张莉

摘要：行政事业单位作为国家机关和社会公益服务部门，掌握着相当多的公共职权，由于受主客观因素的影响，在职权的行使过程中必然会产生廉政风险。本文围绕行政事业单位廉政风险防范的意义、以廉政风险与内部控制的关系为切入点，探讨廉政风险防范视角下行政事业单位内部控制作用机理和建设重点，希望能在防范和化解廉政风险方面起到一定的指导作用。

关键词：行政事业单位;廉政风险;防范;内部控制

20世纪 80年代以后，我国开始关注企业内部控制建设，但更多地是借鉴国外内控建设的经验。随着我国改革开放，市场经济不断发展壮大，内部控制作为提升企业管理水平的重要方法开始得到重视。20世纪90年代，我国对内部控制的研究才从企业逐步发展到行政事业单位。随着我国全面深化改革的不断深入，行使公共职能的行政事业单位必然被置于社会公众的关注和监督之下，一方面对政府部门的行政效率和公共服务质量提出了更高的要求，另一方面行政事业单位不断出现的不良行为问题也给我们敲响了警钟。因此，建立健全行政事业单位内部控制体系对完善防范廉政风险、预防不良行为、建立高效廉洁的公共职能部门具有重要的意义。

1 廉政风险防范的现实意义

党的十八大以后，反不良行为斗争在取得压倒性胜利的前提下，仍然按照既定的目标推进、高压不良行为态势仍然保持。在反腐倡廉新形势下，廉政风险建设是在实践中运用发展思路和改革办法破解工作难题、完善工作机制、在实践中逐步探索预防不良行为的新途径、新方法[1]。

1.1 开展廉政风险建设是促进科学发展和廉政勤政的重要保证

廉政风险防范是针对权力运行中的风险和监督管理中的薄弱环节，将监督控制关口前移，从源头上主动去防范廉政风险，体现了更加注重治本、注重预防、注重制度建设的必然要求。

1.2 加强防范廉政风险是扎实推进预防不良行为体系建设的重要途径

加强防范廉政风险是“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重防范”的内在要求，是构建中国特色惩防体系的有效途径。防范廉政风险作为“惩防并举、注重预防”的具体实践，有利于进一步增强预防不良行为工作的前瞻性、针对性和主动性，有利于减少不良行为现象的发生，有利于为党员干部营造良好的成长环境[2]。

1.3 开展廉政风险建设是关心关爱领导干部的体现

通过对廉政风险的调查、分析、监督和评估，及时修订和调整防控措施，确保各项制度和措施得到有效落实。排查梳理权力运行过程中容易发生的问题，关口前移，强化防范措施，及早警示和提醒，从源头上扼制不良行为的滋生，最大限度地预防和减少不良行为现象，目的就在于保护和爱护干部，促使领导干部健康成长。通过加强廉政风险防范来增强党员干部自觉接受监督和积极参与监督的意识，增强积极防范廉政风险的意识。也是体现人文关怀、帮助有不良行为倾向的领导干部及时有效防范各类廉政风险的有力保障措施之一。

2 廉政风险与行政事业单位内部控制的关系

行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确指出，内部控制的主要目的之一就是防范廉政风险。内部控制的实质是风 险管理，而廉政风险是当前行政事业单位中风险管理的重中之重，也是内部控制建设的目标之一。

2.1 内部控制是防范廉政风险的主要手段

廉政风险防范工作围绕本单位发展全面展开，服务于单位发展的总体目标，并在关键环节和重要岗位等不良行为易发重点领域预防和减少可能出现的不合法违规行为。内部控制则是提高单位的内部管理水平，规范权力使用，根据查找出的廉政风险点，通过一系列制度、措施、流程对单位的管理活动和业务活动进行风险防范和控制，以实现既定的控制目标。总的来看，二者的目的都是合理保证单位权力运行、业务活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，提高公共资源使用效率和效果[3]。

2.2 廉政风险防范为内部控制建设指明了方向

内部控制设计的好坏，必然关系到一个单位的领导干部是否会利用内部管理的漏洞谋取私利，而产生廉政风险。从近年来行政事业单位发生的不良行为案件看，出現不良行为的问题大多都是因为思想观念缺失、管理不科学、制度不健全、执行不到位等原因产生。因此，内部控制建设的目标之一就是加强廉政风险的管理，二者是紧密相关的。

2.3 廉政风险防范与内部控制建设相互融合

单位行政管理、业务活动各个环节都会或多或少的存在廉政风险，内部控制也是 在各个流程发挥作用。廉政风险和内部控制都是从加强制度建设，完善业务流程，规范权力运行的角度出发，规范权力运行和资金正确使用的，所以在建设过程中两者是互相促进、相互协调推进的过程。

3 廉政风险防范视角下行政事业单位内部控制作用机理

廉政风险作为单位内部风险的一种，在行使公共权利的政府部门中普遍存在。科学、合理的内控制度是促使单位高效运行且有效防范廉政风险的重要条件。内部控制主要通过以下方面在防范廉政风险中产生作用。

3.1 内部控制具有相互制约的作用

内部控制作为内部管理规范，亦是从各岗位职能和制度流程上对全体职工产生约束力，要求所有人员按照既定的工作流程开展工作，各业务流程相互牵制，上一个流程的所有工作完成才能到下一个，环环相扣，最大限度地避免因人为操纵、滥用权力、责任不清、相互推诿等造成的风险，真正起到互相制约的作用。

3.2 内部控制具有制度的保证作用

内部控制主要通过不相容岗位相分离、严格的授权审批机制等制度安排来达到防范风险的目的。内部控制作为行政事业单位管理体系中的重要组成部分，通过规范性、连续性、强制性的流程和规则，规范权力运行和资金流向，弥补思想教育的不足，对一些容易走上不良行为道路的官员起到强有力的制约作用，在防范廉政风险、预防不良行为方面发挥出制度的保证作用。

3.3 内部控制具有相互监督的作用

科学、合理的内部控制，从横向和纵向监督着每一个岗位、每一个流程，横向关系中的岗位或人员，相互监督制约;纵向关系中的上级监督下级，下级牵制上级。完善的内控体系，组织中的任何人和任何环节都不能独立出来单独完成一项业务，这种有效的制衡和监督尽可能的减少了不良行为和舞弊行为。

4 廉政风险防范视角下行政事业单位内部控制建设重点

防范廉政风险的关键是如何保障权力不被滥用，一个科学有效的内部控制机制无疑是监督权力不被滥用最好的保障。站在廉政风险防范的角度，内部控制的建设除了应遵循基本的流程设计和要求外，还应注意内控环境、人事管理、信息化建设、预算管理、会计监督、项目管理五个方面的内控建设。

4.1 营造良好内控环境，创造不敢腐的动机防线

内控环境是内部控制建设的基础，一个良好的内控环境是保障内部控制有效实施的前提。科学设置内部控制流程中的关键岗位，明确各自具体职责、权限范围和审批流程对内控建设有着非常关键的作用。在单位上下形成各司其责、相互协调、相互监督、制衡有效的管理格局，保障经营管理的合法合规，可以最大限度的防范因滥用岗位职权导致的廉政风险，有效杜绝不良行为发生。转变领导者管理模式有助于促进内控建设更加完善。现代行政事业单位管理层的管理模式大多为集权型，领导大多都倾向于目标管理思维。从集权型领导转向集权分权结合型，从目标管理思维转向流程管理思维，以分散领导层权力过渡集中的现象，减少因集权过渡造成的廉政风险，有效预防不良行为。

4.2 强化人力资源管理，筑牢不想腐的思想防线

人力资源是单位经济业务活动和管理活动中最活跃最具主观性，且起决定性作用的因素。人力资源为内部控制提供了职工诚信、道德、专业胜任能力等方面的保证，内部控制通过将人力资源中的干部选拔、职称评定、轮岗机制、绩效考核、强制休假等相关政策嵌入到内控流程中，通过制度和流程的双重约束，达到权利制衡，防范滥用职权造成的廉政风险，从而更有利于节约控制成本，弥补控制本身的不足，最终达到内部控制的效果。

4.3 加强信息系统建设，设立不能腐的监督机制

信息化发展背景下，行政事业单位内控应建立起以数据信息为依托的流程控制，通过计算机代替人工操作，更大限度的避免因人为操纵、主观思想等带来的舞弊风险。同时，信息化建设也有利于内控系统和业务系统的融合，保证业务系统在科学、有序的控制流程中运行，并对运行中出现的风险及时发现和预警，能有效保障资金安全有效、抑制权力不良行为，有利于打造高效廉洁的行政事业单位。

4.4 实施全面预算，提高管理决策，削弱舞弊行为

全面预算作为全方位、全过程、全员参与的预算管理模式，其本质是将单位一切业务活动都纳入预算管理体系，通过预算编制、预算执行、预算绩效评价一系列环节达到对单位整体业务活动的控制，这样内控的流程控制目标不谋而合。通过加强预算管控，对预算编制、执行情况、绩效评价做出的分析，发现业务流程中存在的薄弱环节，使业务活动控制真正做到从预算到决算的事前、事中、事后控制。为单位内控建设提供了更加明确的管理目标，在整个业务活动资金链中达到防范舞弊，削弱因预算管控失利造成财政资金浪费、挪用的廉政风险。

4.5 强化会计监督，规范财务管理，减少廉政风险

低质量的会计信息也直接影响领导层、管理者的正确决策，使单位工作偏离既定目标，由此可见内部会计监督作为一种内部监督对行政事业单位的发展有着至关重要的作用。内部会计监督做为一种日常性监督机制，通过对单位财务管理工作和会计核算流程全面、系统地实施监督检查，发现单位经济业务活动存在的错误、偏差和舞弊，从而不断完善财务管理机制，健全会计基础工作，提高会计信息质量，大大减少国有资产流失，规范财务工作秩序，防范不良行为产生。

4.6 規范项目管理，提高投资效益，遏制不良行为行为

项目管理不严谨、不规范势必会造成项目投资失败、资金损失、国有资产流失的风险。在内部控制建设时，应充分了解建设项目业务的管理结构和主要环节，从项目立项、工程设计、概预算、招投标到项目变更调整、竣工决算梳理各个业务环节流程，查找出可能存在的廉政风险点，进行制度设计和流程管控设计。设计科学、严谨的项目管理内部控制，有利于项目建设如期完工，防止项目建设资金被套取、截留、挪用的廉政风险发生。

5 结语

《行政事业单位内部控制规范（试行）》的实施无疑是行政事业单位内部防范廉政风险最好的制度保障，为行政事业单位防范廉政风险又多了一道防火墙。行政事业单位内控建设通过加强内控环境、人事管理、信息化建设等六个方面的建设，构建一张环环相扣、互相制衡的内控监督流程，不仅可以引导全体职工逐步形成良好的工作习惯，提升工作效率，同时通过对各个岗位权力进行分解，实现由他律变自律的转变，促进单位科学、有序发展，还可以从很大程度上起到防范风险、预防不良行为的作用。由此通过完善行政事业单位内部控制体系，对塑造风清气正、管理规范的行政事业单位具有一定的现实意义。

参考文献

[1] 张庆龙.反腐败的内部控制逻辑[J].财务与会计.2017， （24）：62-63.

[2] 李连华.腐败防控视角的行政事业单位内部控制研究[J].会计之友，2019（11）：2-8.

[3] 林家安，倪筱楠.行政事业单位内部控制评价研究[J].财务与金融，2018， （05）：42-46.