胡 静

引言

《土壤污染防治法》已经于2019年1月1日起施行。该法有关土壤污染风险管控和修复责任追究机制的条款主要有两个。第一个条款是第48条①，根据该条的规定，土壤污染责任人由农业农村、林业草原、生态环境、自然资源主管部门等行政机关认定。《农用地土壤污染责任人认定办法(试行)(征求意见稿)》和《建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)(征求意见稿)》已经公布，分别规范农用地和建设用地土壤污染责任人的认定。第二个条款是第97条②，根据该条的规定，对于污染土壤损害国家利益、社会公共利益的行为，有关机关和组织可以依法提起环境民事或行政公益诉讼。行政公益诉讼指向行政机关，针对行政机关没有依法履行职责的行为予以起诉，起诉目的是责令行政机关履行追究修复责任的职责，这就意味着修复责任由行政机关确定。环境民事公益诉讼的提起者是社会组织或者检察机关，指向污染责任人，责任的确定由法院判断。由此出现了土壤修复责任③追究的两种机制：一种是行政机制，一种是司法机制。责任的追究机制与责任性质是公法责任还是私法责任有关。其中的差别在于，如果土壤修复属于私法责任，责任的追究只能是司法机制；如果是公法责任，责任的追究可能是行政机制，也可能是司法机制。到底采用哪种机制，或者保留两种机制(此时需要有协调机制)，需要考虑本国法律传统。从立法层面看，有必要研究土壤修复责任的性质。虽然目前《土壤污染防治法》已经施行，但作为配套规定的责任人认定办法尚未出台，责任认定依据不充分，实践中几乎没有行政机关根据法律法规追究土壤修复责任的案例。在过去几年，有关土壤修复责任的追究主要是通过民事公益诉讼进行，如：烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯水和土壤污染损害公益诉讼案；常州市环境公益协会诉储卫清、常州博世尔物资再生利用有限公司等土壤污染民事公益诉讼案；铜仁市人民检察院诉湘盛公司、沃鑫公司土壤污染责任民事公益诉讼案；江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙土壤污染民事公益诉讼案，等。但总体而言，环境民事公益诉讼判决支持的赔偿金放在法院的执行款或者当地设立的专项财政账户上也并未很好地管理并使用[1]。赔偿金没有得到正常使用意味着环境修复没有完成。因此，在法律实践层面，运用民事框架追究土壤修复责任的困境也需要对土壤修复责任的性质进行研究。

有关土壤修复责任性质的讨论，伴随着《土壤污染防治法》的制定和实施，近几年逐渐受到关注。土壤修复经常和生态环境修复联系在一起。环境修复和生态修复虽然都属于生态环境修复，但二者还是存在差别。环境修复侧重于采取合理措施减轻、降低污染至可接受风险水平，而生态修复侧重于对遭受损害的生态系统的恢复④；土壤修复指的是采取适当措施(物理、化学或生物方法)，处理有害物质，降低土壤污染物至可接受水平⑤。因而，土壤修复属于环境修复和生态环境修复，生态环境修复包括土壤修复。

关于生态环境修复的性质，学者观点并不一致，大致可以归纳为三种。李挚萍认为生态修复法律责任是救济生态环境损害的特别民事责任，倡导通过环境特别民事责任立法，将生态环境修复作为救济生态环境损害的主要责任方式[2]。这种观点属于特殊私法责任说。徐以祥认为，生态环境损害救济具有公益性和高度技术性，强调行政命令能够在生态环境损害救济中发挥重要的功能，但也承认需要建构多路径并存的救济体系，可谓持公法责任和私法责任并存说[3]。康京涛则认为生态修复责任的追究工具是行政管制，行政机关可以运用公法规范监管污染者实施生态修复责任，体现了司法权对行政权的尊重，也有利于提高效率[4]。巩固基于土壤修复的“公共责任”“法定责任”和“执法责任”等特性，认为其理应属于公法责任，而非私法责任[5]。上述观点可谓公法责任说。笔者也曾指出土壤修复责任属于公法责任而非私法责任，应该运用行政命令追究土壤修复责任[6]。

考虑到《土壤污染防治法》的责任认定条款有一定的内在冲突，尤其在当下被纳入民事框架下的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼广受关注的背景下，为避免适用上的混乱，土壤修复责任的法律性质有必要进一步廓清。尽管学者们对土壤污染责任性质的讨论有所展开，但对责任性质的论证并不全面和系统。本文将从责任的目的面向、责任的法定强制性和专业性面向论证修复责任属于公法责任。责任的法定强制性和专业性对责任目的而言都属于工具性保障。

一、土壤修复责任的目的决定其公法属性

土壤污染的发生机理与造成的危害后果有如下可能情形：第一，建设用地受到污染，在建设用地上工作或生活的多数人长期暴露在土壤污染物中，健康受到危害，受害人数众多。第二，农用地受到污染，污染物经由食物链进入人体，对健康造成影响。第三，除直接危害人体健康外，土壤污染还对地表水、地下水、大气环境、植物、土壤动物和微生物等生态环境的组成部分造成危害，破坏生态系统。例如，重金属在土壤中不断累积，必然会破坏土壤固有微生物群落结构及其活性。根据联合国环境署的报告，每年有3亿至4亿吨有机物进入环境，大部分进入土壤环境，从而构成对土壤微生物的严重威胁[7]。而且，《环境保护法》和《土壤污染防治法》的第1条均将“保障公众健康”纳入其立法目的⑥。美国规定污染场地修复的《超级基金法》，也是因应拉夫运河事件引发的公众健康问题而出台[8]。

(一)土壤修复责任旨在保护土壤环境质量和维护公众健康

土壤一方面有财产价值或经济功能，是民法上的客体；另一方面，土壤作为生态系统的组成部分，有生态价值或生态功能，是环境法上的客体或环境法的保护对象[9]。根据各国土壤修复立法的规定，土壤污染累积到一定程度才需要修复，而非有污染就必须修复。例如，韩国《土壤环境保护法》规定，土壤污染达到令人不安的水平(“令人不安的水平”由环境部法令规定)才需要修复。这体现了其经济功能和生态功能的平衡。

土壤是指地球陆地表面生长植物的疏松层，本质属性是土壤肥力，即培育植物的能力。土壤作为植物生长的基地，也因而成为包括人类在内的所有动物以及绝大多数微生物繁衍和栖息的场所。土壤是独立的、复杂的、生物滋生的地球外壳，是岩石圈经过生物圈、大气圈和水圈长期和深刻的综合影响而形成的，并且具有保持生态平衡相对稳定的调节能力[7]。土壤是生态系统的组成部分，其生态价值无法专属化。土地和土壤不可分割，土地更多是空间概念，土壤则侧重其肥力或生态功能。土地的经济价值可以专属化，适合由私法保护，因此在土地之上可以构造民法上的所有权和使用权。土地所有权或使用权是保护土地经济价值的权利基础。然而，土壤生态价值的受益者不限于土地的所有者或使用权人(以下简称“权利人”)，公众也是包括土壤在内的生态系统的受益者。土壤承载的生态功能的发挥离不开生态系统的其他组成部分(这些组成部分常常和土地不属于同一主体)，也无法专属化，属于公共物品。因此，土壤污染引发的土壤生态价值修复的权益基础不是个人权利。既然土地的权利人并不独占生态价值，其对土地的所有权或使用权并不构成土壤修复责任的充分权利基础。

在公法私法的区别标准上有一种颇为流行的“利益说”，这是根据法的目的加以区分，以公益为目的的法是公法，以私益为目的的法是私法[10]。土壤修复责任修复的是土壤，关注的是土壤的生态功能而非经济功能，其救济对象不限于土地权利人，而为不特定多数人，即公众；责任的着眼点和判断依据不是土地的财产价值，而是生态环境与公共健康。因而，土壤修复的权益基础不是土地权利人对土地的以独占支配为核心内容的排他性私权，而是公众在良好或健康环境中生活的公共权益[5]。修复责任的目的无法为私法责任所涵盖。

考虑到土地权利人的行为也会影响到生态价值，土地权利人可能成为生态价值的潜在破坏者，土地权利人还应承担保护土壤生态价值的义务。各国土壤修复立法都规定土地权利人在一定条件下，具有修复污染的义务。从责任主体包括土地权利人看，土壤修复责任不可能是私法责任。如果修复责任属于私法责任，责任的追究人一定是权利人，赔偿义务人一定是污染者而不包括权利人。在私法责任之下，权利人有权不修复土壤，有权放弃要求污染者修复土壤的权利；获得赔偿金后有权自由支配赔偿金而不予修复。私法责任关注的是权利人的权利，而非土壤的环境质量。

土地经济功能具有专属性，属于权利人，其主张者是权利人，义务人是污染者；土壤的生态功能不具有专属性，属于公众，主张者是公众的代表，义务人是污染者，但考虑到权利人对土地进行管领，在一定条件下也可能是义务人[11]。土壤修复责任重点不在权利人的权利，也并非止步于赔偿，而是关注土壤环境质量是否达到修复目标。土壤环境质量是体现土壤生态功能的指标，因此，土壤修复责任旨在保护土壤的生态功能。

假如立法以环境污染导致的人身损害和财产损失为关注对象，其重点应是民事赔偿责任；假如立法以环境自身受到污染所产生的生态和自然资源的损害为关注对象,则其重点应是行政责任[12]。修复责任的直接目的是保护土壤环境质量，最终目的是保障公众健康，而非土地权利人的权利，因此土壤修复责任不属于私法责任，而属于公法责任。

(二)土壤修复责任定性私法责任的理由难以成立

认为生态修复责任是以请求权为基础的民事责任的观点，明显受到环境公益诉讼制度等国家司法实践与政策的影响[4]。环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的发展似乎为生态修复责任的性质在实在法和司法实践层面进行性质“定调”。运用私法责任解释修复责任的主要理由有两条。

第一条理由是生态修复责任以环境权作为其权利基础，民法保护的“其他合法权益”可以包括环境权[2]，该理由肯认生态环境修复救济的是具有公共性、共享性、生态性的新式权利——环境权，将环境权作为生态环境修复请求权的基础。蔡守秋主张环境权是环境公益诉讼的基础[13]，杨朝霞也将环境权和环境民事公益诉讼加以联系，认为公民提起环境民事公益诉讼是基于环境权[14]，王社坤也预测可能形成先程序、后实体的环境权法定化的局面，即从程序上规定环境权的救济方法——公益诉讼，然后倒逼对环境公益诉讼的实体权利进行规定[15]。不过，以生态环境修复作为核心诉求的公益诉讼，本质上应该是执行诉讼或者监督执行诉讼[16]，并非保护私人权利的维权诉讼，因而并不需要实体权利基础。而且，环境权并不属于民事权利，虽然现在规定或者曾经在宪法中规定环境权的国家达到90个[17]，但并未见有将环境权作为民事权利的立法例。加之，我国的宪法和民事立法均未规定环境权。因而，将环境权作为生态修复责任的权利基础，于法理缺乏基础，于实在法缺乏依据。该理由的另一个要点是，可以从民法保护的权益中解释出环境公益。《民法总则》第3条规定：“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”该主张认为，尽管环境权没有在该条文具体例举的权利中，但可将环境权益解释为“其他合法权益”。这种观点有待商榷，因为“民事主体”本身就意味着民事权益才是民法保护的对象，个人只有对专属于自己的权利或利益才享有民事权益，个人对公共利益的诉求，无法纳入上述“其他合法权益”范围。个人对于公共利益而言，是受益人身份，而非民事权益人的身份。环境公益受损不能基于个人主观权利行使请求权，因为自然环境不隶属于任何个人，属于原则上对公众开放、由公众共同使用的公共物品。

第二条理由是环境立法没有明确规定修复制度，不得不诉诸民法。2014年新修订的《环境保护法》在第32条对修复制度仅作原则性规定⑦。这一规定仅是对国家作出的倡导性规定，无法据此对责任人课以修复责任。在李挚萍看来，只有明确生态环境修复制度才能使生态环境修复法律责任的落实有所规范，因此，有必要将有关环境污染和生态破坏的民事责任规定转至《侵权责任法》[2]。在对生态修复的法律研究较少、法律对生态修复规定模糊的情况下[18]，这个论证逻辑具有一定的合理性。不过，该论文发表时，环境立法中并没有建立修复制度。随着《土壤污染防治法》的出台，环境立法缺乏明确土壤修复制度的状态已经结束，因此，将该责任“踢回”民法，由民法调整的条件已经不复存在。在土壤修复之外的修复制度出台前，出于解决问题的需要，借助民法责任修复土壤之外的生态环境，或许有迫于无奈的考虑，但在土壤修复部分，诉诸民法反倒舍近求远。

另外，2020年5月出台的《民法典》第1234条⑧和第1235条⑨将生态环境损害救济纳入了侵权责任编。不过，不能据此将生态环境修复责任归属于私法责任。习近平总书记要求“把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺”[19]。可见，国家机关也应以民法为依据维护公共利益。因此，应该将此理解为运用民法手段实现生态环境修复的公法责任。公法责任既可以通过行政法也可以通过民法实现，不宜将责任的性质和责任的实现手段加以混淆。

综上，土壤修复责任着眼于恢复土壤的生态功能，旨在维护良好土壤环境质量，这种维护环境公共利益的目的决定了其属性是公法责任。责任的公益目的需要工具性保障，土壤修复责任的法定强制性和专业性都是其工具性保障，法定强制性维护公益的稳定性和持续性，专业性维护公益的合理性。下文从工具面向上论证土壤修复责任也应该属于公法责任。

二、土壤修复责任的法定强制性要求其是公法责任

公共利益的保护应具有稳定性和持续性。公共利益关乎个人的切身利益，是个人生存、发展不可或缺的条件。私人利益归属于个人，其损害结果由个人独立承担，个人具有保护的积极性，也可以基于个人意志而放弃。公共利益则不然，因为维护公共利益需要成本，公共利益的受益人有搭便车的动机。如果仅仅依赖作为受益人的个人，公共利益能否获得保护或者保护到什么程度，具有很大的不确定性。这就要求当出现公共利益受到损害时，如土壤污染到一定程度，应该有追究责任的强制性机制。

(一)土壤修复责任应具有法定性

公共利益在获得保护前，必须被识别。公共利益的识别是保护的前提。公共利益关涉人数众多，其识别需要民意基础。法律建立在民意基础之上，具有稳定性、持续性，能反映稳定和持续的民意，这和公共利益保护需要的稳定性和持续性高度契合。环境公共利益要通过法律识别，这种识别或者是实体性识别或者是为实体性识别提供程序。法律是获取或减损利益的方式，是利益认可、给予、限制、剥夺或致损的正当、正式、规范、合法、最终的方式和手段[20]。因此，经过法律确认的公共利益，一方面具有了被保护的正当性，另一方面也减少了搭便车心理，为保护提供了法律上的实践可能性。因此，公共利益的识别和保护都需要并且都必须以法律为依据。

侵犯公共利益的责任由法律加以规定方可维持公共利益的稳定性和持续性。侵犯公益责任法定性是维护公共利益的必然要求。修复责任法定方有可能保证将土壤环境质量置于到稳定、持续的受保护的状态之下。如果修复责任虽然有法律规定，但法律在内容上允许责任追究人放弃追究责任，或者责任追究过程中对责任的内容随意确定或变更，自然无法令修复责任得到稳定和持续的履行。因此，在法定性的基础上还需要有强制性。

(二)私法的任意性不能确保修复责任的履行

私法和公法的划分由来已久，划分标准的莫衷一是不影响二者在实体上的迥然有异：私法中，占据主导地位的是自由的、不需要说明理由的决定；在公法中，占据主导地位的则是受约束的决定。在公法中，对决策自由加以限制，主要基于两个互为补充的理由。第一，公权力这种超强实力不受法律的限制会导致社会无法忍受。第二，私法将法律后果归属于行为人，公法不存在将法律后果归属于行为人的情况[21]。如果允许公法任性，意味着公权力有权恣意决策。私法责任中的当事人处分个人权利，具有自主性，有权自行“私了”，完全可以不通过国家权力，这是私法意思自治的体现[22]。私法是任意法，其法律关系可以由当事人双方协商改变，法律的强制执行也应经由当事人的请求进行；公法是强行法，其法律关系不得由当事人任意改变，法律应当由国家机关根据职权强制执行[23]。公法责任为保护公共利益而设，责任本身由法律设定，责任内容也依法确定而非为执法者的个人“意思”左右，责任的实施也不以个人意志为依归，不得随意放弃[5]。

土壤受到污染，权利人基于物权有权提出物上请求权，这种责任是私法责任。尽管透过私法手段也可以在一定程度上达成保护土壤环境质量的目的，但其前提是个人的权利受到侵害或者是有受到侵害之虞的状态存在，并且权利人提出物上请求权。土壤受到污染时，自然造成权利人的具体侵害，但仍需要透过权利人向污染责任人请求或者向法院提起诉讼之后，土壤污染方有可能被修复。权利人可能选择隐忍或出于其他考量不提起诉讼；或者与污染者达成和解；或者不将获得的赔偿款用于自然资源的修复[24]。这些情况的存在令责任的追究具有不确定性，显示出私法手段对于包括土壤污染治理在内的环境保护所发挥的功能有限。尽管在个人所具有的积极的“利己心态”驱使下，私法手段仍具有不容忽视的“漏洞填补”的功能，但各国通过行政法作为环境保护的主要手段，却是不争的事实[25]。

私法责任意味着是否追究责任、如何追究责任(私了或诉讼)、责任内容和方式都由个人意定。如《土壤污染防治法(草案二次审议稿)》第95条第1款规定，“土壤污染责任人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务，土地使用权人可以向人民法院提起诉讼，请求土壤污染责任人履行相应义务。”在本条中，修复土壤的请求权是可由当事人处分的私益请求权，这种定位与保护公共利益的草案目的背道而驰[2]。显然，该款规定的土地使用权人“可以”起诉，当然也“可以”不起诉，这无疑将公共利益的保护置于私人意思自治的基础之上，很容易发生私人放弃权利、被收买等现象，其后果则是公共利益被牺牲。该款内容并未保留在正式的法律本文中。

在公法责任之下，修复地块的确定必须遵循法定的程序，并非只要有污染土壤就必须进行修复。结合污染地块所处的环境或条件、污染程度等多重因素判断影响到公众健康时，污染地块才纳入修复范围。这大致可以归为公共利益的识别。确定修复地块之后，修复工作也遵循法定程序，这些程序是根据修复的步骤设计的。这大致可以归为公共利益的保护。土壤修复责任追究的启动需要符合法定条件，只要符合法定条件，必须启动，不得随意放弃；责任追究的程序均由法律规定，不得随意变更，其中裁量权的行使也必须遵循法定框架和原则，不可随意突破。

(三)行政机关主导追责是修复责任法定强制性的保证

公共利益的识别和保护都应当受到法律的规制，具体识别和保护应该由行政机关主导进行。责任追究的主导者受到法律的强制性约束才能为责任的强制性履行提供保证。从正当性方面，行政机关是公共利益的代表，行政机关经由民意(立法)机关产生或者对民意(立法)机关负责。从责任追究主导者受到法律的强制性约束角度看，行政机关也具备条件。行政机关的行为必须依循法律，受到立法机关意志的约束，所谓“法无授权即非法”。而且，一旦法律授权，行政机关不得放弃，必须依法履行职责。公共主体(行政机关)的决策应当公开、公正、参与、连贯、合理和不偏私[26]。公正和不偏私要求中立，在决定是否启动施加修复责任以及责任内容、方式时，不可考虑不相关因素，不得采取差别化标准。如果不法定，行政机关就容易滑向不公正，或者令公众产生行政机关不公正的感受，损害公众接受性，也就是侵蚀其正当性⑩。法律对行政机关履行职责的条件、程序等进行详细规定，行政机关必须遵循。为监督行政机关依法追究修复责任，行政系统内部上级行政机关或者监察机关会对行政机关予以监督，行政系统外的立法机关和司法机关也会依法进行监督，越来越多的国家发展出行政公益诉讼，对行政行为进行司法审查。这些比较完整和成熟的监督机制保证行政机关追究修复责任“身不由己”。

行政机关产生的民意基础和行使权力的强制性，是保证其行为合法性的基础。但这不足以保证修复责任的科学性或合理性，需要专业的修复活动来保障。

三、土壤修复的专业性要求责任追究的主导者是行政机关

(一)土壤修复过程的复杂性

土壤污染的修复过程在各国立法中大同小异，大体有调查评估、制订修复方案、实施修复方案、验收等环节。以下以《土壤污染防治法》规定的建设用地风险管控和修复的过程为例加以说明。

1.确定需要实施风险管控或修复的地块

首先，对确定有土壤污染风险的建设用地地块开展土壤污染状况调查。其次，对土壤污染状况调查报告进行评审，若地块污染物含量超过风险管控标准，则开展风险评估。最后，对风险评估报告组织评审，确定需要实施风险管控或修复的地块，将之纳入风险管控或修复名录。

2.风险管控

对暂不开发利用的污染地块，风险管控以防止污染扩散为目的；对拟开发利用的污染地块，风险管控以安全利用为目的。风险管控有管理措施，也有工程措施，通常考虑技术可达性、环境安全、经济成本、时间周期等多个方面。

3.修复

土壤污染责任人对列入名录的地块编制修复方案，报备案并实施。修复方案的编制必须结合土地利用总体规划和城乡规划。主要原因是不同的土地利用类型，对土壤污染防治和修复的要求不一样[27]。土地利用类型不同，暴露时间不同，修复标准不同。

4.风险管控或修复效果评估

风险管控、修复活动完成后，需要进行效果评估并将评估报告备案。效果评估是为了检验修复活动是否达到风险评估报告所确定的目标。实践中根据风险管控、修复的措施或技术选择的不同，效果评估工作可能需要在风险管控、修复活动期间同步开展[27]。类似于建设工程涉及隐蔽工程的，在隐蔽前，施工单位需要接受过程中的监督。

5.风险管控或修复效果评估报告评审

效果评估报告评审针对土壤污染风险管控效果或修复效果评估的报告及其结论，评价其科学性和合理性，也是对土壤污染防治从业单位的一种监督方式。评审认为存在问题的，可以要求重新进行效果评估。评审认为达到风险评估报告确定的风险评估、修复目标的，可以准许从事相应的利用开发活动。未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，不得开工建设任何项目，与风险管控、修复有关的项目除外。

6.后期管理

由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性和长期性，即使在风险管控、修复活动结束并已达到目标后，可能仍存在风险，还应当根据效果评估报告的要求继续实施后期管理。

土壤修复工作通常持续时间非常长。美国的超级基金场地从发现到修复完毕，并从国家优先名录中删除一般约需要12年，场地初步调查需95—145小时，修复调查与可行性研究平均需18—30个月，修复设计平均需12—18个月[28]。

(二)修复的专业性

从上述复杂的修复过程，可以大体窥探其专业性。以下以修复目标的确定、修复适用标准为例重点论述。

1.修复目标确定的专业性

域外对修复目标的认识经历了一个从理想到现实的过程。域外污染场地修复初期，政府一厢情愿地希望采取高效迅捷的行动清除污染来满足公众对环境安全的期待。以荷兰为例，荷兰政府于1983年计划在十年内花费十亿欧元将全国所有污染场地修复到背景值。但是，在进行大量资金投入实施修复并未达到期待的效果之后，荷兰政府迫不得已对修复政策进行调整，回归更现实的目标[29]。伴随着土壤污染修复实践的开展，各国意识到难以永久性清除污染物使其达到背景值的水平或满足最敏感的土地用途。这个理想目标既不符合可持续发展的目标，在技术水平和经济成本上也缺乏可行性。基于风险管理方法确定的修复标准制度因其现实可行性而广泛被采用。风险管理方法的目标是将风险控制在可接受的风险水平范围内，而非“全部、永久地”清除污染物[30]。从各国实践看，风险评估结论与土壤污染状况调查的方法具有很大的不确定性。为保障人居环境安全，风险评估通常采用合理的保守原则，如对污染物的毒性数据以及反映人体吸收污染物水平的暴露参数均选用一定的“安全系数”，以确保污染物限值能为保护人体健康预留可靠的安全范围[27]。未来用地类型不同，修复目标也有差异，因而污染土壤修复应基于未来用地类型和污染严重程度[31]。确定具体环境修复目标应该考虑如下因素：环境质量标准、受影响公众的诉求，可得的技术与成本以及污染区域的规划用途。若新的土地利用规划改变了受污染土地的用途，则应依据新规划所要求的环境质量展开修复[32]。根据《污染地块土壤环境管理办法(试行)》第25条第3款的规定，修复后的土壤再利用应当符合国家或者地方有关规定和标准要求。该办法考虑“再利用”，隐含着将土地的未来用途纳入确定修复目标的考量因素。未来用途的变化，在我国通过修改土地利用总体规划来实现。这是一个复杂和烦琐的行政过程。土壤污染风险评估报告与管控方案及土壤环境质量标准是确定修复目标的直接依据，需要在具体的修复方案中以污染物容量值和技术指标等将目标进行落实[32]。

2.环境标准的大量运用

环境法的基本特征之一是技术性或科技性，体现为大量的环境标准、技术规范、操作规程、污染控制的各种工艺技术要求等直接体现在环境立法之中[33]。土壤修复过程中，需要运用大量的环境标准或技术规范。土地质量相关标准众多，规定了各种用途的土壤污染风险筛选值和管制值，以及监测、实施与监督要求。污染地块系列环境保护标准也具有高度专业性，规定了污染地块和地下水修复与风险管控的基本原则、工作程序和技术要求。

修复过程每个环节都需要决策，上一个环节影响下一个环节是否需要进行和如何进行。每个决策都需要决策者掌握完整、可靠的信息。譬如，认定污染责任人需要掌握排污者污染物种类、数量等方面的信息等，修复目标的决定需要知晓污染地块的未来用途、附近人口、地下水状况等相关信息。法院虽然可以对当事人提供的信息的可靠性进行甄别，但因为司法权的被动性，法院获得的信息是当事人按照有利于自己的原则提供的信息，因此，供法院进行判断的信息缺乏完整性[34]。在国家权力中，行政权掌握的信息在完整性和可靠性上远远超过司法权可掌握的信息。此外，行政机关下属庞大的事业单位可从专业技术方面提供辅助和咨询。以生态环境主管部门为例，其下属有环境监测站、环境科学研究院(所)、环境工程评估中心等。行政机关的专业性建立在收集信息方面的优势和行政系统掌握的专业技术队伍的基础之上。公法责任和私法责任区分的实质意义在于对土壤修复作出的决定的首次判断权属于行政机关还是司法机关。法官受到的是法律适用方面的训练，缺乏常规性、专门性的行政专业知识，也缺乏技能和行政职业方面的历练，因此在面对具有较强专业性、技术性的行政事务时，因为对其欠缺判断和审查能力，明智的法官会尊重行政机关的首次判断权[35]。对行政机关追究污染责任给予司法审查时，司法机关应保持尊让，对行政机关的决定进行合法性审查，对主要基于专业性基础上的合理性的判断留给行政机关。

结论

跟司法机关相比较，行政机关在专业性方面具有明显优势[36]。该优势要求行政机关在土壤修复责任的追究中发挥主导作用，这意味着责任的属性属于公法责任。

土壤污染侵害环境公共利益。土壤修复责任并不关注权利人的权利，而是以良好的土壤环境质量为目的，因而，修复责任并非止步于赔偿，而是达到修复目标，维护土壤不具有专属性的生态功能。土壤修复责任的公益目的决定了其属于公法责任。土壤环境质量应当获得稳定和持续的保护，这决定了修复责任具有强制性，进而需要满足两个条件：一是由法律规定加以保护；二是不能交由任意性的私法保护，而应由强行性的公法保护。行政机关具有代表公共利益的正当性、身处较为完善和成熟的监督体系之下、具有建立在掌握完整信息和拥有庞大技术支撑力量之上的专业技术性，因而应当充任修复责任的追究主体。因此，在工具面向上，土壤修复责任的法定强制性和专业性也要求土壤修复责任定位为公法责任。

注释:

① 《土壤污染防治法》第48条规定：“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。”

② 《土壤污染防治法》第97条规定：“污染土壤损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。”

③ 为避免行文烦琐，除非特别指出，本文使用修复责任指代《土壤污染防治法》中的风险管控和修复责任。

④ 环境保护部2014年发布的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》第4条。

⑤ 环境保护部2014年发布的《污染场地土壤修复技术导则》(HJ 25.4-2014)3.3。

⑥ 《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”《土壤污染防治法》第1条规定：“为了保护和改善生态环境，防治土壤污染，保障公众健康，推动土壤资源永续利用，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”

⑦ 《环境保护法》第32条规定：“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”

⑧ 《民法典》第1234条规定：“违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。”

⑨ 《民法典》第1235条规定：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：(1)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；(2)生态环境功能永久性损害造成的损失；(3)生态环境损害调查、鉴定评估等费用；(4)清除污染、修复生态环境费用；(5)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”

⑩ 正当性表现为行政决定的公众接受性。参见乔迪·弗里曼：《私人团体、公共职能与新行政法》，毕洪海译，法律出版社2003年版，第521页。