夏梓耀

一、问题的提出

2014年，《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。随后，全国人大常委会颁布决定，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）为推进农地抵押而暂停实施《物权法》、《担保法》等关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，体现了立法者关于农地抵押态度的重大转向，并留下了一些值得深思的问题：目前出现在政策性文件中的农地经营权在法理上应如何认识，农地经营权抵押的法律制度应如何建构？

二、农地经营权的理论界定

（一）农地经营权的历史脉络

从权利发生学的视角来看，任何权利都不是凭空产生，而是发生于前后相继的历史链条之中。只有对权利产生的历史背景有准确把握，才能对权利本质有深刻洞察，农地经营权亦莫能外。

1.从一元所有到两权分离

新中国建国以后，逐步建立起农村土地归集体所有并由集体经营的一元农地权利体系。农地之上仅存集体所有权，作为生产者的农民的利益在法律上缺乏表达，致使其生产动力不足，土地利用效率低下，弊端丛生。20世纪70年代末，以安徽凤阳小岗村事件为标志，家庭联产承包责任制逐渐在农村地区出现，随后被国家政策与立法认可。1986年制定的《民法通则》第80条第2款规定，公民的土地承包经营权受法律保护。这一规定背后的法律逻辑在于，将集体土地所有权的占有、使用、收益等权能部分让渡于农民形成土地承包经营权，使农民对土地的利益以法权形式得到保障，从而调动其生产积极性。……