陈伟健

(吉林大学 法学院，吉林 长春 130015)

监察体制改革能够实现党的纪律检查与职务违法犯罪调查的有机整合。监察调查承担查证职务犯罪、搜集证据的使命，深刻介入被调查人的基本权利，应当在法治的框架内运行。职务犯罪的定罪量刑，很大程度上需要依据言词证据，因此以获取被调查人的供述为目的的监察讯问成为重要的监察措施之一，其法治水平是监察工作法治化程度的缩影。对此，本文将在厘清监察讯问法治水平衡量标准的基础上，考察其在我国的法治进展，检讨其法治困境，并体系化地形塑监察讯问法治化的进路，为“全面从严治党 ”和“全面依法治国”战略的推进提供具象的行动方案。

一、监察讯问法治水平的衡量标准

(一)遵循监察机关制度定位的规则设计

设立监察委员会并与党的纪律检查委员会合署办公，是我国监察体制改革的重要内容。监察委员会的性质地位、组织结构、基本职能等事项均规定在我国《宪法》第三章“国家机构”中的第七节“监察委员会”中。其中，《宪法》第一百二十三条开宗明义地指出：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”对该条文进行体系解释，不难得出监察机关具有与国家权力机关、行政机关、司法机关并列且彼此独立的地位。而这种独立地位是由监察机关独特性质所决定的，即监察机关是承担党和国家自我监督使命的政治机关。[1]监察委员会的监督职权是践行刀刃向内，实现全面从严治党的必由之路，是党和国家勇于自我革命的集中体现，直接关系党和国家的前途和命运。因此，监察委员会的性质不仅与之前存在于国家行政机关序列中的各级行政监察机关不可同日而语，也与专门承担某些诉讼职能的公安、司法机关存在本质区别。实现党和国家的自我监督，主要是对公权力行使的监督，监察对象以具有党员身份的公职人员为主体。公权力行使的目的是为了谋取人民的利益，廉洁自律是公权力行使者必须恪守的准则。而一旦公职人员破坏了这种准则，涉嫌贪污贿赂犯罪，就负有配合监察机关调查案件、主动交代问题的义务。因此，在监察讯问中监察工作人员不仅仅是所谓的办案人员，还是承担权力监督职责的专门人员，鉴于他们对案件事实和证据扎实程度的要求高于其他一般刑事案件，在制度设计上应当对他们的职权行为加以尽可能小的限制。被调查人也不再是处在被追诉地位的“犯罪嫌疑人”，其公权力行使者的地位决定了包括监察讯问在内的调查程序中，被调查人负有高度配合监察工作人员的法定义务，否则将因“对抗组织审查”等承担相应责任，因此被调查人在监察程序中的权利，相对于普通犯罪嫌疑人应有所克减。

(二)保障核心人权的价值追求

法治国家的重要特征之一，便是法律在该国取得至高无上的地位，人权在国家中得到了制度性的保障。[3]25西方法治理论认为，公权力行使不得非法侵夺当事人的权益，亦是现代法治国家的共识。而健全的人权保障制度应当包含两方面的机制：在侵害发生前预先为人权设防，以使侵害减小到最小限度，此为事前机制；当人权已经遭受不当侵害时，对受侵人权立即实施救济并对侵权行为迅速予以矫正使之恢复常态，此为事后机制。[2]25早在近代时期的贝卡利亚就已经阐明讯问活动中尊重人权的关键理由：在法官正式宣告有罪以前，被讯问人还不能被称作罪犯，只要尚且不能确定他已经破坏给予他公共保护的契约，社会就不能放弃对他的公共保护。[2]39但是，如前所述，监察程序中的被调查人并非普通犯罪嫌疑人，他们因为负有高度配合的义务，而权利有所克减。但在法治社会中，他们并非监察调查的“客体”，仍然享有基本人权。因此，尽管对被调查人的权利有所克减，但他们的基本用餐、休息、人格尊严、生命健康等基本人权仍应当得到切实保障。基本人权保障仍然是监察讯问权行使的基本界限。口供获取过程不能突破基本人权保障所能容许的界限，如采取殴打、冻饿、“车轮战术”等体罚或者变相体罚的身心折磨的手段，或者威胁、欺骗等违反任意自白性的手段进行讯问。对此，我国《监察法》第四十条第二款已经对禁止采取的监察手段作出明确列举规定，完整囊括对有违基本人权保障精神的讯问方式的排除。

(三)权力监督为功能的制度逻辑

“监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察，具有权力监督的彻底性。”[3]64监察讯问就是监察机关对公权力行使监督的重要方式之一。贪腐等公权力滥用行为，往往由公职人员本人直接实施，他们是直接的甚至是唯一的知情者。查清案件事实是进行监督执纪以及后续定罪量刑的前提，因此被调查人具有配合讯问、如实交代问题的义务。如果不主动交代，将会承担对抗组织审查等政治法律责任。而为了获取被调查人的配合，监察工作人员不仅可以“动之以情、晓之以理”，也可以通过“政策攻心”等施加压力的方式，突破被调查人的心理防线。因此，对于监察讯问不能简单套用“禁止强迫自证其罪”的规则，将监察工作人员置于被动地位。但与此同时，也不能否认监察讯问本身也是权力行使的活动，也必须遵循“权力行使必须受到制约监督”的规训。此外，监察委员会作为权力监督机关，对本身权力受到制约和监督具有“严防灯下黑”的政治意义。其中，正当程序就是实现监察权力受到监督的重要机制。正当程序是以保障当事人知情、参与、陈述等权利为特征的程序架构。正当程序在保障当事人权利的同时，对程序参加者进行相应角色分派的设计，使得他们能够各司其责、相互配合、相互制约，达到防范国家机关恣意行使权力风险的目的。[2]233《监察法》的若干规定在一定程度上体现了权力规制的思想。例如作为讯问保障措施的留置，其是否采取需要由监察机关领导集体研究决定；设区的市以下的监察机关的留置应报上一级批准，省级监察机关应报国家监察委备案等，在一定程度上避免留置决定权行使过度集中于某一机关或个人，起到了防范留置决定权力滥用的效果。

(四)效率和人道为品质的执法过程

效率是法治社会的基本价值之一，可以将其理解为在确保相关活动符合预定目的，并给社会带来有益成果的前提下，该活动产出与投入之间的比率。[4]453

由此，监察程序中的效率意味着以较小的权力运行成本及较小的时间成本获得预期的监察调查目的。监察讯问的法治化应当将效益作为其品质追求，是由于：一方面，推进监察全覆盖，是全面从严治党的必由之路，但监察队伍力量与庞大的监察对象之间必然会出现“供不应求”的困境；另一方面，监察执纪过程也是调查与反调查博弈的过程，目前还难以杜绝部分腐败分子对抗组织审查，与特定关系人里应外合，结成攻守同盟或毁灭相关证据的可能，只有尽早突破被调查人的心理防线，才能打破攻守同盟，避免案件的调查陷入僵局。如果将职务犯罪讯问理解为执法过程，那么执法意义上的人道则意味着执法的过程和结果均应当与人的本性相符合。具有人道品质的监察讯问过程，应当尊重被讯问人的人格尊严，保障其知情权、申辩权、休息权等基本权利。我国《监察法》也体现监察讯问过程中对人道的追求，根据该法第四十四条，办案机关应确保被调查人的饮食、休息、人身安全以及基本医疗，进行讯问时应当合理安排讯问时间和时长。这些规定在相当程度上彰显了监察过程中对人道精神的恪守和对人性的尊重。

二、我国监察讯问的制度优势

(一)监督执纪与职务犯罪调查高度融合

监察讯问是监察机关在调查活动中享有的重要权限。监察调查则是职务犯罪事实的查证活动，是对原分属人民检察院、公安机关等部门的职务犯罪侦查权的集中整合，与监督执纪活动具有高度的融合性。监察机关与党的纪律检查机关合署办公，二者职权内容具有高度近似性，均承担一定范围内对党政机关监督的职责。根据《中国共产党章程》第八章第四十六条的规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关。尽管党的各级纪委与国家各级监委分属不同序列，但据有关统计，我国“80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党员与掌握公权力的国家公职人员高度重合”[5]。于是，要实现党内监督全覆盖，就必须要求实现对所有国家公职人员监督全覆盖，反之亦然。“党内监督和国家监察既内在一致又高度互补”[5]的现实，使得涉嫌职务犯罪的公职人员同时也需要接受党的纪律审查。二者往往由同一合署办公的纪检监察机关进行，并在调查终结时一并作出纪律处分、政务处分以及案件移送检察机关的决定，不仅节省了办案时间和资源，更实现了从严治党和依法惩治职务犯罪的双重目的，实现了全面正风反腐的战略目标。

(二)被调查人承担配合讯问的政治义务与法律义务

习近平总书记曾指出，权力不论大小，只要不受监督和制约，都可能被滥用。[6]公职人员是公权力的直接行使者，因此他们的职务行为乃至与公职人员形象存在关联的日常生活行为，均应被置于监督之中。对此，《公务员法》第十二条规定公务员应当履行遵守纪律、清正廉洁、公道正派等方面的义务；《党章》第三条规定党员有坚决同消极腐败现象作斗争的义务。此外，《监察法》第二十条关于监察机关可以要求被调查人如实供述涉嫌犯罪的情况的规定，《纪律检查机关监督执纪工作规则》第三十条关于纪检机关有权要求被审查人端正态度、配合调查的规定，均表明公职人员还负有配合监督调查的义务。从性质上看，这种义务既具有权力行使者必须接受监督的地位所决定的政治义务的属性，也有《公务员法》《监察法》等赋予的法律义务的属性。被调查人一旦违背这种义务，不仅将构成对抗组织审查的违纪情况，依照《中国共产党纪律处分条例》第五十七条进行纪律处分，并依照《公职人员政务处分法》第十三条予以从重处分，还会在审判时的量刑环节有所考虑。

(三)案件查办与教育挽救紧密结合

包括监察讯问在内的监察调查过程体现了案件查办与教育挽救的紧密结合。被采取监察调查的公职人员，具有实施职务犯罪行为的嫌疑，监察机关往往已经掌握其犯罪事实的部分线索，需要通过调查程序查明相关犯罪事实，全面收集证据，为后续的监察处置提供事实和证据依据。但案件查办毕竟是对腐败现象的事后处置，侧重于“治标”的一面。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，需要标本兼治，营造良好的政治生态，端正包括被调查人在内的公职人员对于党纪国法的思想认识至关重要。端正思想认识，主要依靠教育，并将教育寓于案件查办的程序中。例如，《纪律检查机关监督执纪工作规则》第三十条规定：“在案件查办过程中，应安排学习党章党规党纪，对照理想信念宗旨，通过深入细致的思想政治工作，促使其深刻反省、认识错误……”而寓于案件查办过程的教育的方式主要是说服，向被调查人说明其违法行为的社会危害以及应承担的法律责任，使其认识到自己违法行为的社会危害，并真心悔悟。[7]67通过说服教育，不仅能够更加顺利地突破被调查人的心理防线，使他们真诚配合讯问等调查措施；更能够唤醒他们的悔悟之心，自觉接受党纪处分及法律责任追究，并通过撰写忏悔和反思材料等方式发挥反面教材的警示教育作用，最终达到净化党和国家政治生态的治本效果。

(四)审判中心主义充分发挥倒逼效应

根据《监察法》第四十五条，监察调查终结后，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，应当作出移送检察机关审查起诉的监察处置。这意味着，监察调查仅仅完成职务犯罪案件事实的查证。追究案件当事人的刑事责任，还需要通过检察机关的起诉来启动法院的审理裁判。过去“以侦查为中心”的刑事诉讼模式造成庭审过分依赖侦查卷宗笔录等书面材料，庭审流于形式，使得刑事诉讼通过法庭审理发现事实真相和保障人权的价值大打折扣。以审判为中心的刑事诉讼制度改革是全面推进依法治国背景下的重大改革部署，要求刑事案件的诉讼证据质证在庭审、案件事实查明在庭审、裁判理由形成在庭审，充分发挥庭审的决定性作用。国家监察体制改革后，职务犯罪案件的办理由“侦查—公诉—审判”模式转变为全新的“调查—公诉—审判”模式。在司法体制改革中，有关以审判为中心的刑事诉讼制度改革的理念和具体措施同样适用于监察机关，从反腐败工作质效和取证规范角度考虑，要求监察机关在调查取证时应主动对接以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，全面贯彻证据裁判原则，确保调查取得的证据符合刑事诉讼证据标准，提高办案质量，保障权益，防范冤假错案。

三、我国职务犯罪侦查讯问的法治短板

(一)监察调查对被讯问人权利克减的法治边界不明

全面从严治党战略以及对反腐败零容忍的理念决定调查程序中应当对被调查人的权利有所克减。权利克减的要义在于为了实现更重要或更紧急之目标而不得已限制或约束相对人之应有权利。[8]19在监察调查领域，这个“更为重要”的目标体现为全面从严治党的现实需要。全面从严治党是一场刀刃向内、无私无畏的自我革命，直接关系到党未来的命运。反腐败既是管党治党的重要组成部分，又是国家依法治权的系统工程，它客观要求党在领导国家各项建设事业中强化对权力行使的监督全覆盖，牢牢掌控公权力依规依法运行的主动权，达到党内监督和国家监察职能的最大化。[7]43监察调查活动的重大意义使得在合理限度内克减和限制包括党员在内的公权力行使者在调查活动中的程序性权利，契合比例原理的内在要求而具有正当性。比例原则的内涵体现在：“公权力行为所实现的公共利益与其所造成的损害之间形成合理的比例关系，不能为了一个较小的公益而使个人承受过大的损失。”[9]143于是，由全面从严治党的公共目的所决定，对党员等公权力行使者在监察活动中程序性权利克减和限制的最大容许限度应当如何把握，是监察活动法治化必须解决的重大课题。《监察法》无论是在第一条立法目的中强调“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作”，而与《刑事诉讼法》的立法目的在于强调人权保障方面存在显著差异，还是关于留置的决定权限、被调查人对于监察讯问的配合义务等规定，均说明权利克减和限制的客观存在。但是，《监察法》对于权利克减和限制的最大容许限度，既未设定总的原则性标准，也未规定针对具体某项权利的认定标准。简言之，在监察调查程序中，被讯问人权利克减和限制的法治边界不甚明晰。边界的模糊容易在监察程序中滋生手段突破与目的之间本来存在的合理关系，过分侵夺被调查人的合法权益，从而与《监察法》第五条“保障当事人的合法权益”的规则相冲突。

(二)监察讯问的非法证据排除的规则标准严苛

《监察法》第三十三条第三款关于“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据”被认为是关于监察调查取得证据的排除规则。通过对比《刑事诉讼法》的相关规定，《监察法》所确立的非法证据排除规则更为严苛，主要体现在以下几个方面：第一，未规定非法证据排除的适用除外规则。在刑事程序中，对于“受先前刑讯逼供行为影响而作出的与该供述相同的重复性供述”，在“其他侦查人员再次讯问时告知诉讼权利和认罪的法律后果，犯罪嫌疑人自愿供述”的情况下，重复供述可以不予排除。但《监察法》并未对这种切断刑讯逼供等影响的重复供述容许不予排除的例外规则作出规定，从而导致存在刑讯逼供等情形下口供一律排除的情况。第二，存在瑕疵的实物证据无法补正。《监察法》并未规定实物证据补正规则，对违反法定程序收集的证据，未规定允许予以补正或者作出合理解释，可能导致存在瑕疵的实物证据一律排除的状况。第三，非法证据排除没有附加程度条件。在刑事程序中，对于违反法定程序收集的书证、物证，不能补正，且满足“严重影响司法公正”时，才能予以排除。而《监察法》同样无此规定，将导致无法补正的实物证据均予以排除的情况。然而，监察非法证据排除规则的确立应当遵循监察活动的基本规律。《监察法》的基本价值追求是权力制约，即实现对行使公共权力的公职人员进行严格约束和监督，以至需要克减部分权利，防止他们由公仆异化为主人。[3]66于是，在刑事程序中，刑讯逼供等现象的多发决定保障嫌疑人权益的重要性，尚且还对非法证据排除规则保持一定弹性；而在监察程序中，严格排除非法证据所保护的被调查人合法权益相比于公职人员廉洁性，并不具有优位性。[10]120因此，对于监察程序采取严格的缺乏弹性的非法证据排除规则，背离了监察活动的基本规律。

(三)监察工作人员职务容错机制缺失

如前所述，监察调查包含对公权力监督的属性。对相关线索的核查是监督的应有之义，尽管线索并不等于案件事实，但为了防止逃避调查的现象出现，在有证据指向监察对象的职务犯罪行为时，尽管尚未达到“犯罪事实清楚、证据确实充分、排除合理怀疑”的程度，也会采取留置措施，并进行监察讯问。但随着监察程序的向前推进，案件事实表明被调查人尚未构成犯罪，或案件情节表明被调查人不需要追究刑事责任的，此时除依法对被调查人解除留置措施，作出相应政务处理之外，还涉及监察工作人员如何进行容错的问题。监察容错本质上是对监察活动中不可避免的职务风险的接纳与宽容。人的理性具有有限性，因而个人和集体在决策中均不可避免会产生错误。对于公权力行使过程中确实尽到了合理注意义务，仍然无法避免的认知差错，法律应予以认可和包容。[11]166然而，《监察法》第六十二条至第六十四条的规定，对不当行使监察权的行为规定了轻重不一的法律责任，但尚未对监察工作人员的职务容错进行规定。容错机制的缺失，将在一定程度上制约监察工作人员的工作积极性，不利于激励勇于开拓、勇于担当的工作局面的形成。

四、监察讯问法治化的进路构设

(一)明确监察调查克减被调查人权利的法治边界

总体而言，明确监察调查克减被调查人权利的边界应当以比例原则为一般遵循，既要从质的层面划定禁止克减权利类型的负面清单，又要从量的维度遵循目的与手段之间的协调关系。在质的层面，由于现代法治社会承认某些权利类型是人之所以为人的组成部分，即使出于维护公共利益的需要也不得进行限制，就算在紧急状态下为了保障重大公共安全或国家安全等目的也概莫能外，例如个人主体资格地位(免于被奴役)、身体完整(禁止酷刑)[12]60。于是，在监察调查活动中，对被调查人克减的权利类型应主要限制在程序性权利方面，例如获得律师帮助权、与家属通信权。需要释明的问题是，留置措施在性质上属于在有限的期间内剥夺被调查人的人身自由的监察措施，无疑涉及被调查人人身自由这一实体性权利。但根据《监察法》第二十二条等条文，留置措施的适用，以“监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据”为前提，因此在判刑时，留置一日可以折抵有期徒刑一日，从而在执行刑罚中得到抵扣。不能孤立地考察留置措施的内容而得出其限制被调查人实体性权利的结论。而对于监察调查克减被调查人权利的法治边界的量的维度，可以从积极方面和消极方面分别考察。积极层面，程序性权利经过克减，整体仍然能够维持被调查人的基本人权；消极层面，程序性权利的克减，不得侵犯或威胁被调查人的人身安全和人格尊严，不得采取任何可能突破被调查人任意自白的手段。

(二)再造监察讯问的非法证据排除规则

基于《监察法》制约公权力的基本价值取向，其非法证据排除规则应遵循相较于刑事程序更加具有弹性的规则体系。监察讯问所获得的证据形式为言词证据，取决于被讯问人的供述。在一般原则上，其应当以任意自白原则为准则，即没有损害被讯问人供述自愿性的教育、警示、政策攻心等措施，均不作为排除的事由。只有对被讯问人采取肉刑或变相肉刑的刑讯逼供行为，才能作为排除事由。并且，对于之前存在非法证据排除事由的被讯问人的重复供述，只要更换了讯问人员，确定排除了先前刑讯逼供对被讯问人的影响，可以对重复供述不予排除。此外，《监察法》第四十一条规定，监察机关应当对监察讯问全程录音录像，如果未遵循这一程序，是否会导致非法证据排除？事实上，该规定系监察讯问的程序性规定，是对刑讯逼供等不当讯问行为的制度防范。即使未进行录音录像，或者录音录像灭失，在没有其他证据支撑存在刑讯逼供现象时，应当允许监察人员对未履行相关程序的情况作出说明，从而肯定相关口供言词证据的合法性。此外，对于职务犯罪事实的定案，同样应遵循重证据、不轻信口供的规则，确立实物证据的补正规则。对于违反法定程序收集的书证、物证，可能影响对职务犯罪行为公正处理的，允许监察人员予以补正或者作出合理解释。

(三)形塑监察工作人员职务容错机制

监察职务容错机制，即对监察工作人员在行使职务行为过程中严格依照法律程序，尽到了合理的注意义务，仍然无法避免的差错，予以认可和包容，不对监察人员予以党纪政务处分及负面评价的制度。监察容错机制至少应包含以下内容：第一，对于依照法定程序采取留置措施，由于案件事实或情节的日渐明晰，导致撤销案件或宣告不起诉、无罪的，应当对办案的监察人员予以容错；第二，对于监察讯问过程中，由于被调查人拒不履行配合义务，监察人员有过激言论，但尚未构成威胁、引诱的。通过监察容错机制，能够有效避免监察人员在行使职务过程中不合理的风险，激发监察工作人员的工作热情，形成想干事、勇担当的工作局面；同时也有利于维护监察机关的正面形象。同时，鉴于《监察法》是监察工作的基本法律，应保持一定的稳定性和抽象性，建议将容错机制规定在《监察法实施条例》中，并在未来对该条例进行修改时将容错机制纳入其中，从而形成监察人员渎职依法追责和合理容错有效激励的立体构造，彰显对监察人员严管厚爱的方针。