田建伟

摘   要 随迁子女教育问题关系到上亿流动人口的切身利益，尽管“异地高考”整体已逐渐开始破冰，但部分省份政策门槛设置仍然较高。通过对东、中、西部地区部分省份（直辖市）异地高考政策内容的梳理，考察了各地异地高考政策门槛设置特点，分析了异地高考门槛设置背后的利益博弈，并对其政策門槛的合理性进行了反思与讨论，指出“高考移民”甄别门槛须公平、高效，须坚持公民平等受教育权的核心价值标准，可基于居住证制度分地区逐渐降低门槛限制。

关键词 随迁子女  异地高考  政策门槛  合理性

根据《2017年农民工监测调查报告》和《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，全国外出农民工数量增至1.72亿人，其中跨省流动占比44.7%，义务教育阶段随迁子女数量高达1 406万人。在人口大量跨城市、跨省市流动的现实背景下，解决进城务工人员随迁子女的异地高考问题不仅关系到亿万家庭的切身利益，也直接关系到受教育权的公平问题。基于此，国务院办公厅于2012年8月发布了《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（以下简称《通知》），通知要求各地根据实际情况制定随迁子女在当地参加升学考试的具体方案。随后，各省市随迁子女异地高考政策纷纷出台，这些政策设计虽有现实条件性约束，但也存在诸多不合理之处，尤其在北京、上海等一线发达地区。本文在综合考虑区域位置、经济发展水平以及区域跨省流动人口数量等因素的基础上分别选取了东部地区的北京、上海、江苏、广东，中部地区的湖北、河南，西部地区的重庆、广西、贵州9个省份（直辖市）为样本，梳理以上地区2017年异地高考政策内容，探讨随迁子女异地高考政策设置门槛，并对政策合理性进行反思与讨论。

一、异地高考政策门槛梳理

由于各个省份、地区的差异性，异地高考政策门槛不尽相同。通过政策梳理，笔者主要将异地高考政策门槛分为三个类别：家长门槛、学生门槛、可报考院校门槛。其中，根据政策内容，将家长门槛细分为住所、就业、就业年限、社保、居住证五个方面;学生门槛细分为高中学籍、学习经历、户籍三个方面;可报考院校门槛细分为达到家长门槛和学生门槛所有标准和未全部达到所有标准两个方面，其中上海市“不达标”是指有居住证但积分未达到标准分值，具体情况见下表。

1.东部地区政策门槛最高，西部地区次之，中部地区最低

拥有合法稳定的住所和就业，拥有高中学籍及高中三年学习经历成为东中西部省份普遍的政策要求。社保缴纳是外来务工人员普遍难以达到的要求[1]。以社保和就业年限要求来看，在东部地区，北京和广东都有缴纳社保及缴纳年限要求，广东须缴纳三年社保，北京更是须连续缴纳六年并达到六年就业年限。在西部地区，贵州要求连续缴纳社保三年，广西、重庆虽没有社保要求，但需要居住、就业三年以上。中部地区湖北、河南没有社保缴纳及就业年限等要求。整体而言，东部地区政策门槛最高，西部地区次之，中部地区最低。即使在东部地区，北京、上海门槛明显高于广东、江苏。北京在院校门槛方面最高，符合所有条件的随迁子女仅可以报考高职院校;上海达到积分标准对外来人口难度较大[2]，未达到积分标准但持有居住证的随迁子女仅可以报考高职院校的自主招生;江苏门槛最低。

2.不同地区政策门槛价值取向不同

一个地区政策背后体现的是该地区政策价值取向。在异地高考政策门槛设置方面，东、中、西不同区域政策取向存在一定差异。东部地区尤其是北京、上海体现出鲜明的对随迁子女尤其是进城务工人员随迁子女弱势群体的政策排挤倾向。比如，北京连续缴纳六年社保以及在满足全部条件下也只能报考高职院校的要求，上海积分制居住证制度中聚焦于高学历、高职称、高层级人才及符合城市发展需要的紧缺型人才等积分指标体系的设定，都是一种对弱势外来群体的制度性排挤。与东部防止弱势外来群体流入的政策倾向不同，西部地区尤其是西部欠发达地区异地高考政策取向主要在于防止高考移民。比如，广西要求在本地就业年限至少达到三年，初、高中六年学习经历或者拥有户籍但仍需高中实际就读三年;贵州要求在本地缴纳社保至少三年，需本地初中毕业且高中连续三年实际就读等，这些门槛均主要在于考察是否是临时性流入。相对而言，中部地区政策门槛包容性倾向最强。

3.居住证管理普遍与异地高考挂钩

目前在全国范围内推行的居住证制度，其最终目的是为了实现城乡经济社会的持续协调健康发展，是逐步解决流动人口享受基本公共服务问题，推动我国户籍制度深化改革的重要举措[3]。目前居住证的申请要求主要是合法稳定的住所、就业或连续就读，有效期为一年，须每年签注一次。在居住、就业时间期限上一般要求达到半年以上。

在地方实践中，居住证与异地高考制度挂钩成为不少地区的政策选择，比如东部地区的北京、上海、广东，西部地区的重庆、贵州。部分省份（比如江苏、湖北、河南、广西）虽未要求，但对住所及就业方面的要求同居住证的申领条件基本一致。上海市居住证管理与异地高考政策联系最密切，其于2014年起实施的《上海市居住证管理办法》采用积分制，外来人口参加本地高考的前提要求是积分必须达到标准分值120分。积分指标体系主要围绕年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级以及上海市经济社会发展状况和人口服务管理的需要，对外来务工人员等弱势群体相当不利。调查显示，68.23%的外来务工人员认为《上海市居住证管理办法》基础评分指标不合理;70.59%的外来务工人员认为绝大多数考生无法从上海“异地高考”政策中获益”[4]。

二、异地高考政策门槛设置的利益博弈

异地高考政策表面上看是解决随迁子女义务教育后的教育问题，但实际上牵涉到的是全社会关于教育资源的再分配问题[5]。“异地高考”政策中主要的利益相关者有随迁子女、当地考生、地方政府和中央政府等四个方面。政策内容如何设置其实是其利益相关方之间相互博弈的过程，在这个过程中拥有强话语权的群体相较于弱话语权的群体对政策设定内容的影响更大。

1.地方政府缺乏降低异地高考门槛的内在动力

考虑到地方差异性，中央政府在制定统一原则的基础上将“异地高考”政策具体方案的裁量权下放给地方政府，地方政府大致可以有两种选择倾向，一种是“积极倾向”，尽量降低政策门槛，保障随迁子女平等受教育权利;另一种是“消极倾向”，在尽量筛选出满足经济社会发展需要的急缺型、高学历、高收入等人才的基础上，尽可能减少外来人口对公共服务资源带来的负担与竞争。在对样本省份“异地高考”政策门槛梳理中，在考虑到西部地区防止“高考移民”背景因素下，中西部省份政策选择更倾向于“积极倾向”，东部地区尤其是北京、上海更倾向于“消极倾向”，但所有的省份都设定了一定的门槛，这种异同行为背后反映的是地方政府的行为逻辑。

作为政策制定者及实施者，地方政府在异地高考政策制定过程中拥有明显的主导权。但地方政府降低异地高考门槛的内在动力不足成为政策制定博弈过程中的关键点。受传统户籍制度的影响，基础教育公共服务实行依据户籍的属地化管理。作为属地管理主体的地方政府，政治目标往往是第一位的，他们总是期望获得在本地居民中的合法性身份认可，以便维持权力或得到更多的权力[6]。地方政府在政策安排上会首先满足本地户籍人口的教育需求，进而降低外来人口对有限优质教育资源的竞爭。另一方面，外来人口的流入必然将加大地方政府尤其是北京、上海等流动人口集聚地区公共教育资源的投入，作为理性人的地方政府处于利己方面的考虑必然缺乏降低异地高考门槛的积极性。从城市发展的角度来看，城市经济发展成为地方政府的首要关切，人才成为各个城市尤其是一二线城市近年越来越重视的战略资源，而外来人口群体因整体素质偏低而自然受到地方政府的冷落。

2.随迁子女群体、中央政府的影响力有限

随着现代化治理理念的不断推行，地方政府在政策制定尤其是关乎基础民生的教育政策制定过程中越来越强调社会民众的参与。作为“异地高考”政策的直接目标群体，随迁子女必然会高度关注政策内容的设定，并积极推动较低门槛甚至零门槛政策的落地。但在这个过程中，外来人员群体由于整体政治经济社会地位处于弱势，信息获得网络相对闭塞，无论在利益表达渠道方面还是向政策制定者施加影响的筹码方面都比较缺乏，在同地方户籍人口竞争有限资源方面又缺乏足够的身份合法性依据，他们往往成为政策制定过程中的失声者。

在中央政府层面，可以明确的是“异地高考”政策改革的价值取向在于逐步打破公共服务差别对待的不公平，实现公共服务面向居住人口的全覆盖。但是，各个省份之间的差异性客观存在，相对于地方政府，中央政府的角色在于政策方向上的顶层设计与统筹推动，却不参与具体方案的制定与落实，对地方政府政策制定的影响力同样有限。

此外，中央政府与地方政府之间存在密切的利害相关关系。正如中央政府在十八届三中全会中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。可见，北京、上海等“异地高考”政策门槛普遍较高的地区在一定程度上与中央层面存在共同的利害考量。

3.地方政府与户籍人口的利益捆绑

随迁子女和当地考生之间的利益冲突是“异地高考”政策设置过程中的直接矛盾。本地户籍人口相较于外来人口拥有享受公共服务资源的身份合法性优势，如果降低门槛保障大量外来非户籍人口同本地户籍人口平等享受优质的教育资源，必然对本地户籍人口的利益造成损害，尤其是优质教育资源集聚的北京和上海。“北大不是北京的北大而是全国的北大”的说法虽然已被讨论多年，国家也尝试通过多种途径将优质的高等教育资源向中西部地区给予政策倾斜，但由于多方面的原因尚难以改变优质高等教育属地化的特点。

此外，一项政策落地不仅要求政策内容科学合理，还需要政策执行能够到位。在这个过程中无论是政策制定者群体还是政策执行者群体，他们其实也是当地民众，他们的利益与当地户籍人口的利益往往是一致的，当地政府在主观上不会轻易降低“异地高考”的门槛。

三、异地高考政策门槛的反思与讨论

“异地高考”问题不仅关系到优质高等教育资源的分配，而且由于教育分层功能，起到对社会人才进行选拔、派位，对社会资源再分配的作用。尤其对于农民工随迁子女这一社会弱势群体而言，教育是其获取经济、文化、社会资本，进而实现阶层流动的关键渠道，所以“异地高考”政策门槛设置合理与否对农民工随迁子女群体具有高利害性。那么，如何审视异地高考政策门槛的合理性？如何缓解异地高考困境？我们将从以下几方面进行反思与讨论。

1.“高考移民”甄别门槛须公平、高效

防止“高考移民”是西部地区“异地高考”政策制定考虑的主要问题。所谓的“高考移民”就是利用不同省份之间高考录取分数、录取率以及考试难易程度的差异，通过户口迁移或者学籍迁移的方式由一个省份流入另一个省份参加本地高考的行为[7]。这些“高考移民”群体往往来自具有一定经济、社会资本的社会中上阶层，而并非整体处于社会底层的外来流动人口群体。这种行为往往挤占了流入地生源高等教育入学名额，有损教育公平。可以看出，“高考移民”和“异地高考”在流动方向上有一定的混同，但在流动群体指向和实际目的上区别很大。所以，设置一定的门槛标准防止“高考移民”现象是合理和必要的，但必须坚持公平、高效的原则。在学生门槛方面，要求学生有当地高中学籍并实际就读高中三年，在父母门槛方面要求父母有合法稳定的就业和住所达到三年都是甄别“高考移民”的比较合理、有效的标准。但是部分省份存在标准过多、门槛过高的不合理现象。比如，广西要求考生在高中三年学习经历的基础上另需在本地初中就读三年，贵州要求在本地连续缴纳社保三年以上，这些门槛均不尽合理。增加政策门槛的类目虽然可以进一步剔除“高考移民”考生，但也难免将部分非“高考移民”考生拒之门外，甚至有损地区正常的人口流动。公平和高效是地方政府在杜绝“高考移民”现象时须兼顾的两个方面。

2.须坚持公民平等受教育权的核心价值标准

在新时代、新形势下，全面依法治国成为构建现代化国家治理体系、形成现代化国家治理能力的重要保障，体现在教育领域就是依法保障每一个社会公民平等的受教育权利，这是地方政府在制定“异地高考”政策时须坚持的核心价值标准。基于这个标准，在样本省份（直辖市）中除了北京、上海地区，其余的省份在门槛设定相对较低的情况下将高考教育资源面向全部达标的随迁子女完全开放，这体现了政策的合理性一面。北京、上海成为异地高考门槛设置最不合理的地区。有学籍且连续就读高中三年的学生门槛以及有合法稳定的住所和就业的家长门槛方面达六年等条件虽然有较长时间门槛，但至少是外来人口群体经过时间累积可以达到的，和自身的经济社会地位关联不大，这些标准尚且可以接受。但是，连续缴纳六年社保的要求对众多外来人口而言难度较大，随迁子女在满足所有条件的基础上仅仅能够报考高职院校的要求最不合理，这是一种制度性社会分层。上海虽然希望通过实行“积分制”的居住证制度，对外来人口进行综合评价，杜绝简单粗暴的单一标准，但是积分指标体系中学历层次是积分体系中占比最大的一项，学历层次要求过高且未将在沪工作年限纳入指标体系，对外来人口所做出贡献体现不足[8]。

3.可基于居住证制度分地区逐渐降低门槛限制

政策制定在一定意义上就是借助一定方式对不同利益群体以及政策目标之间进行权衡、协调的过程。异地高考政策门槛的设置受多元复杂因素的影响，尽管各个地区设定的“异地高考”政策门槛中普遍存在不合理之处，但从解决问题的角度出发需要在把握正确的大方向下分地区逐步解决。须把握的大方向就是逐步打破户籍门槛，实现社会公共服务基于居住人口的全覆盖。为此，需要进一步完善已在全国范围内推广的居住证制度，申请居住证的主要要求是合法稳定的就业和住所，以及至少达到半年的居住期限;居住证的主要目的在于方便对地方居住人口登记、管理及提供服务。

根据地区高考生源数量、高考录取率、整体教育质量等指标可以将不同省份大致划分为四類：一是高考生源多、优质高等资源竞争激烈、高考录取率整体偏低的省份，比如河南、山东等地。这些地区可优先基于居住证完全放开“异地高考”。在样本分析中河南省异地高考门槛已基本取消，除了要求合法稳定的就业、住所以及高中学籍等合理门槛外，甚至对高中三年学习经历也没有要求。二是高考生源相对较少，高考录取率相对较高，比如湖北、江苏等地区。这些地区可在基于居住证制度基础上适当降低高中三年学习经历的门槛要求。三是生源较少、高考录取率较低的西部欠发达地区，比如贵州、广西等地。这些地区因整体教育质量偏低且享受一系列高校录取优惠政策而成为“高考移民”的重点目标。为此可在基于居住证制度的基础上，适当提高学生门槛，要求考生本地初中学段毕业并高中实际就读三年，家长就业、居住年限门槛可适时取消。四是生源较少、优质高等教育集中、高考录取率较高，比如北京、上海等地。这些地区流动人口群体庞大、城市规模超大、异地高考政策制定环境因素最复杂，须在制定相对公平的准入门槛的基础上逐步放开，减少不合理的一刀切门槛。可以借鉴并进一步完善上海的积分制居住证制度，通过细化的多元综合评价体系逐步引导流动人口群体达到要求。须强调的是，积分体系一方面应尽量体现外来人口对上海作出的实际贡献，比如居住年限;另一方面须考虑子女实际受教育情况，比如若随迁子女在本地就读达到一定的年限，已实际相当于上海本地学生等。在户籍门槛较高的情况下，将随迁考生综合素质纳入积分评价体系也是一种相对公平合理的考量指标。

参考文献

[1] 冯帮，崔梦川.关于农民工对异地高考政策反响的调查报告[J].上海教育科研，2013（03）.

[2] 郑若玲，郭振伟.异地高考政策的公平诉求与困境：以上海市为例[J].全球教育展望，2016（10）.

[3] 陆杰华，李月.居住证制度改革新政：演进、挑战与改革路径[J].国家行政学院学报，2015（05）.

[4] 程晨，李正明.上海市“异地高考”政策认同现状及改进政策—以上海市浦东新区为例[J].教育科学研究，2017（01）.

[5] 曹晶.政策背后的较量[N]中国教育报，2016-05-31.

[6] 德博拉·斯通.政策悖论[M].顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2006.

[7] 李木洲.高考管理制度的改革与变迁：成效、难点及趋势[J].教育研究与实验，2014（03）.【责任编辑   王   颖】