[摘要]宁夏地处西北黄土高原，全境属黄河流域上中游，自然降水稀少，气候干旱，受地形地貌及灌溉条件影响，农田质量与发展现状自北向南分异明显。通过分析三大类型区在投入、水土资源利用、建管运维等方面存在的问题，探求破除限制农田建设发展的障碍因素，提出优化现代农业产业布局、创新投入机制和加强运维管护的发展思路，为全区高标准农田分类型区建设提供参考。

[关键词]高标准农田;水土资源;发展思路

[中图分类号] F323.211

[文献标识码]A

1 高标准农田现状

1.1 区域布局与分类

宁夏地处西北黄土高原，全境属黄河流域上中游，自然降水稀少，气候干旱。根据自然地貌、降水因素及灌溉条件，全域地理划分为北部引黄灌区、中部干旱带和南部山区三大类型区。北部引黄灌区地形平坦，多为贺兰山前洪漫地和黄河阶地，得黄河自流灌溉之利，农田以水田及水浇地为主，发展渠灌农业;中部干旱带地形起伏，多为缓坡丘陵地，受季风带影响，极度干旱，因高差不大，农田多发展扬黄灌溉，以高效节水农业为主;南部山区山大沟深，地形破碎，降水相对较多，因土层深厚，发展旱作农田和小片库井灌溉，为雨养农业区。

1.2 耕地与高标准农田

全省现有耕地面积1955万亩，其中：北部引黄灌区586.5万亩，中部干旱带758.8万亩，南部山区609.7万亩。划定永久基本农田保护面积1400万亩，截至2019年底，建成高标准农田面积近700万亩。

2 建设成效

2.1 基础设施切实改善

随着多年自治区中北部土地整治重大工程、百万亩盐碱地土壤改良项目和脱贫攻坚重点项目实施，全省累计发展灌溉面积934.45万亩，其中有效灌溉785.17万亩，发展高效节水灌溉352.47万亩，小型引扬水及库井灌溉49.48万亩。初步建成灌排结合渠道9701.08km、机井124146眼、水闸1543座，农路农电等基础设施得到极大改善，农田防护体系初步形成，当地生态环境和生产条件切实改善。

2.2 粮食生产能力稳步提高

因地制宜实施地力培肥、有机肥推广示范、秸秆还田、农药化肥减量化的实施，全区耕地平均质量提升明显，高标准农田建设使得耕地质量明显改善，粮食综合生产能力显著提高。2019年全自治区粮食总产达373万吨，实现“十六连丰”。

3 存在的问题

3.1 建设標准低

3.1.1 资金投入不足。2018年及以前，高标准农田建设分别由原国土部门、财政部门、水利部门分别实施，亩均投资在1500-1800元间不等，因不同行业部门管理，受投资额限制及项目整合导向，部分项目措施补充、范围重叠，实际测算的单位面积投资可能更高。自2019年高标准农田建设项目归口农业农村厅管理后，亩均投资核定标准仅为1415元，不及原最低投资补助标准，且后期高标准农田项目受地形、水土资源条件限制，施工难度越来越大，资金缺口进一步加大，加之项目管理的规范，资金整合难度增大，农田建设投资仅能保障平田整地、灌溉及道路等改善性基础设施，农电网等提升性措施因资金限制还不能配套，建设措施不完善、标准偏低，因此耕地效益无法充分发挥。

3.1.2耕地质量总体偏低。截至2019年底，全区耕地中高产田总面积366.88万亩，中产田面积918.93万亩，低产田面积669.34万亩。高产田仅占全部耕地的18.76%。灌区耕地受灌排影响，土壤盐渍化与次生盐渍化问题严重，盐碱度高、肥力低、结构性差，产量低。南部山区现状耕地田面窄，高标准梯田仅占2.47%，质量较差。

3.2 建管难度大

3.2.1 水土资源矛盾愈发突出。受水资源条件影响和项目15年再建设年限限制，全区高标准农田建设面临水土资源制约矛盾，中北部高标准建设年限大部分低于15年，后期发展面临有水无地的困境;南部山区耕地面积大，但标准低，受水资源条件限制，发展高标准农田面临有地无水的困境，加之地形地质原因，建设难度相当大。

3.2.2 运行管护责任亟待落实。农田建设中“重建设、轻管护;重工程措施，轻土壤改良培肥等农艺措施和农机应用;重基础硬件设施建设，轻管理与农业科技应用”的现象较为普遍，田间工程设施产权不清晰，耕地质量监测和管理手段薄弱，建后管护责任和措施不到位，管护机制不完善，管护资金不落实等问题突出，致使设备和设施损毁后，得不到及时、有效的修复，建设成果得不到长效利用，效益得不到充分发挥。

3.2.3 服务体系配套不健全。因机构改革职能调整后，原由水利、财政、国土、农业农村多部门参与建设的高标准农田建设集中划转到农业农村部门统一管理，但有丰富经验和熟悉情况的技术人员因个人原因仍在原部门，没有严格按照人事相适的目标配备技术人员，甚至从未从事过高标准农田相关工作的人员被安排在建设管理岗位，基本情况不熟悉、业务水平较低，且县级农田建设管理人员编制偏少，乡镇一级也无专职从事农田建设的基层工作人员，基层农田建设服务机制与体系不健全，从而影响基层高标准农田建设的有序推进。

4 发展思路与布局建议

4.1 完善投入机制，加强资金管理

4.1.1 鼓励多元化投资，支持投融资模式创新。不断完善政府产业发展、投资补助、以奖代补、先建后补、财政贴息支持高标准农田政策办法，发挥财政资金对社会投资和金融资金的引导和撬动作用，鼓励各市、县（区）探索通过盘活水资源、土地资源、农田水利工程资产，来吸引金融和社会资本参与的高标准农田建设管理投入。社会资本投资建设和运营管理高标准农田（高效节水灌溉），对水权交易、新增耕地调剂交易给予分成。在严格规范政府债务管理的同时，鼓励开发性、政策性金融机构结合职能定位和业务范围支持高标准农田建设，引导商业金融机构加大信贷投放力度。完善政银担合作机制，加强与信贷担保等政策衔接。鼓励各地政府在债务限额内发行债券支持符合条件的高标准农田建设。发行债券开展高标准农田建设的，新增耕地跨区调剂交易、节水水量市场交易所得优先偿还地方债券。加强国际合作与交流，探索利用国外贷款开展高标准农田建设。

4.1.2 提升投资标准，加强资金应用管理。优化各级财政支出结构，根据高标准农田建设任务、标准和成本变化，在每年的财政支农支出中安排农田建设专项，保障农田工程建设、耕地质量建设与监测评价、农田工程设施运行维护等资金。将土地出让收入及新增耕地指标调剂收益用于农业农村的投入，重点支持农田工程建设、灾毁复垦和耕地质量建设。鼓励有条件的市、县（区）在国家确定的投资标准基础上，进一步加大地方财政投入，提高项目投资标准。

4.2 结合产业布局，发展现代农业

4.2.1 发展特色品牌农业。坚持培育高品质、高端市场、高效益的“一特三高”现代农业，发展特色产业，重点布局发展田园农业、品牌农业和智慧农业。在确保粮食安全的前提下，高标准农田建设的重点项目力争覆盖永久基本农田达到80%以上，在粮食生产功能区、现代化生态灌区全覆盖。

4.2.2 发展现代畜牧业。加快推动饲草料种植和畜牧养殖业配套衔接，在高标准农田建设项目区范围内优化饲草种植结构，全面推行优质牧草种植，建立饲草料保障供应链，坚持规模养殖场畜禽糞污资源化利用方向，实现畜禽粪便资源化回用与区域高标准农田用肥消纳基本平衡，发展现代畜牧。

4.2.3 发展景观生态农业。结合当地地理、历史、人文及景观特点，鼓励在高标准农田建设项目范围内发展景观生态农业。利用银川近郊特点，开发北部以贺兰、永宁县为代表的现代农业产业园、休闲采摘种植园，发展农事体验旅游;发挥青铜峡黄河古灌区和盐池历代长城的历史价值，开发古灌区农田观光、黄河生态旅游和长城历史科谱旅游;结合中卫市大漠风光、高效节水农业、硒砂瓜和黄花菜特色种植，开发沙漠绿洲观光旅游和采摘品尝活动;利用固原市气候夏季冷凉、生态富氧特点和壮丽梯田景观，开发梯田生态观光旅游，发展康养农业。

4.3 建全建管机制，完善长效化服务体系

4.3.1 创新高标准农田建设推进思路。按照推动黄河流域高质量发展要求，结合自治区乡村振兴规划和现代农业发展方向，高标准农田建设重点应与粮食主产区、现代农业示范园、脱贫攻坚贫困地区和已经规模流转的田块相适应，采取“集中力量、重点投入、新建为主、综合开发”的方式，对以住工程项目未覆盖的基本农田进行集中连片、区域推进整治，使之达到高产稳产，为保障粮食安全、提高农民收入创造条件。

4.3.2 建立高标准农田建管服务体系。加强农田建设管理队伍建设，重点配强县乡两级工作力量，与当地高标准农田建设任务相适应。建立技术服务体系，围绕农田建设关键技术问题，开展科学研究，组织科技攻关。大力引进推广高标准农田建设先进实用技术，加强工程建设与农机农艺技术的集成和应用，推动科技创新与成果转化。加强农田建设行业管理服务，加大相关技术培训力度，提升农田建设管理技术水平。

4.3.3 建立节水交易机制。要打破现有水价制定模式，引进市场机制。在水资源使用权确权登记基础上，将农业灌溉用水水权逐级分配到灌区和用水户，实现用水总量控制和定额管理制度，建立节水交易，加快推进水权交易流转，以相互协商价格，形成交易机制，鼓励农业经营户和机构发展农田高效节水灌溉。将原来分配的水权用不完的部分进行交易，需水的农户可以从中购买这部分节水水权，创新水权制度建设，探索建立政府回购机制，不同市（县、区）政府也可以将农户节省的水权用更高的价格进行回购，使农民实现灌溉节水的同时获得额外收入，有利于放大农业节水的经济性，推动发展节水农业的积极性。

4.3.4 完善高标准农田建设风险防控措施。树立良好作风，强化廉政建设，严肃工作纪律，统筹考虑投资主体资本实力、筹资能力、投资风险、市场状况、竞争条件等因素，切实防范农田建设管理风险。加强目标考核，建立激励机制，对农田建设全过程绩效管理，科学设定绩效目标，做好绩效运行监控和评价，强化结果应用。加强财务监督，设立监督体系，组建资金监督小组，定期对资金运用情况进行跟踪，降低项目的风险，促进项目稳定有序地开展。

4.3.5 建立长效化运维管护机制。结合农村集体产权制度改革和农业水价综合改革，探索农田工程设施运行管护专业化、市场化、物业化、信息化路径，推动建立健全高标准农田建后管护长效机制，高标准农田建设项目竣工验收后，及时移交农村集体经济组织和使用人，做好登记造册，签订管护协议，明确工程设施所有权和使用权。落实管护责任主体，增加后期管护经费，确保管护到位。逐级建立高标准农田工程设施运行管护经费合理分担机制，每年预算安排必要的财政投入，调动受益主体管护积极性，确保建成的工程设施正常运行。

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[作者简介]魏亮（1973-），男，宁夏隆德人，工学学士，水利高级工程师，研究方向：农业规划与设计。