陈 伟

“公害”一词广泛出现于我国法律条文、规范性文件、行政公文乃至日常用语中，其具体所指一般对应于“私害”，指对不特定多数人的损害，语义重心在“公”字。至于是什么行为所致的损害，即“害”的类型则具有多义性，并不局限于特定类型的损害。在现行立法中，公害则主要指环境公害，有学者认为公害“也称为环境公众受害，指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害，包括环境污染和环境破坏”[1]。作为环境法学中一个拥有较长历史而法律语义并未被现行立法所明确界定的用语，环境公害一般被视作理所当然的概念，其可能具有的法学理论和司法实践意义尚未被充分揭示。然而，“从当今世界趋向看，环境保护的法律已逐渐自成体系，而公害则是环境保护法中的重要内容”[2]。因此，“探讨有关公害的概念对环境保护法学和相关部门法学研究有着极其深远的意义”[3]。虽然近年来，公害在我国法律中是一个活跃度较低的词语，研究公害概念的意义相对以往已达不到“极其深远的意义”的程度，但梳理公害概念的移植历史并分析其在我国法律中的演化轨迹，不但可以规范法律用语，还可以此为视角，观察环境污染规制与环境污染侵权在公私法互动语境中的关系。为此，本文拟在对一般公害概念研究的基础上，着重研究环境公害在法律中的分布现状、具体内容、理论价值和实践意义。

一、公害的两种类型：环境公害与非环境公害

据笔者在中国知网(CNKI)上检索(检索时间：2020年5月2日；检索方法：以“公害”为篇名在“期刊”中搜索，共有808篇中文文章)，目前只有一篇对“公害”一词的法律意义做专题研究的论文[4]，然而该文是对国外(英国、美国和日本)公害概念的梳理和比较，较少涉及我国法律中的公害。此外，汪劲的《防治环境污染和其他公害的若干问题研究》一文涉及对公害的法律意义的界定[3]。在检索过程中，笔者发现，除了环境公害，“公害”还被用来指代各种各样、千奇百怪的现象，例如：论文剽窃、垃圾短信、网络语言、洗钱、毒品、海盗、违法广告、赌博、睡眠不足、交通事故、腐败、假文凭、地沟油、“五毛食品”、无证养狗、计算机病毒、不良学风、共享单车等等，不一而足。

由于直接文献有限，可从权威辞典的定义出发分析公害的初步内涵。根据《辞海》的定义，公害是指“由于人类活动而破坏自然环境和生活环境的社会性危害。尤其是对公众的安全、健康、生命财产和生活的危害……公害主要是工农业生产和交通运输等所造成的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声污染和放射性物质的污染等”[5]。《环境科学大辞典》对公害的描述为：“本来是指能够对某一区域内不特定的多数人造成危害的情况。现在专指由于工业或人类其他活动所造成的相当范围内大气、水、土壤、噪声、恶臭、固体废弃物和危险废弃物、放射性、电磁波等污染以及振动、地面沉降、光照妨碍等危害人体健康和生活、生态环境的情况。”[6]虽然两本权威辞典对公害概念的表述细节有所差异，但可以看出，“公害”明显具有两个层面的含义：第一个层面是广义的，即人类行为造成或引起的对不特定多数人的一切类型的损害；第二个层面则是狭义的“环境公害”，即人类行为造成或引起的环境污染。两本辞典都未把生态破坏纳入环境公害的范畴。

(一)环境公害：概念的移植

从词源学上可以看出，对公害概念的理解呈现出从广义向狭义转变的脉络。中文“公害”源自对日语的翻译，“公害”一词最早出现在日本的《河川法》(1896)中[6]，是作为与“公益”相对的词，指河流侵蚀、妨碍航行等危害。随后，日本的其他法律规定，妨碍日照、通风等属于公害。日本《公害对策基本法》(1967)把“公害”定义为：“由于工业或人类其他活动所造成的相当范围的大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面沉降及恶臭，以致危害人体健康或者生活环境的现象。”[7]从而完成了公害在立法中从广义向狭义的转变。英语世界中“公共妨害”(public nuisance)一词的起源则早于日本，英文“公害一词起源于13世纪初……1661年，在英国历史学家约翰·伊夫利(John Evely)就煤烟污染问题向查尔斯二世提交的一份陈述书中首次使用了‘公害’一词”[8]。需要指出的是，日语和汉语中的公害和英美法中的“公共妨害”意义并不等同，前者主要是指环境污染，而后者的外延更大，除了环境公害之外，还包括各类对公共利益的妨害。后文论述将表明，在我国大陆地区，狭义的环境公害是公害在现行法律条款中的唯一含义，因此本文以环境公害概念为基准，把公害分为两类：“环境公害”与“非环境公害”。环境公害对应于《宪法》《环境保护法》和其他部门法中与环境污染有关的公害，非环境公害则对应于其他规范性文件或行政公文中与环境污染无关的公害。

我国对公害概念的使用呈现出“法律规范—非法律的文件”的二元结构：在法律规范中公害特指环境公害，在非法律的文件乃至日常用语中公害泛指各种不特定公共危害。就环境公害的移植而言，“早在20 世纪50 年代中期，周恩来在不少讲话中就已经非常明确地谈到防治污染和其他公害(当时国内称环境污染为公害) 问题”[9]。1969 年1月下旬，周恩来读到美国总统尼克松的就职演说，因关注其中所提“保护环境”一词，特指示中共中央调查部的研究局从近年的国外书报杂志中选择有关材料，进行整理编辑[10]。“1970年10月，周恩来在会见访华团时了解到随行的浅沼夫人的女婿是专门从事公害问题报道的记者后，特意约这位记者作了长时间谈话，详细了解日本的公害情况及解决措施，并请这位记者第二天作一次环境保护报告。”[11]报告除了要求有关的科技人员参加外，还专门接了一条专线扩音器，要求国家机关的负责人、各个部委的负责人也都来旁听，以引起相关部门领导的重视，提高大家的环境保护认识[12]。随着国内官厅水库污染等事件相继爆发和我国参加1972年联合国人类环境会议，了解到世界范围内环境公害的爆发，我国于1973年8月召开了第一次环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》。之后，我国环境保护事业进入了初创期，环境保护意识从无到有并逐渐系统化，这集中体现在1978年《宪法》第11条第3款把环境保护政策列入宪法总纲，在法律中首次使用了“防治污染和其他公害”这一搭配用语，规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。1979年《环境保护法》(试行)第1条明确规定：“根据中华人民共和国宪法第十一条关于‘国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害’的规定，制定本法。”并在第二章“保护自然环境”和第三章“防治污染和其他公害”集中规定了具体的法律制度。此后，无论是1989年《环境保护法》正式施行还是2014年《环境保护法》的修订，这两章的结构并无变动，“防治污染和其他公害”已经成为我国法律中的固定表达用语。

通过对《宪法》条文的分析可以发现，法律中的“公害”专指环境公害。现行《宪法》(1982)第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”从该款前半句表述的内容并结合第26条第2款“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”的规定来看，此处“防治污染和其他公害”中的“公害”是狭义的公害，仅指环境公害。第26条在《宪法》中的位置进一步印证了这一观点：《宪法》第19条到第26条规定了国家要发展的社会主义各类事业和某些重要领域的政策，第26条确立了国家在环境保护领域所持的态度和政策。至于其他类型的非环境公害，则应由宪法第28条涵盖。

各部门法中对“公害”的规定也都严格沿用宪法的表达，现行《环境保护法》(2014)第1条“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”该法第四章题为“防治污染和其他公害”。此外，《电力法》(2015)第5条第1款、《煤炭法》(2013)第11条、《民族区域自治法》(2001)第45条、《慈善法》(2016)第3条第5项、《城乡规划法》(2015)第4条等法律条文都沿用了“防治污染和其他公害”这一固定表述。

除了法律之外，“环境公害”在其他规范性文件或公文中也被经常使用。例如，《人民法院为实施“十二五”规划纲要提供司法保障的意见》(2011)：“依法审理各类公害污染案件”；《二〇一一年人民法院工作要点》(2011)：“依法审理各类公害污染赔偿案件”；《最高人民法院关于认真学习贯彻中央经济工作会议精神的通知》(2010)：“妥善审理公害污染赔偿”；《国资委关于做好2015年度中央企业财务决算管理及报表编制工作的通知》(2015)：“公害诉讼赔偿金”；《工业和信息化部关于组织推荐2012年信息产业重大技术发明评选项目的通知，国家知识产权局关于评选第十四届中国专利奖的通知》(2012)提到了“公害污染”；《宁波市城市基础设施特许经营管理办法(试行)》(2016)在第43条明确提到了“环境公害”；《国家食品药品安全“十一五”规划》提到了“无公害农产品”；《国务院批转建设部、全国爱国运动委员会、国家环保局关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》(1992)则把城市生活垃圾污染视为“社会的一大公害”。与立法相比，非法律文件对“公害”的使用不局限于“防治污染和其他公害”的固定表达。

(二)非环境公害

在其他各类非法律的规范性文件或行政公文中，“公害”除了被作为“环境公害”来使用之外，还在其他意义上被使用，只要可能造成不特定多数人的损害，都有可能被称为“公害”。例如，《中共中央办公厅转发中纪委〈对于匿名信处理的意见〉的通知》(1987)中的“反对匿名信”；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于整顿、清理书报刊和音像市场，严厉打击犯罪活动的通知》(1989)中的“假冒伪劣、欺诈活动”；《最高人民法院关于配合公安机关开展除“六害”工作的通知》(1989)中的“卖淫嫖娼”；《国务院批转卫生部等部门关于严厉打击制售假劣医药商品违法活动报告的通知》(1992)中的“假劣药品”；《中共中央关于公民道德建设实施纲要》(2001)中的“不讲信用、欺骗欺诈”；《最高人民检察院关于认真贯彻执行〈中华人民共和国刑法修正案(三)〉的通知》(2002)中的“恐怖主义”；《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》(2004)中的“封建迷信、邪教和黄赌毒”；《国务院办公厅转发文化部等部门关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治意见的通知》(2004)中的“黑网吧”；《国务院办公厅关于开展打击商业欺诈专项行动的通知》(2005)中的“商业欺诈”；《全国人大财政经济委员会关于第十届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》(2007)中的“商业贿赂”等。可见，非环境公害的语义较为宽泛，各种类型的人类行为引起的不特定多数人的损害都可以称为“公害”，难以根据特定标准进行分类归属，缺少进行系统研究的意义。

二、环境公害的概念内涵：本土演化

“公害”在部门法中都是出现在总则部分，并没有被法律明确定义或列举。从“防治污染和其他公害”这一抽象表述中无法直接获知“公害”的具体法律规则，唯有通过法解释学分析才有可能间接揭示公害的法律意义及其功能。汪劲对“防治污染和其他公害”这一法律用语的研究认为：“其他公害则有两层涵义，一是指无形的有害物质对环境和人类的危害，例如噪声、振动、电磁波辐射等；二是指在我国汉语语言习惯中不能以环境污染来正确表述的、尚未被人们所发现和确认的、以及可以用公害来概括的其他对于环境能够造成污染和危害的有害物质和现象。”[3]基于这一区分，现在需要解决的两个问题是：第一，噪声、振动、电磁波辐射等无形危害能否纳入“环境污染”的概念？第二，如果噪声、振动、电磁波辐射等无形危害可以纳入“环境污染”的概念，那么“其他公害”具体又指什么？

(一)环境污染的概念内涵

噪声、振动、电磁波辐射等污染曾被德国法称为“不可量物”，我国学界对此进行了介绍和引入[13]，然而我国立法中尚不存在这样的称谓。事实上，随着科学技术的不断进步，噪声、振动和电磁波辐射早已“可量”，例如在辐射污染领域，“近年来，我国辐射环境质量监测技术水平和监测能力快速发展，监测技术体系日趋完善，颁布了多项有关监测技术规范以及针对各类监测对象的五十余项辐射监测方法标准”[14]。有些情况下，对“不可量物”污染的测量甚至比水污染、大气污染等传统污染物的测量更容易、测量值也更为准确，因为水污染、大气污染的污染物浓度量值更容易受自然地理、气候条件的影响。例如对固定噪声源的测量显然要比对流动水源中污染物的测量更容易。

罗马法、德国法上的这种基于受限历史条件的权宜分类在很大程度上已经丧失了事实基础，对当代环境侵权法的意义正在逐步衰减，我国不应再对污染作“可量”和“不可量”的区分。传统上基于这种区分产生的侵权法上有关归责原则的争论，应转化到对污染行为或结果本身的界定上[15]。环境法对环境污染的管制和对环境污染引起损害的救济，应基于环境污染本身的自然特性，必须尊重环境科学和环境医学等自然科学的分类。因此，应根据环境污染之污染因素自然特性的不同，把环境污染分为环境物理性污染(自然环境中由物理因素如声、光、热、电含量过高或过低时造成的污染)，环境化学性污染(化学物质引起的污染)和环境生物性污染(有害微生物、寄生虫及其变应原等对水、大气、土壤和食品产生的污染)[8]。法律上对这些污染的防治方法有明确区分，而对损害救济在取证难度、因果关系判断上都存在明显差别，值得进一步深入研究。由此，所谓的“不可量物”污染和可量物污染都属于环境污染，其区分在行政管理领域可能具有一定意义，但在环境污染侵权、环境污染犯罪等领域并不具有太大的现实意义，噪声、振动、电磁波辐射完全可以纳入环境污染的概念外延。

(二)“其他公害”的具体所指

既然噪声、振动、电磁波辐射可以纳入环境污染的概念外延，那么“防治污染和其他公害”中的“其他公害”应另有所指。环境污染和生态破坏是环境保护规制领域的两种常见行为，是否可以把生态破坏纳入“其他公害”的范畴呢？从立法史来看，“生态破坏”无法被“环境污染”涵盖，“《侵权责任法》‘历史解释’所谓的‘污染生态环境’的行为绝非‘破坏生态’的行为”[16]。直到2014年修订的《环境保护法》第64条才“从立法的层面明确规定了破坏生态侵权责任”[17]。可见，生态破坏作为和环境污染不同类的行为或状态，其独立地位在法学界得到了普遍承认。从其他法域和环境科学研究、环境法学研究的共识上看，也确实对环境污染和生态破坏做了明确区分。例如《中国大百科全书·环境科学》“环境污染”词条没有将生态破坏行为纳入概念[18]。从刑法条文来看，《刑法》第338条规定的污染环境犯罪并不包括破坏生态的犯罪。在环境行政法域，环境污染和生态破坏分别由不同的部门法规定，例如《水污染防治法》明确规范防治水环境污染的行为，而《森林法》重在森林生态保护(防治生态破坏)。《民法典》侵权责任编第七章“环境污染和生态破坏责任”也已明确把生态破坏列为和环境污染并列的责任。

从《宪法》条文和《环境保护法》的章节结构以及法解释学方法来看，“其他公害”也不应包括生态破坏。首先，《宪法》第26条第1款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”而《环境保护法》第三章“保护和改善环境”(本章实际内容既包括保护和改善生活环境也包括保护和改善生态环境)和第四章“防治污染和其他公害”，恰好对应于前述宪法条款，这两章分别从正反两面来规范“环境保护”：第三章“保护和改善环境”是用法律制度从正面保护生态环境和生活环境；第四章“防治污染和其他公害”是用法律制度从反面规制可能污染环境的行为。从这两章规范的实际内容来看，保护生态环境、防治生态破坏的内容全部规定在第三章(从第29条到第35条)，这些条款不涉及对环境污染行为的规制；而规制环境污染行为的内容全部规定在第四章，第四章并未涉及防治生态破坏的内容。也就是说，第四章“防治污染和其他公害”中的“其他公害”只能是环境污染这一类型下的其他公害，而不包括第三章有关生态破坏的内容。因此，从《宪法》条款和《环境保护法》篇章结构的视角来看，“防治污染和其他公害”中的“其他公害”是与环境污染有关的其他公害，并不包括生态破坏。其次，“法律解释的结果不得超出文义范围，否则便进入‘造法’‘补充法律’或‘法律续造’等领域”[19]。“防治污染和其他公害”可以解释为“防治污染等公害”，这里的“公害”应解释为与污染有关的公害，否则“其他”或“等”的范围将被无限扩大，在很大程度上将消解用立法规范来确定概念范围的意义。此外，我国台湾地区“公害纠纷处理法”(2009)第2条规定：“本法所称公害，系指因人为因素，致破坏生存环境，损害国民健康或有危害之虞者。其范围包括水污染、空气污染、土壤污染、噪音、振动、恶臭、废弃物、毒性物质污染、地盘下陷、辐射公害及其他经中央主管机关指定公告为公害者。”也未把生态破坏列入公害的范畴。

可见，生态破坏在法律规范层面上不属于“其他公害”，但在日常用语或其他非法律的公文中可以被称为广义的环境公害。既然“其他公害”在当代中国的法律语境中既不涵盖不可量物污染，又不包括生态破坏，那么其究竟何指？本文认为，“其他公害”包括：第一，虽然没有直接产生环境污染的状态，但也属于《环境保护法》第四章规范范围的广义污染行为。环境污染既可以理解为污染行为，也可以理解为污染状态。作为行为规范的法律规范，理应调整已经造成或可能造成污染的行为。然而，环境污染侵害具有一定的特殊性，大多数环境污染损害的过程是先由污染行为导致污染状态，后由污染状态造成损害，且无论是通常理解还是现有法律规定对环境污染的定义都是污染状态而非污染行为。例如《辞海》对污染的定义为“有害因素对正常环境的干扰和致害的现象”[5]。而《水污染防治法》第102条第1项规定：“水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。”《噪声污染防治法》第2条第2款规定：“本法所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。”这些规定都把污染理解为状态。如果把污染理解为状态，那么“防治污染和其他公害”中的“污染”就并不包括行为，因此，可以把可能间接造成污染的行为理解为“其他公害”。具体而言，污染行为有广义和狭义之分，狭义的污染行为仅指已经造成或可能直接造成污染状态的行为，最常见的如排放污染物的行为；而广义的污染行为除狭义的污染行为之外，还包括那些《环境保护法》第四章所规范的，却并不会直接造成污染的行为，例如违反环境影响评价法律制度的行为、违反三同时制度的行为、违反排污许可证制度的行为。这些行为虽然属于第四章“防治污染和其他公害”明确规范的可能污染环境的行为，但并不会直接造成污染状态，只是为可能直接造成污染状态的排污行为创造了条件。把排放污染物等已经或可能造成污染状态的行为理解为环境污染行为并无障碍，而这些广义的没有直接造成环境污染的行为虽然也属于“防治污染和其他公害”的调整范围，但却不宜把这些行为本身称为“环境污染”行为，将这些行为列入“其他公害”的范畴似乎更为合适。因此，如果把环境污染理解为状态，那么“防治污染和其他公害”在此意义上即可理解为防治环境污染的状态(以及造成这一状态的狭义的环境污染行为)和其他公害行为(狭义的环境污染行为之外的广义环境污染行为)。由此，这些广义的环境污染行为本身即应被“防治”。第二，虽然不在《环境保护法》第四章规范范围内，尚未造成环境污染但确实有可能间接引起环境污染的行为。第四章规范的行为无论是否可能产生环境污染，由于其本身就被规定在第四章中，因此都属于其他公害，而不被第四章规定的行为必须要有引起或造成环境污染的可能性才能被归入其他公害，这是用公害概念为实践中可能新出现的间接污染行为预留的兜底性功能。第三，与环境污染性质相同但在当前阶段却不宜用“环境污染”这一用语涵盖的现象，即“其他公害”是环境污染状态的兜底性条款。例如如果广义的环境法可以包括生物安全法，则动物病毒传染人类这一现象可以部分纳入广义环境法的调整范围，这种现象可以列入其他公害。再如，虽然《环境保护法》没有直接对室内环境污染、车内环境污染进行规制，但这些“内部环境”的施工作业都需要遵循相应的公法规范或国家、行业标准，也属于环境公法规制的范围，这种类型的环境污染也可以认为是环境公害，从而纳入“其他公害”的范畴。

综上所述，环境公害包括“环境污染”和“其他公害”：污染在环境科学和环境法律条文中已有相对明确的界定，其他公害则是指《环境保护法》第四章规定的可能间接引起或造成污染的行为，第四章尚未规定但实践中可能出现的间接引起或造成污染的行为，以及和环境污染性质相同但却尚未被《环境保护法》所明文调整的其他状态。

三、环境公害概念的法律意义

法学研究中对任何概念的语义分析都必须回归法的功能系统，即必须用概念分析的结论为概念在法律体系中可能具有的实际价值进行辩护(或否认概念的价值)。对公害概念的研究当然也不能空泛列举其实际用法或仅仅给出抽象定义，而必须阐明这一概念在法体系中可能或应当具备的解释功能。从前文对公害概念的分析可以看出，从用语规范性上来看，“公害”是从日本法引入的概念，在我国现行法律上仅指“环境公害”(下文第一、第二部分分别论述其法律意义)。从概念内涵来看，“公害”首先是对不特定多数人的损害，因此针对特定人的相邻关系中涉及的污染不是公害；其次是受害人无法从中获取利益的损害，因此职业病不属于公害；最后是对一般人群而非对敏感人群的损害，因此达不到污染程度的损害不是公害(下文第三、第四、第五部分分别论述其法律意义)。

第一，从法律用语的规范性来看，在今后任何立法中，都应明确把“公害”的内涵和外延严格限制在“环境公害”上，且“公害”在法律(包括司法解释或判决)中不能用来直接取代“环境污染”，更不宜用来指代“生态破坏”。如前文所述，“公害”在法律中已成为“环境公害”的同义词，从保持法律概念的融贯性、精确性，减少概念解释成本从而避免不必要的混乱的角度出发，不宜在今后立法中出现和“环境公害”内涵不一致的非环境类公害的表述。在非法律的文件和日常用语中，“公害”一词仍然具有多义性，这是客观存在不可避免也不需要避免的现象，对“公害”的这类用法，只要不渗入立法，仍应保持尊重。随着立法技术的不断提升，尤其是2014年《环境保护法》修订之后，在理论和司法实践中，“公害”一词在事实上已经被“环境污染”这一更为精确的概念所取代，而“公害”只出现于“防治污染和其他公害”这一源自1978年《宪法》的固定表达。法律中的“其他公害”其功能不是用来在具体语境中统称各类环境污染，而是从概念层面补足《环境保护法》规制范围或起到为环境污染之外的环境公害兜底的作用。

第二，通过对公害概念的分析，可以澄清对“公害诉讼”的误用。既然法律规定的“公害”仅指环境公害，那么“公害诉讼”也应指环境公害诉讼。问题在于，“公害诉讼”与“公益诉讼”无论在概念的内涵和外延上都不一致，从日本引入的“公害诉讼”在中国法语境中不能作为研究当前环境法的法律用语来使用。从内涵来看，公益诉讼是对公共利益受到损害提起的诉讼，而“公害诉讼”从历史上来看实际上指的是特定受害人群体提起的“私益”诉讼，即大规模环境污染侵权诉讼，并非与环境公益诉讼对应的诉讼类型。从外延来看，公益诉讼可以包括各类主体对公益(环境公益、消费者公益等)损害提起的诉讼，而公害诉讼即便可以对应于公益诉讼，也仅指环境公害(公益)诉讼。用“公害诉讼”作为环境污染侵权诉讼或环境公益诉讼的替代用语[20]，会引起概念上的混淆，应予避免。“公害诉讼”实际上只赋予受到民事损害(人身权和财产权)的当事人以请求权。经过近几年环境公益诉讼制度的迅速发展和生态损害赔偿制度的启动以及《民法典》生态环境侵权制度的确立，环境公益已经成为和传统人身权、财产权不同的独立的环境权益，与公害代表人诉讼的请求权基础具有本质区别。因此，把环境公害诉讼等同或对应于环境公益诉讼的做法，在事实上不再可取，“公害诉讼”仅应指代日本特定时期的大规模环境污染侵权诉讼。

第三，可以从环境“公”害与环境“私”害区分的角度，对我国司法解释把环境污染侵权和相邻污染侵害两类案件区分对待做出一定解释。“环境污染责任是对公众的危害，应当称为公害责任。”[21]而“广义的环境污染尚包括相邻关系人之间的环境污染行为”[22]。相邻污染侵害不是对公众的危害，是对特定相邻人的危害，从语义上来看，这和一般的环境污染侵害具有一定区别。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2015)第18条第2款规定：“相邻污染侵害纠纷、劳动者在职业活动中因受污染损害发生的纠纷，不适用本解释。”德国法和日本法上也存在类似的区分，德国法上的公害污染一般是指工业设施污染，“根据《环境责任法》第1条，该法附件中所列工业设施的所有权人应就由该设施的环境影响造成的人的死亡、人身和健康伤害以及物的损害承担赔偿责任”[23]。而日本法上的公害污染也不是个别、偶发的传统型环境污染，“一般的侵权行为是以个别地、偶发地发生的个人的违法行为为对象的，而对于公害这样的在社会上必然地、大量地发生的事故是没有预期的，因此，在将其适用于公害引起的受害上时就产生了各种各样的问题”[24]。我国司法解释规定相邻污染侵害纠纷之所以不适用环境侵权责任的有关规定，除了考虑到“公害”与“私害”之间的不同，还考虑到《侵权责任法》对环境侵权的规定与《物权法》第90条对相邻污染侵害的规定存在冲突。最高人民法院研究室认为对相邻不动产权利人实施环境侵权行为引起的民事责任可以分以下两种情况处理：第一种是相邻不动产个人或家庭生活排放的各类有害物质造成他人损害的，适用《物权法》第90条的规定，第二种是个人或家庭生活之外的相邻不动产权利人实施的环境侵权行为适用侵权责任法的规定[25]。这种区分实际上就是公害性污染和私害性污染的区分，公害性污染适用环境污染侵权的有关规定，私害性污染适用相邻关系的规定。根据这一思路，室内环境污染是否可以适用环境侵权责任的有关规定呢？看上去答案似乎是否定的，因为室内环境显然不属于《环境保护法》第2条所指的“环境”，行政机关不可能去规制私主体的室内环境污染。这里的问题在于，需要对室内环境污染产生的原因行为进行分析，如果是个人或家庭生活行为造成的污染，显然不属于环境公害，不宜适用《侵权责任法》有关环境侵权的规定(但可以适用一般环境侵权的规定)，但如果是如本文第二部分所述的可以纳入“其他公害”的室内环境污染，即建筑、装修甚至家具[26]等类似工业企业造成的污染(这些行为或产品显然需要受到公法规制，有相应的产品或行业标准，和一般工业企业排放污染物造成污染在行为上是类似的，只是在影响范围上局限于室内空间)，不能仅仅因为其环境局限于一定范围就认为是“私害”而不适用环境侵权责任的规定。这和最高人民法院研究室分析相邻污染纠纷的思路是一致的：个人或家庭排放在室内的污染是私害，而个人或家庭之外的其他人(装修公司、建筑公司等)对室内造成的污染是公害，适用环境侵权责任的规定。

第四，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2015)不仅把相邻污染侵害划出了环境侵权责任规范的范围之外，对职业病侵害也做了相同处理，公害污染侵权和职业污染侵害(特殊的私害，自愿的或职责的私害)适用不同的法律规范。从公害概念产生的历史和对公害概念的分析可以看出，这一区分具有合理性。《环境保护法》《刑法》和《侵权责任法》中有关环境污染侵权的规定，所要调整和规范的环境公害，从历史和概念内涵上来看，是对工业产业外部不特定人的损害，而不是对某一产业内部劳动者的损害。职业病是指“在工作中一种或几种有害因素(如粉尘、放射性物质和其他有毒有害物质)起主导作用引起的特定疾病”[5]。从总体上说，相对于公害病，职业病的产生在历史现实条件下具有正当性、合法性，这是因为：(1)职业病是工业社会发展中通过最佳可得技术无法避免的疾病，如果避免一种因职业污染而产生的疾病具有效率而没有被避免，那么这种疾病则不应被定义为职业病，而应通过侵权获得救济。法律通过定义职业病而使得在特定技术条件下产生职业病这一总体过程是合法的；而因环境公害污染产生的疾病，致害行为一般不具备合法性，在无过错责任引入环境污染侵权之后，则损害后果具有不法性。(2)职业病一般存在已知的行业目录，发病数据统计较为容易，致病机理一般都已经明确。而“公害病”的致病机理由于污染地域上、人群上的随机性，有部分公害病的致病机理或因果关系不如职业病明确。(3)劳动者在从事特定行业之前对职业病的有关信息应当是知晓并默认自身发病的可能，薪酬或补贴考虑到了职业病的发病可能性；而环境公害致病受害人一般是完全被动受到污染，不可能从污染中获得收益，一般不可能事先“同意”被污染。(4)职业病在防治、保障等方面和环境公害致病也存在较大差别。

第五，作为环境污染概念前身的“环境公害”是对不特定多数人的损害，不特定多数人指的是普通、正常人群。《环境保护法》是公法，规制公害自无疑问，问题在于，《民法典》侵权责任编第七章规定的普通环境侵权(侵害人身权和财产权)和生态环境侵权(侵害环境利益)对包括环境污染在内的公害的判断是否应与公法的判断标准相一致。最典型的问题即公法上不认为是公害的状态，在私法上是否能够被认为是环境污染，从而适用环境污染侵权的特殊规则。这一问题较为复杂，简要说来，笔者的观点是，既然污染状态是一种“公害”，则规范公害诉讼的环境污染侵权法律规定应尊重公法对“公害”的判断，在公法上不构成污染的，在私法上不能用环境污染侵权这一特殊侵权类型的法规范来调整，而应适用一般侵权规范予以救济。也就是说，基于危险责任的特殊侵权(不局限于环境污染侵权)之行为或状态“外观”，应与公法上的判断保持一致，根本原因在于：侵权法上危险责任对“危险”的界定，本就是公法上的判断，如果侵权法在引入危险责任的同时拒绝与公法上对危险的判断保持一致，除了会在规范上造成混乱外，还会在实际操作中在实质上增加法院的认知负担，使得法官在判断何为“公害”危险时无所适从。就作为公害的环境污染导致的侵权责任而论，在满足一定前提条件下(主要的条件是环境质量标准应足以保障人群健康)，公法上是通过环境质量标准来界定是否存在污染的，如果侵权法对污染的界定发展出一套不同于或更严格于公法上的个别化方法(环境质量标准虽然足以保障人群健康，但不足以保障极少数敏感个体健康)，则背离了设立危险责任(无过错归责原则)的目的，难免陷入结果责任思维的窠臼。从公害词源发生地日本来看，日本的“公害病”是对普通、正常人群的生命健康造成的损害，例如水俣病是人群的甲基汞中毒。如果环境中的某种因子并不构成污染，例如这种因子在地表水中的浓度达到了为了保障普通、正常人群的健康而制定的I类水环境质量标准的要求，仍然有人饮用之后患病，那么这种损害结果不能被理解为公害致害，所患之病也不是“公害病”[27]。为避免误解，需要强调的是：首先，侵权法上的个别化方法对公法上界定的公害是有矫正功能的，侵权法通过个案识别的方法完全可以弥补各类标准的不足，但无论如何，由标准界定的公害(污染)，只能是针对人群(包括敏感人群)而不能是针对敏感个体的。其次，侵权法对非公害性污染造成的损害也应予以救济，但这种救济由于并非基于危险责任，法理上不宜适用特殊侵权责任规则。最后，污染是一种状态，通常是用标准而非法官的视觉、嗅觉或其他感觉来衡量或界定这种状态的(个案中不排除法官或鉴定人的主观识别)，但在缺少标准或标准不合理的前提下，通过鉴定、评估或现场调查，也有可能识别污染。也就是说，标准是界定污染状态最主要的工具，在功能上应予尊重，但在规范上“标准是标准，法律是法律，标准是外在于法律的一种规范系统”[28]。标准无论具有公法效力还是私法效力，其原因都和其法律规范性无关，而来自公法或私法本身对标准的功能性需求，标准对污染的界定并不存在所谓的公私法之分。综上所述，从“防治污染和其他公害”这一固定法律表述可以看出，污染是一种公害，认清污染的公害性，有助于从底层逻辑上确定公法(环境保护部门法)和私法(侵权法中的环境污染侵权和一般侵权)在界定“污染”概念时的关系。

结语

对公害的法律语义研究，可以从特定角度澄清用语的规范性，并得出一系列有价值的法解释学结论。然而，需要明确的是，从语义和语用分析得出的结论仅仅是看待问题的一种视角，最终的立法和司法走向是由综合因素共同决定的。例如，虽然现行司法解释认为作为“私害”的相邻关系不应适用环境污染侵权的有关规定，但如果从相邻受害人的角度来看，私害和公害并无本质区分，从侵权责任法的基本价值取向来看，并不能排除相反的判断。这不是混淆是非的相对论观点。从环境法自身发展的历史来看，随着社会基本价值判断走向的变迁，环境法规范及其解释确实也处于变迁之中[29]。语义自身处于现实的形塑中，语义分析的合理性必须置于现实历史的条件中才能获得现实性。