的。但是在调研中发现，很多社区都反映执法力量下沉到“最后一米”的问题。以小区停车堵塞消防通道为例，这是在很多小区都存在的安全隐患，也常常引起居民的12345热线投诉。但是，如此需要执法的派单，大多直接派给了社区，社区干部没有执法权，只能进行劝说，或者求助于物业公司，物业公司也没有执法权，导致像这样看似简单的诉求，有时候却埋藏着大隐患。可是有执法权的相关部门，却很少走进小区院落，行使执法权，导致此类行为形成破窗效应，增加了社区的治理难度，因此，如何破解各种执法主体把执法行为下沉到“最后一米”的问题也需要关注。

执法下沉问题的解决，既要注重加强权力清单梳理，又要加强制度和机制设计，建议一是由市有关部门牵头统筹，区级相关部门负责，与街道充分沟通，梳理清各个执法部门的执法权力清单和执法下沉节点;二是及时出台“深化‘接诉即办，落实执法力量下沉管理办法”。通过上述执法权力清单和执法力量下沉管理办法，确保基层执法更加有序有效，破解基层矛盾化解中的执法难题。

（四）街道大部制改革后的上下关系理顺问题

“接诉即办”机制有一个极为重要的中枢环节就是“街道（乡镇）”，街道（乡镇）联通着“接诉”和“即办”，联通着市、区及相关部门与社区的关系，其在基层社会治理中的作用具有“枢纽性”。北京市在街道办事处大部制改革以后，原来每个街道都有25个左右的科室和4个事业单位，改革后，一般整合设置为“六办一委一队三中心”，其中“六办”包括综合保障办公室、党群工作办公室、社区建设办公室、民生保障办公室、社区平安办公室和城市管理办公室;“一委”指的是纪工委（监察组），职责保持不变;“一队”指的是综合执法队。以街道城管执法队为主体，一般从公安、工商、食品药品监管、交通、消防等5个部门抽调执法人员组建街道综合执法队。此外，“三中心”指的是统一设置3个事业单位：党建服务中心、社区服务中心、政务服务中心，有的社区还会成立一个网格化服务管理中心（加挂“综治中心”牌子）等。由于街道大部制改革后，朝上对接的市区层面，并没有相应的改革和调整，导致上级单位向下对接的时候，显得对口不清，责任不明。同样，街道调整后，朝下向社区对接的时候，也出现了错位与凌乱。另外，也要特别注意防范个别部门在接诉即办过程中有不同程度的官僚主义、形式主义、敷衍推诿的现象，有的基层干部自身的主动性不强，群众观念缺乏;有的基层干部法律法规掌握不到位，运用法治思维和法治方式解决基层社会矛盾的能力还比较欠缺。上述这些都会影响“接诉即办”的效能发挥，因此，理顺街道（乡镇）与上下之间的关系和基层解决问题的能力方面需要关注。

要让大部制改革在基层社会治理中更加凸显效能，还有很多工作需要完善，建议一是街道进一步厘清大部制改革后的内部管理和运行体系，形成清晰的权力清单和责任清单;二是市、区两级相关部门，与大部制改革后的街道对标对表，梳理出上下级之间清晰的业务对接机制和责任体系;三是明确社区对街道（乡镇）行政权力协助办理的责任清单和对接机制;四是加大基层干部的教育培训力度，着力提升化解基层社会矛盾、应对复杂问题和解决实际问题的能力。通过上述四个方面，厘清大部制改革后街道与上级单位和社区之间的运行关系，提升基层干部“接诉即办”的能力，确保“接诉即办”机制能够发挥更大效能，运行更加顺畅。

（五）“接诉即办”的法治化问题

一项好的机制创新，如果能够长久地被坚持和执行，最好的途径就是通过立法途径加以固化。北京市开创的“接诉即办”机制，从一条12345市民服务热线出发，构建了一整套基层社会治理体系，经过实践充分显示了“接诉即办”机制在破解超大城市治理难题，落实以人民为中心的发展思想，解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事，增加人民群众的获得感、幸福感、安全感方面的优势，革新了传统治理机制，创造了全新的治理逻辑，形成了科学的运行體系，凸显了首都基层社会治理现代化的内在逻辑和驱动力。但是，目前“接诉即办”还停留在政策推动层面，还没有将科学的治理成果转化成立法成果。为此，建议加快推进“接诉即办”立法，研究制定“北京市12345市民服务热线与接诉即办工作条例”，推动“接诉即办”及首都基层社会治理法治化进程。

[参考文献]

[1] 习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第386页。

[2] 曾晨、张剑：《服务型政府建设的行动主义路径探析》，《常州大学学报（社会科学版）》2020年第5期。

[3] 俞婷：《习近平以人民为中心思想的理论渊源、历史逻辑与现实价值》，《学校党建与思想教育》2020年第23期。

[4] 习近平：《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版。

[5] 习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第365页。

[6] 马超、金炜玲、孟天广：《基于政务热线的基层治理新模式——以北京市“接诉即办”改革为例》，《北京行政学院学报》，2020年第5期。

（责任编辑 刘永俊）