赵杰 宋国涛

摘  要：本文针对当前档案治理存在制度供给、监督管理和公共服务针对性不强、精准度不够等突出问题，提出效能导向的精准治理理念的档案治理策略，提升制度回应、监管以及公共服务等方面的精准治理水平。

关键词：精准治理;档案治理;治理效能;发展

Abstract： This article proposes that under the guidance of the development-oriented precise governance concept that improve the level of precise governance in services from system response， supervision， and public service and other aspects aiming at the prominent problems of current archives governance about insufficient pertinence and insufficient precision of system supply， supervision and management， and public services.

Keywords： Precise governance; Archive governance; Governance efficiency; Development

自黨的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题后，国家治理的理论和实践不断得到深化和拓展，精准治理的理论也随之应运而生。

1 精准治理视角下档案治理问题考察

1.1 档案制度供给精准性缺失

就档案法律体系的现状而言，档案法律法规系统性仍不健全，法制化建设仍处于初级阶段。[1]即使2015年修订的《立法法》赋予了设区的市地方立法权，但各地关于环境保护和历史文化保护档案方面的地方性法规却也鲜有出台。[2]这与全面推进依法治国背景下增强法律法规及时性、系统性的要求明显存在差距。

档案法律法规在规范对象范围、治理目标和方法的规定上还需精准化和清晰化。[3]档案法与相关法律规范之间还存在衔接与协调不足的问题。

1.2 档案监管针对性不足、效能有待提高

第一，档案监管的针对性不足，对监管对象的确定不精准。如近年来，因企业职工档案丢失而引发的各类争议日益增加，据统计2004—2019年期间，仅中国裁判文书网公布的有关“档案丢失”的案件就有4854件。[4]究其原因，既有“企业档案自助管理”传统观念的影响，也折射出档案监管的缺失，凸显了对档案安全需求增加精准把握和针对性监管的不足。

第二，档案监管的途径和方法滞后、短缺，导致监管效能有待提升。档案法律制度对档案管理机构、职责、利用和公布及法律责任等方面的规定较为丰富，但还需强化监督管理规制设计。

1.3 档案服务对社会需求缺乏精准回应

当前，档案公共服务不仅在量的方面难以满足社会公众的需求，而且在质的方面也缺乏服务的精准性，难以满足公众对档案服务多样性、高标准等需要。如有学者指出，档案服务难以满足社会公众利用需求主要体现在档案管理模式重收藏轻开放、档案服务难以满足复杂多元的利用需求两个方面。[5]

在积极回应乡村档案服务需求问题上，国家档案局局长李明华2017年12月27日明确指出，发展不平衡的问题仍比较突出，从纵向看档案工作越往基层越薄弱，尤其是到了乡镇和农村，档案工作仍面临很多困难和问题。[6]

这些均表明，当前档案公共服务既缺乏对新时代社会需求的准确把握，也未完全从质和量两方面做好对公众档案服务需求的精准识别和回应，档案治理的服务效能有待提升。

2 精准治理导引下档案治理的发展思考

2.1 强化制度意识，以精准制度设计回应治理的制度需求

第一，精准把握档案法律体系的短板，针对性地完善档案法治体系。首先，要完善档案基本法律制度，注重发挥其奠基统领作用。其次，强化档案行政法规、规章及规范性文件的清理、废止及及时修订工作，增强立法工作的前瞻性、系统性和科学性。如着力推动档案地方立法工作，[7]强化制度回应，提升制度供给侧改革的及时性和精致度。

第二，进一步增强档案法律制度之间的协调性。一是增强中央和地方档案立法的协调性。坚持中央立法和地方立法相结合，结合地方特色精准制定档案法规规章，精准回应地方特色档案保护利用的制度需求。二是强化档案相关法律制度之间的衔接，合力提升治理效能，精准回应社会需求。

如《政府信息公开条例》经2019年修订后，不仅确立了“以公开为常态、不公开为例外”的公开原则，而且规定了规范便民的程序和救济制度，贯彻了全面推进依法治国和治理现代化的要求。

2.2 坚持治理效能导向，确保监管中全面贯彻精准治理原则

2.2.1 强化重点领域和突出问题的日常监管，回应社会对正常档案秩序的需求。针对群众反映强烈、行政执法或管理过程中发现的监管不足、问题突出的领域或现象，着力强化日常监督管理的力度和频次，针对不同治理对象区分采取相应的监管措施，注重提升监管实效。

2.2.2 建构系统的档案监督管理法律制度。应当尽快根据档案执法实践中暴露的不足，明确规定监管对象、范围，以问题为导向丰富监管措施，将信用监管等新型监管手段和以大数据为基础的技术纳入监管过程，推进形成与档案事业及其属性相适应的系统性监管制度。

2.2.3 扩大档案行政监管的线索来源范围。将档案违法行为纳入到监管线索来源，[8]着力增强监管的针对性和实效，有效回应群众诉求。

2.3 立足公共服务职能，精准把握和满足社会需要

2.3.1 切实转变对档案工作的认识，强化档案公共服务意识。档案部门应当转变传统认识，强化档案服务公共性和基础性的理念，以档案为核心，打造多元合作的治理主体，协同推动档案馆公共服务的完善。

2.3.2 常态化精准把握社会对档案的新需求，强化档案服务供给侧改革，多途径和多形式加以回应。针对《档案法》等法律关于公民档案利用权利保障制度存在的问题，[9]精准把握需求，以改革提升公共服务质量和水平。

2.3.3 积极跟进档案服务中公众参与需要增长的趋势，增强档案公共服务的精准性。公众参与是政府治理体系创新中参与式治理的重要体现。[10]档案服务部门通过公众参与开展服务是一种提升公共服务精准度的重要路径。

*本文系河南省档案局科技项目“基于数字人文理念的医院档案管理服务研究”（2020-x-15）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]郭禹彤.增强依法治档意识 推进档案法制建设[J].黑龙江档案，2019（06）： 12.

[2]李明娟，吴建华.设区市的档案法规调查分析[J].档案学通讯，2019（01）： 85-89.

[3]张晋周.档案法治体系探析[J].档案学研究，2015（04）： 46-48.

[4]张宏.略论“依法行政”原则下档案行政管理部门“放管服”改革中的权力观[J].檔案，2019（08）： 44-46.

[5]金波，晏秦.从档案管理走向档案治理[J].档案学研究，2019（01）： 46-55.

[6]李明华.在全国档案局长馆长会议上的工作报告[J].中国档案，2018（01）：18-25.

[7]李明娟，吴建华.设区市的档案法规调查分析[J].档案学通讯，2019（01）： 85-89.

[8]赵力华.论档案违法行为的特点及实施档案行政处罚的对策[J].档案管理，2012（02）： 35-38.

[9]马秋影.档案行政诉讼案件实证研究[J].档案学研究，2016（05）： 27-31.

[10]张紧跟.参与式治理： 地方政府治理体系创新的趋向[J].中国人民大学学报，2014（06）： 113-123.

（作者单位：赵杰，郑州大学第五附属医院;宋国涛，中共河南省委（河南省委）党校决策咨询部 来稿日期：2020-03-19）