崔炳辉

摘 要 管办评分离作为深化教育综合领域改革的重大举措，深刻影响着政府与高校的治理关系和发展格局。高职院校因具有跨界性、开放性等特点，使其在管办评分离的治理趋势下更容易受到治理环境的影响。基于管办评分离的治理要求，优化适应高职院校科学发展的外部治理机制的路径是，通过产教融合、市场导向实现高职院校与利益相关者的共同治理，构建整体性治理的协调机制，发挥理（董）事会治理功能，推进高职院校外部治理环境的优化。

关键词 管办评分离;共同治理;利益相关方;整体性治理

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）32-0006-04

一、问题的提出

从凯恩斯主义主张政府“全程全方位”的管理与控制高等教育，到新自由主义提倡“以市场为主导”的高等教育革新，再到新结构主义浪潮中高等教育的共建、共治、共创、共享，世界各国政府与社会组织都在大胆探索与积极尝试高等教育有效治理的领域和范式[1]。教育部颁发实施的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（简称“意见”）明确提出：到2020年，要初步建立政府依法管理指导教育、学校依法独立自主办学治校、社会相关组织及个人能够依法参与决策、评估和监督的教育公共治理新模式。近期，教育部与财政部联合颁布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（简称“双高计划”）明确要求，国家有关政府部门负责宏观布局、统筹协调、经费管理等顶层设计，学校强化自主管理、自我约束的体制机制建设，协会、社区、行业企业、学生家长等共同参与组建学校理（董）事会，发挥校外组织与个人的监督、商议和咨询等作用。从实现路径和工作目标来看，通过创新现代学校制度、教育管理制度和教育评价运行机制的建设，推动政府管理方式转变，实现政府、学校以及社会三方权力和责任的均衡与对等，形成三方协同有效推进教育高质量发展的新格局。对于具有跨界性、开放性与多元性等特点的高职院校而言，管办评分离的一个主要体现就是学校的外部治理关系方面，围绕利益相关方的利益需求、治理现代化建设、外部治理机制构建、整体性协调机制建设、组织机构协调等环节，促进高职院校治理结构的优化以及治理体系的完善，为建设中国特色高水平高职院校提供新的动能与营造良好的外部发展环境。

二、管办评分离和治理的概念界定

管办评分离是指各级政府、学校與社会相关组织科学有效地履行现代社会分工体系赋予的各自功能与价值，彼此之间既不越位也不缺位，更不错位，其实质在于理顺政府、学校和社会相关组织之间的相互关系。政府侧重于“管”，这种“管”是适度的，是从宏观上间接施加影响，关键是科学合理下放权力，主动有效放手一些“不该管”“管不好”的业务与职能，充分保障学校办学主体功能的发挥，价值取向是促进学校科学健康发展与办人民满意的教育，政府科学的“管”是管办评有效分离的前提与基础。学校侧重于“办”，学校是依法依规办学治校的主体，它在管办评分离的改革中处于核心地位，关键是落实自主权，按照高等教育规律与学生身心发展规律履行教学、科研、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作五大职能。社会相关专业组织与个人侧重于“评”，它是推进管办评有效分离的“助推器”与“指挥棒”，应担负起对政府履行教育职能与学校办学质量的评价与监督等功能[2]。评价以专门机构、各种各类协会和社会中介组织为主体，鼓励社会各界积极共同参与，构建多元多维度评价体系，在评价与监督过程中保持公正、公开、公平，保持中立性与专业性。

“治理”一词从上个世纪90年代成为西方发达国家社会科学领域的时尚语，产生的主要原因是西方国家的政治学家和管理学家认识到政府与市场在社会各种资源配置中的失效与失灵，不能达到经济领域中的最优帕累托，提倡用协商与治理代替统治与管理。在中国，“治理”一词首先被经济领域的学者与专家借鉴，他们在研讨公司转型和企业改制时被广泛使用，后来被政治学家与社会学家应用于政府治理与公共治理，21世纪后成为学术界的重要话语。关于“治理”的界定，不同的专家从各自的视角，给出了不同的释义，具有代表性的是全球治理工作委员会的界定：治理是指各级各类政府部门的、公共的和私人的机构或组织管理服务其共同所有事务的诸多方式方法的总和，它是使相互冲突相互依存的或相异的利益得以顺利调和解决并且采取共同行为的持续的过程[3]。它强调治理主体的多元参与、治理机制的协商与持续互动，治理效果追求公共利益最大化与国家和社会处于最佳状态的“善治”。高等职业教育治理具有跨界性、多元性、整体性与系统性的特点，是政府、社会专业组织、协会、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与的社会公共事务管理[4]。

世界上任何事物、任何力量、任何因素都是相互联系、相互作用、相互依存的，高职院校的管办评是一个有机系统整体，“分离”只是相对的，管办评的“分”与“离”程度随时代发展和要求而不断变化，管办评科学有效的“分离”是指政府、学校与社会在国家法律和社会道德的框架下恪守各自边界、职责与领域，能够发挥各自应有的功能和自身优势，从而实现长远共治与善治良治的理想[5]。

三、高职院校管办评分离的现实意义

（一）管办评分离是实现新时代职业教育治理现代化的必然途径

职业教育作为一种教育类型，是一个开放跨界体系，相比普通本科教育，职业教育更加强调其就业导向和应用导向，产教融合与工学结合的特征说明职业教育的发展诉求更加侧重外部适应性。此外，从发展模式来看，政府主导、政策推动的发展逻辑非常显著。如从2006年到2012年，国家先后实施了示范性和骨干高职院校建设项目，分别建设100所示范性高职院校和100所骨干校，由此推动了部分高职院校高质量发展;又如2015年教育部在遴选高职教育创新发展行动计划任务（项目）中要求，各级各类学校任务（项目）的建设成果与工作绩效将作为各级财政奖补分配和国家、省市教育改革试点布局及项目安排的主要参考依据;再如，近期，国家发布《关于开展中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目申报的通知》，提出“扎根中国大地，聚焦产业高端和高端产业，到2035年，建成50所左右高水平高职院校与150个左右高水平专业群”。由上可见，政府主导、政策推动目前仍然是政府与职业院校治理关系的主要特点;同时也说明，政府更加强调间接影响和政策引导，而非直接指令。国家要求的创新发展行动计划承接任务和项目均由各高职院校根据实际自行选择和确定，显示了高职院校一定的自主选择权。这些现象与特点反映出管办评分离形势下政府对高职院校治理的新思路和新方式。

（二）管办评分离是高职院校外部治理结构优化的必要前提

管辦评分离形势下，政府需要转变治理理念与模式，实现治理机制与结构创新，坚持“六管”，即管方向、管政策、管指导、管协调、管信息、管服务。更多地运用法律法规、社会资本等，在宏观领域对大学进行管理。2015年，国家选取四川省、上海市、西北大学等12个地方和高校开展管办评分离改革试点工作。改革内容涉及综合改革、教师职称评审、教师校长聘任、专业诊断与优胜劣汰等方面。其中，上海市把高等教育经常性工作经费与专项工作经费投入比例调整为7∶3，经费自主统筹权的扩增极大推动了学校跨越式发展。由此可见，一旦将权力下放到地方和高校，将会大大激发大学的办学活力，促进高校资源的合理配置，为进一步优化高校的治理机制提供有利环境。

治理本质上是多元利益主体围绕组织目标共商协调互动的一个过程。在高校领域，高职院校作为一个特殊的重要组成部分，相比本科院校而言，与地方政府、企业和社会联系更为紧密，治理机制更加灵活。管办评分离后，政府各项职业教育决策的制定和出台需要考虑到职业教育治理的特点和参与政策目标实现的相关利益者关系。从发达国家成功的职业教育案例来看，高等职业教育治理的目的在于强化各利益攸关者之间的相互关系，改进政策的连续性、一致性、有效性和公开度。这就要求职教政策设计要更加科学合理、权力配置要公开透明、政府目标与职业院校目标要持续连贯、实施过程和完成质量更加讲求效率和效益等等。所有这些变化无不体现了管办评分离对职业院校外部治理关系的影响。

四、优化高职院校外部治理机制的路径

（一）通过产教融合、市场导向实现高职院校与利益相关者的共同治理

产教融合、市场导向不仅是《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（以下简称“规划”）确立的基本原则，也是实现新时代高等职业教育治理现代化的主要途径。《规划》中提出，推进产教深度融合、校企紧密合作，构建多元化办学格局，推动企业积极参与立德育人，支持企业和社会力量参与举办各类职业教育，充分发挥企业办学主体作用。在管办评分离趋势下，围绕怎样扩大和落实高职院校的办学治校自主权，根据产教深度融合的要求，通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，吸引社会力量共同参与办学，鼓励企业、行业、社区、评价机构等共同参与高职院校事务治理，以实现利益相关者的共同治理，促进高职院校治理结构优化。产教融合共治是新时代职业教育治理现代化的主要表征，产业与教育成为战略伙伴关系，在区域经济一体化合作方面融为一体，以市场需求为导向，实现职业教育的社会价值，在追求共同利益的过程中，以更加灵活自主的方式创造多元合作的治理格局，推进现代职业教育的可持续发展。此外，新时代职业教育的治理现代化要求高职院校必须具备较强的外部适应性和跨界协调功能，以满足区域经济社会发展所需要的高素质技术技能人才，并将产教融合、校企合作作为这一治理目标的主要实现途径。

（二）构建整体性治理的协调机制是完善高职院校外部治理的创新途径

整体性治理是西方发达国家政府治理改革的新理念新模式，其主要思想体现为破解单一主体治理困境、组织结构割离、功能重叠与治理的碎片化问题，注重多元治理主体的参与协调、职能权责的整合、运行机制的优化以及公私部门的协同合作等。这一治理模式对于新时代职业教育的跨界治理具有非常重要的借鉴与应用价值。当前，在政府与其他社会主体的协同模式运用方面，不少学者认同我国应发展“政府主导+社会多元参与”的合作治理模式，这有助于推动涉及多个部门和不同治理主体之间的政策目标的实现。西方发达国家近十几年的治理实践证明，整体性治理下的政府协同更具有自身的优势和特色，如政府与社会主体的战略伙伴关系、目标的相互支持与利益的融合、合作方法渠道的灵活性和创新性、民主协商与平等谈判、信任与务实文化、正式与非正式结构形式、责任的明晰与共担、宏观包容的领导控制、实施的自律与他律、监督的民主透明与坦诚、激励的整合与共享等[6]。仅仅从上述所列举的优势可以看出，这些优点无不指向或对应着当前传统治理模式下无法实现的诸多治理困境。

在所有高职院校面临的诸多治理关系中，最重要也是最难以解决的治理难点就是校企合作关系。从上个世纪九十年代开始提出校企合作，到如今近三十年的时间里，制约校企合作的主要制度障碍依然存在，企业参与职业教育的意愿与动力依然不足，落实企业与院校双主体办学地位仅仅体现为一种政策要求。为此，如何解决校企合作的治理困境需要从政府治理改革着手，完善《职业教育法》，明确企业办学职责与激励保障机制，强化治理主体协调功能，创新治理机制与治理方式，促进高等职业院校的治理结构和治理体系完善发展。

（三）发挥理（董）事会治理功能推进高职院校外部治理环境的优化

《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出，高等职业院校要设立理（董）事会，其50%以上的成员是校外人士。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》也明确要求，要深化学校治理结构改革，大力加强由协会、行业企业、社会中介与评价组织等多方参与的学校理（董）事会建设。可以说，建立理（董）事会决策制度是健全公立高职院校治理结构的核心内容，也是优化外部治理环境的关键环节。具有跨界属性的职业院校治理结构必须设置理（董）事会，由此才能实现多元共同治理目标。中国特色现代职业教育外部治理结构的核心就是社会多方参与。目前的治理倾向是探索建立理（董）事会制度，增加校外利益相关方代表，参与学校各项决策，并对学校重要决策的落实情况进行监督和评议等。在国家实施示范性高职院校建设项目中，立项建设院校必须建立校董事会或理事会。经过三年的建设周期，立项建设院校均按文件要求成立了董事会或者理事会，也基本通过了国家验收。然而，建立理（董）事会很大意义上是满足政府对示范性高职院校建设的要求，并非是基于高职院校治理体系建设的内生需求。从示范后的调研了解到，不少国家示范（骨干）高职院校理（董）事会机构形同虚设，聘用的校外理事或董事成员已不再履行职责，有的高职院校甚至已经荒置机构。由此可见，基于任务导向的政府建设计划往往不能转化为院校的自主性治理行为。如此下去，政策导向下的现代学徒制试点、创新发展行动计划等诸多项目建设，一旦完成验收，其后续是否具有延续性和发展性，估计也可能会无人问津，从而造成功利性的周期循环治理行为。出现上述问题，本质上还是管办评没有实现真正分离，现行的管理机制和制度模式严重制约了院校的治理发展。正如《意见》所提出的，需要建立公平公正、科学规范的教育评估制度，支持专业机构和社会组织规范开展教育评估，切实提升高等职业教育的育人质量与办学水平。如定期发布《中国高等职业教育质量年度报告》《企业社会责任报告（教育责任）》，设立校企合作示范企业或示范单位并给予经济与名誉奖励等。

总之，从“管理”走向“治理”是治理方式的重大转型，管办评分离趋势下的高职院校治理环境和治理关系将更为复杂，目前的治理理念、治理结构和治理方式还存在诸多问题，健全高等职业院校外部治理机制是一项系统性工程，需要从政府职能转变、制度机制改革、组织统筹协调等多方面加以系统解决。可以预见的是，协同治理、共同治理、整体性治理等治理模式随着治理实践的发展将不会再停留在试点探索阶段。

参 考 文 献

[1][5]周海涛.高等教育“管办评分离”的缘由与路径[J].国家教育行政学院学报，2014（3）：3-8.

[2]许青云.高等教育“管办评分离”的内涵、意义及实现途径[J].中外企业家，2016（5）：181-182，186.

[3]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014：20-21.

[4]姜美玲.教育公共治理：内涵、特征与模式[J].全球教育展望，2009（5）：39-46.

[6]谭学良.整体性治理视角下的政府协同治理机制[J].学习与实践，2014（4）：76-83.