王灿发，周 鹏

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088)

党的十八大以来，我国社会治理中的生态环境保护问题被提升至前所未有的高度。主观层面，环保理念深入人心；客观领域，环保成效也非常明显，而此间环保督察制度发挥了重要作用。环保督察不同于环保领域内的监督执法，不仅体现为权力之间的监督、制约机制，还可以“将督察视为作为委托人的上级政府为改善委托—代理难题而对作为代理人的下级政府采用的一种治理工具。”[1]72

“中央环境保护督察实现了党依照党规领导环境保护事业、政府依法开展环境保护公共服务、人民依法监督环境保护工作的有机统一，是立足于中国实际，用中国的思维和方法解决中国自己问题的中国特色社会法治形式。”[2]26而问责权是环保督察机构履行职责的一项重要权力，是一项旨在治官治权的民主控权机制，具有压力传输直接、治理效果明显以及直接回应民众诉求的诸多优势，这些优势使其在现有的治理体系中成为不可或缺的一种手段。当前，环保督察问责的制度实践面临着问责权力来源的正当性、问责规范的权威性以及体系化建设等一系列难题，笔者将聚焦于此展开深入探讨，以期通过法治化进路来消弭环保督察问责的实践与理论困境。

一、环保督察问责的逻辑廓清

我国环保督察制度经历了从“督企”到“督政”，再到“党政同责”的变迁，也存在由“督查”到“督察”的转型。[3]176在该制度适用初期，“作为一项生态环境监管制度的创新举措，区域环保督查制度意在解决地方各自为政、环境违法行为跨域治理难题。但评估结果显示，区域环保督查制度并未有效发挥督查效力，”[4]160因此后续才有由“区域督查”上升为“中央督察”的转变。

(一)行政权力体系内部的自我革新

环境保护问题的根本因素往往可以归结为市场失灵或地方政府治理失灵，而环保督察的核心目标在于以环保领域的权力制约与监督的方式，解决地方治理失灵的问题。[5]51-52行政权力在环保领域所实行的垂直管理体制在一定程度上突破了“属地管理”与“双重领导”的执法弊端，但仍不能有效地抵制地方行政权力所进行的合法行政干预，由此也导致了权责配置失衡。[6]18近年来，环境监管执法中所秉持的传统“科层制”逻辑取得的治理效果并不理想。就制度渊源而言，环保督察制度缘起于国家在环保领域开展治理的基本矛盾与面临的危机之中，由党中央与中央政府通过“党政”双向的行政权力内部的特殊手段，来摆脱常规型环保治理方式失败的困境，关键在于稳定的组织基础，但又常常表现出以非常规权力，或称为政治权威来实现特定环保任务的外观。[7]157而考察环保督察制度的演进过程，特别是自2016年开展的中央环保督察，其取得显著成效的“奥秘”恰在于中央权威的强力介入，党中央、国务院所代表的中央“专断性权力”督察地方党委、政府在环境保护工作中的履职情况，强大的政治压力带来了对地方行政权力的行为强制，客观上极大地提升了地方各级领导干部对环保工作的重视程度，及时、妥当地避免对环境的破坏行为，有效纠正环境违法行为。[3]178中央环保督察通过将环境保护转化为政治任务，将部门职责上升为国家行动，进一步强化了环保领域的权威治理，但环保督察作用的可持续性发挥有赖于新的配套机制的辅助。[8]83结合问责机制的环保督察，能够强化行政权力内部的合作与监督，以及全社会的参与、协同治理，来实现长效化、常态化与法治化的环保治理目标。

(二)公众诉求回应型的问责逻辑

公众举报是环保督察最重要的信息来源，督察组一项核心工作就是梳理分析有效举报，转交地方办理。同时要求地方政府在收到督察组转办的举报后及时调查并作出处理，向社会公众公布问责决定。环保理念深入人心，社会公众特别是利害关系人更倾向于积极参与环境治理，表达权利诉求。中央环保督察制度的全力推行，尤其该制度通过问责对行政过程和结果质疑的回应以及对于对追责结果的及时公开符合公共行政的本质要求，有效地保障了社会公众在这一领域的参与权和知情权。

在法律允许范围内，对环保问题细节公开得越明确，整改内容实施期限公开得越详细，环保督察的功效发挥得就会越好，这是一项非常重要的法律适用经验。环保督察问责的公开透明正是以理性的方式增加了地方政府的履职压力，倒逼政府整改到位，做到对社会公众的利益负责。为了保障监督问责的常态化、长效化、制度化，生态环境部及六大区域督察局官方网站均设有专门的中央环保督察板块，随时同步更新各地整改情况以及问责追责情况，传递督察压力，回应公众关注。地方上一批散、乱、污企业被关停，存在问题的环境治理工作在中央环保督察与问责的强大压力下得以实质整改，形式主义的环保治理现象被遏制，公众从日益提升的环境质量中获得切实的实惠。因此，中央环保督察的进程并非是行政体系的自我规制，更是回应公众关切，并由公众参与全过程的活动。

二、环保督察问责机制的困局

回顾我国环境保护督察制度的变迁历程，面向其设置初衷与制度逻辑，在法治化建设方面依然存在需要完善的法理问题，从问责主体的明晰化、问责路径的合法化到问责方式的高效合理化均有进一步完善的空间。

(一)权源之困：问责主体权力来源的正当性不足

受传统行政法理论影响，探究实施公权力的主体并确认其授权的合法性是首要命题，中央环保督察活动也不例外。《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第67条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条与第66条的规定，确立了两个路径的上下级监督：上级政府——下级政府；上级部门——下级部门。早期环保综合督查主要监督路径是环保部——地方政府，事实上通过对我国《环境保护法》第67条的文意解读，难以得出环保部能够直接对地方政府进行监督的结论。现行的行政科层制的层级性和隶属性之特点决定下级需要服从上级的领导，同时接受上级的问责，同一个层级的不同机构之间却是独立运行的，只是在理论层面上存在协调合作的要求和压力。[9]15因此，从行政管理的理论上分析，环保部与地方政府属于相互独立的不同机构，不存在严格意义上的直接的上下级之间的隶属关系，环保部并不天然具有监督地方政府履行环保责任的权力优势。

我国的中央环保督察制度，其主要执行机构为督察小组，在性质上属于我国行政机构体系内的“议事协调机构”，在功能设定上接近于专门委员会。由于该小组属于非常设机构，因此应根据其衍生性，即原单位职权以及整体所处的层级综合确定督察小组的科层位阶。环保督察小组组长通常由中央选派的环保部部长担任，环保部副部长担任小组中的副组长，环保部的其他成员担任小组成员。因此，督察小组拥有的权力类似于环保综合督查中的环保部的权力，区别在于中央环保督察当中的督察小组拥有更高的权威与刚性，但是同样存在问责主体权力来源的正当性问题。总体而言，环保综合督查以及中央环保督察的主体可以依法在问责之前进行相应的监督调查以及搜集线索等行为，但并不具备严格科层制意义上的问责资格，法理上难以顺畅地对地方政府进行基于行政科层制的督察问责。

(二)规范之困：问责法律规范欠缺妥适的层级结构

生态环保部针对地方政府开展环保综合督查的规范性依据主要是其出台的《综合督查工作暂行办法》和《全国环境监察工作要点》，两份文件的效力位阶均较低。同样，根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，中央环保督察工作所依据的《环境保护督察方案(试行)》属于党内立法层面的“工作方案”，是效力较低的“党内规范性文件”，不属于“党内法规”。而且因为是“厅发”，所以属于中共中央办公厅就具体问题向特定对象印发的通知性文件。就行政立法而言，《党政机关公文处理条例》规定：“联合行文时，使用主办机关的发文字号”。因为这里国务院办公厅的发文字号在该《方案》发布时并没有标明，所以判断该文件在行政系统内部的法律效力时需要对照其在党内规范的位置。因此，在党内规范中定性为通知性文件的《环境保护督察方案》，其“在行政系统中应被视为国务院办公厅就特定问题针对特定对象印发的公函类文件”。[3]181就环保督察的法律依据而言，目前部门规章和行政规范性文件的效力均难以突破现有的行政科层体系，赋予环保部门以监督地方政府的权力；同样在中央环保督察当中党内规范性文件以及行政公函类文件的效力层级也很难使得督察小组突破科层制进行监督、调查。换言之，当前的规范现状不足以支持环保部门对地方政府的监督，问责权的法律依据极为脆弱。

(三)体系之困：问责统一化与系统化建设的疏漏

从法律渊源的角度来看，我国已制定和颁布了大量有关环境保护的法律法规和部门规章，但相关法律规范在体系化构建方面尚有较大的完善空间，目前环境法治建设在规范领域的主要问题之一即表现为环境立法的分散、重复、重叠、交叉和矛盾。[10]6这种立法现状不仅可能导致问责主体、问责对象的重合，问责依据也可能存在重复。在对责任人员进行追责时，可能会依据《中华人民共和国公务员法》、《环境保护法》以及《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)。当问责的对象为政府及工作部门的领导干部时，上述依据均可适用，此时就存在规范适用冲突的问题。依照规范效力位阶的高低，在确定责任问题上应当优先适用《环境保护法》，但是《环境保护法》所规定的程度最重的问责后果仅为“引咎辞职”，责任人因此承受的不利负担相对较小，责任类型供给严重不足。《办法》相对于《环境保护法》效力较低，属于规范性文件，但是规定了包括声誉责任、组织处理、党纪政纪处分等更为丰富、责任程度高低有序的问责方式，明显比位阶高的《环境保护法》要求更为严格，治理手段更为多样，对实践中环保督察的问责需求的适应力更强。党内规范性文件与法律规范中相关问责规定之间的适用关系尚未明晰，就法理层面而言，党内法规与规范性文件的适用效力应当劣后于重叠的法律法规，发挥着补充法律法规漏洞的作用，但《环境保护法》确立的单一的责任方式又不足以担负起环保督察问责的重任。问责方式、问责标准的不统一同样会强化公众对环保督察“运动型治理”的主观印象，换言之，“环保综合督查能在短期内取得明显效果的‘诀窍’，在于依据行政权威强力推进督查工作。”[11]7但此非法治化的治理路径也面临着后劲不足、责任失当、处责任意、易于规避等弊端，对存在不良动机的主体所施加的最强的威慑力永远是长久、稳定的规制，而非一时的严苛政策。

三、消弭环保督察问责法理障碍的法治化进路

通过上述分析可知，捋顺问责的法理基础对环保督察的实施具有重要意义。为了更好地坚持贯彻在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，需要对环保督察问责进行法治化路径的完善，以此全面补足其法理基础的欠缺，并通过完善与其密切衔接的行政问责与监察问责的规范内容，以实现环保督察问责的体系化与常态化。

(一)传统行政科层制权力结构的多元化扩充

现行的行政科层制的权力设置结构过于原则化，无法适应现代社会日益细化的社会分工与行政监管体系。针对国家部委与同级别地方政府之间的行政权力划分面临空白的局面，需要面向行政监管职能的实践需要进行改进。环保部在特定的职能领域，应当具有超越普遍性的权力层级的特殊权力，可以形成相较于地方政府在环保领域中权力的优越地位。这一行政科层制权力体系的补漏是必要的，因为国家部委的履职有赖于行政科层制权力结构的扩充，否则国家部委无法在其监管领域内约束地方政府的行为，其权力将形同虚设。与此同时，中央权威的介入也赋予了国家部委超越传统行政科层制权力结构的“特权”，国家部委的履职在一定意义上具有了代表中央的特点，拥有中央权力的“背书”之后，国家部委也就在特定领域具备了突破上下级与同级权力的职能运行空间。而国家部委在非涉及自身专门职能范围的情况下，与其他行政机构共同适用传统法定的权力结构，接受其对权力行使的制约。因此，作为法治化、常态化的中央环保督察机制，作为执行机构的督察小组在完成历史任务之后应当被取消，督察小组本身的权力内容与环保部类似，只是基于满足传统权力结构的要求而被临时设置，况且在实践中，督察小组虽然拥有权威优势和组织能力等资源，但仍需借助于环保部的组织能力和信息节点等方面的资源优势。中央可以通过对环保部的立法授权而使环保部直接享有中央环保督察的权威，无需长期借助督察小组的间接路径实现环保督察的目标，行政科层制权力结构的现代演进论为其提供了理论支撑。中央的立法授权的规范依据也应当相应提高层级，突破当前的部门规章、行政规范性文件乃至党内规范性文件等规范形式，需要以法律规范的方式确立环保部的环保督察权力，也就是说，只有能够体现中央权威的规范层级才能够赋予环保部以具有中央权威的环保督察权力。如此，行政权力结构的多元化统一了环保治理中的问题意识与任务意识，环保督察中的行政权力之间的关系也得以捋顺，环保督察在高位阶的立法对问责权予以充分规定中能够被依法推进。

(二)推动实现行政问责的程序正义价值

行政问责主体在问责的过程中需要以问责主体的地位明确“谁需要被问责”“什么事项需要被问责”“如何追责”等事项，在查明这几项问题时只有遵循严格的程序才能够真正实现法治化问责。倘若无法解释清楚上述问题与被问责人员之间存在的因果关系以及被问责人员与问责事件之间的关联性，那么做出的问责决定“很容易失之武断，变成长官意志”[12]96。同时由于行政内部关系属于特别权力关系的一种，目前在我国无法针对行政内部关系提起司法救济，因此，问责实施过程中的程序性规范就更应当受到重视。在“政府主导型”的行政法治模式下，政府内在的法治驱动力越来越被置重，行政问责的方式也越发丰富，就是为了增加行政机关及其工作人员的压力，促使其实现公共行政的目的。不过将各种问责形式向社会公开，才是对保障社会公益的真正回应。因此，在行政问责程序中应当实现行政问责决定和处理结果的公开，并明确社会公众参与具体环保事项的可行路径，确立公众参与的主体范围与参与环保督察的方式。行政问责主体进行问责所要遵守的程序侧重于科层制的处理程序，核心可以定位于证明因果关系和关联性。

此外，向社会、媒体等公开行政问责，亦不失为一种“软约束”地方政府的方式，地方政府从中能够得到环保责任的压力，以促使其在治理工作中提升环保意识，强化环保工作。同时，针对“失职”、“失误”、“失当”、“不力”等各项问责事由，应明确规定判断的标准，避免实践适用中的争议，也是维护问责公平的要求，因为即便是行政问责，被问责者的权利保障也是应予以重点关注的事项，应当设置、完善责任主体的知情权、陈述权与申辩权等权利规范的内容，并建立必要范围内的环境保护行政治理的容错机制，以此作为环保督察问责的除外情形，防止环保督察问责过于严苛。问责还应与干部政绩的考核制度相结合，加强环境问责指标的权重，强化地方党政环境保护的主体责任。

(三)在界分与衔接之间：明晰行政问责与监察问责间的关系

随着国家监察体制改革，政府内部的监察部门被划归为国家监察委员会，政府监察部门所拥有的行政监察权以及行政违法预防权均归由国家监察委员会。根据《中华人民共和国监察法》的规定，国家监察委员会主要享有监督、调查、处置的权力。其第11条、第45条的规定均明确了国家监察属性的问责。那么监察机关对于行政机关主要负责人和领导干部的问责是基于行政监察权还是基于独立的监察权？如果监察委员会运用独立的监察权进行问责，那么可能存在与行政问责重复的问题又该如何解决？笔者认为解决问题的关键在于明晰国家监察权作为新型国家权力的属性界定。国家监察权将行政监察权以及行政违法预防权在内的五种权力进行了整合从而形成一种“新型复合性国家权力”，其所影响和规制的法律关系和其他五种权力规制的法律关系之间不可彼此取代或者覆盖。因此，环保督察有必要纳入国家监察法律体系之中进一步予以完善。

解决行政问责和监察问责之间冲突的首要问题就是明晰问责权限，当国家监察委对于相关问题没有管理权限时，其只能发挥监督和调查的作用，此时可以将国家监察委的问责定义为行政问责的前端程序，可以就监督和调查的相关内容形成问责意见，交由行政机关内部问责机构依法进行下一环节的调查并作出最终的问责决定。当行政问责和监察问责都有问责权限时，则可以有以下三种处理方式：第一，仅容许一种权力对其进行问责，如当行政机关内部作出问责决定，则国家监察委不可以就同一问题再次进行监督、调查并作问责决定；第二，基于两种权力的问责可以同时进行，两种权力对同一问题作出问责决定，从实现提升被问责主体的责任意识、增加内部压力的角度出发，对两种问责决定中的处罚内容依法进行选择性结合，但须注意避免出现“一事二罚”的结果。由于监察问责与行政问责遵循的程序以及做出决定之后对于被问责主体的救济也存在明显的差异，第一种方式在一定程度上会产生调查不到位的情况，并面临两种权力如何取舍的问题，第二种方式则可能带来救济途径混乱、权力混合的问题。两相结合的第三种方式即为上述提到的由监察问责(前端程序)和行政问责(执行程序)形成一个完整的回应机制，彼此之间既有界分又有衔接，结合两种权力的优势，最终作出有利于实现问责目标的决定。

结语

环境保护是行政基本职能之一，而环保督察问责对于提升环保部门的生态环境保护的治理能力有着重要的意义，同时也是在行政主导型法治背景下，公众舆论与行政内部责任追究相结合，通过回应公众对生态环境的诉求来实现对公众负责的一种方式。目前，我国逐渐重视环保督察问责，但是其仍然存在着问责主体不明确、问责依据不明晰、“运动式”问责等情况，探究环保督察问责的法理基础，实现问责的法治化是真正发挥环保督察问责制度效用的根本方法。“在任何特定领域的负责问责网络中，冲突与紧张是不可避免的，我们的目标不应当是消除冲突，而是要利用冲突，让整个体系处于适当的紧张状态。”[13]305由此，明确环保督察问责的权力结构、构建明晰化的权责划分机制以及运行程序、协调行政问责与监察问责之间的权限冲突、实现信息公开与政务透明等应当成为推进环保督察问责法治化的必由之路。