刘罡

【摘 要】 预算控制是高校内部控制的重要组成部分，是会计控制的核心[1]。随着高校办学资金的增加，资金来源的多元化，政府和公众对高校办学资金使用情况的关注度越来越高，因此，建立健全高校预算管理体系，完善预算控制措施将会越来越重要。文章深入分析了当前高校预算管理存在的主要问题和风险，借鉴内部控制理论，从内部控制的视角对高校预算管理进行重新审视和研究，重构了高校预算管理体系，梳理了预算管理流程，并在预算管理组织机构和运行机制、预算编制与审批、预算执行、决算、预算绩效评价等方面提出了加强管理控制的具体措施。

【关键词】 高校财务； 预算管理； 管理体系； 内部控制

【中图分类号】 F812.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）01-0150-03

一、問题的提出

随着国家对高等学校的投入越来越大，高校掌握的各种来源的资金越来越多，如何管好用好这些办学资金已经成为社会关注的焦点，上级主管和监督部门对高校的各种监督检查越来越多。近年来高校被审计检查出的很多经济问题都与预算管理息息相关，暴露出当前高校预算管理体系存在的不足和缺陷，这是高校管理层必须面对和解决的问题。

完整的高校预算管理体系是一个闭环的控制系统，它由预算编制、预算审批、预算执行、年终决算、绩效评价等环节组成，任何一个环节出现问题都会给整个体系带来风险并造成伤害，因此，健全和完善高校内部预算管理体系迫在眉睫。

二、理论基础及文献综述

对于高校预算管理存在的问题，可以借鉴内部控制理论加以研究和讨论。“内部控制”一词最早见诸于文字，是1936年美国会计师协会在其发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告中。1949年美国会计师协会所属的审计程序委员会发表了一份题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的必要性》的专题报告，对内部控制首次做出了权威定义。1992年美国对虚假财务报告委员会的下属发起人委员会（简称COSO）公布了题为《内部控制——整合框架》的报告，该报告提出了内部控制包括五大构成要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督[2]；COSO报告在内部控制发展史上具有里程碑意义，很多国家和机构在制定内部控制准则时都对其进行沿用和借鉴。2012年财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》[3]，该规范对内部控制的定义是：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。该定义从内部控制的视角提出解决问题的建议，对加强高校预算管理将具有非常积极的意义。

国内已有不少文献对预算问题进行研究，但从内部控制的视角对高校预算问题进行研究相对较少，且研究的方向和问题各有侧重。燕美荣[4]从内部控制视角对行政事业单位预算绩效管理进行分析，提出了内部控制预算绩效之间存在的关系，认为内控是实施绩效管理的保障。游雪琴[5]通过内部控制视角对高校预算管理存在的问题进行描述，提出了构建高校预算绩效评价指标体系的意义、内容和措施。郭向云[6]通过对高校预算管理现状的分析及内部控制对高校预算管理的要求，提出了具体的改进措施。

三、高校预算管理存在的问题及分析

（一）高校预算管理体系不健全

高校往往对预算重视不够，没有建立健全预算管理体制。一是与预算相关的机构不健全，缺少学校预算委员会、财经领导小组等专门的议事机构，而且与预算相关的各个部门的职能划分不明确，权力边界不清晰。二是预决算管理各项规章制度不完善，缺少符合学校实际的、规范有效的预算管理办法。三是预算管理运行机制不顺畅，没有明确预算管理各环节的工作流程、工作要求、审批权限和责任划分。四是高校财务部门没有专门设置预算管理的科室或岗位，或者其岗位的职责权限不清晰，无法确保预算业务各环节不相容岗位的分离。

（二）预算编制缺乏科学性与合理性

一是对国家经济形势和财政状况关注不够，高校预算在编制时往往只着眼于校内因素，而忽略了对国家经济发展状况和政府对高校财政投入的关注。二是预算编制与学校事业发展规划不匹配，高校每五年会制定一个事业发展规划，而学校的预算编制往往仅着眼于当年，并没有与发展规划进行很好的衔接和匹配，导致预算编制与发展规划的脱节。三是预算编制的方法不科学，目前相当部分高校的预算编制还在沿用“基数+增长”的方法，该方法存在编制不科学、随意性大的缺点，预算编制缺乏严谨性。

（三）预算审批不严谨

一是校内审批环节不健全，缺乏必要的组织机构参与，有的没有提交教代会讨论，民主理财、全员参与预算方面做得不够；有的学校未设立学校预算委员会或财经领导小组来负责预算的审议和统筹谋划。二是预算审批的权限不明确，高校预算审批涉及到的每个机构的权限及审批责任，有时并不明确，部门间权限重合或责任缺位的情况并不鲜见。三是预算审批的程序不完善，与规范的内部控制要求相比还有差距，比如审批流程中的先后顺序、审批时限要求等仍有不明确的地方。

（四）预算执行不规范

一是预算刚性不强，违反预算要求随意变动开支内容，擅自扩大开支范围和提高开支标准；超预算甚至无预算支出。二是预算执行进度滞后，高校的预算特别是国库资金往往有执行进度方面的要求，但在预算执行中由于重视不够，责任不落实，措施不得力，导致执行进度滞后，资金沉淀结余，使用的效率和效益不高。三是预算调整的程序不规范，没有明确和规范的预算调整程序，没有严格按规定程序进行调整。这些问题导致了预算执行混乱，严重影响预算执行的规范性和资金使用的效益性。

（五）决算工作重视不够

一是决算责任不落实，没有明确参与决算的各部门的工作责任、工作任务和时限要求，决算工作难以按时按要求完成。二是决算数据不准确，决算前没有进行相关数据的核实与和核对、有关资产的盘点、相关收支的清理，导致决算数据失真，影响决算质量。三是决算信息不完整，决算涉及高校内部相当多的信息，如果各部门之间的工作协调不够，沟通交流不畅，将会影响决算信息的完整性，难以全面如实地反映年度的财务状况，也无法为学校决策提供扎实可靠的依据。endprint

（六）绩效评价工作不落实

一是对绩效评价不重视，时至今日，大多数高校还缺乏绩效的理念，未能有效开展绩效评价工作，处于观望和等待状态。二是绩效目标设置不科学，与学校实际不符，要么目标不够清晰难以操作，要么过于宽泛而无实际意义，要么过于窄化难以全面反映资金的产出和效果，影响了绩效评价工作的开展。三是评价结果运用不充分，评价结果是否得到充分运用是绩效评价是否成功的重要标志。在一些开展绩效评价的高校往往只是将评价作为一种工作要求而已，并不重视评价结果的运用，没有把评价结果与下一年度预算安排挂起钩来，更没有作为预算执行不好的问责依据，导致绩效评价流于形式。

四、完善高校预算管理体系的控制措施

（一）健全预算管理的组织机构和运行机制

高校的预算管理需要建立分工合理、职责明确的组织机构，涉及预算编制、咨询、决策、执行、绩效评价、监督等机构。高校预决算编制机构包括财务处和各个二级经费使用单位，二级单位负责编制本部门的预决算草案并上报学校，财务处负责汇总编制学校预决算草案；预算咨询机构包括教代会（或教代会常设主席团）以及相关的专家委员会，负责对预算草案提出意见和建议；预算决策机构包括学校财经领导小组（或预算委员会）、校长办公会、党委常委会，它们逐级审查和批准预算；预算执行机构由各个二级单位构成，它们是学校预算执行的主体；预算绩效评价机构可以由财务处负责，也可以引进校外第三方评价机构；预算监督机构则由学校审计机构担当，也可引入校外审计机构负责。上述分别负责预算的编制、审批、执行、决算、评价、监督，各尽其职，各负其责，确保不相容岗位相互分离。

同时高校也要建立健全预算控制的运行机制，制定一套科学、规范、合理的预算编制和审批流程，并严格按照规定的流程和权限执行。高校具体的预算编制和审批的流程如图1。

（二）加强预算编制和审批的控制

高校预算编制和审批的控制目标是保证年度预算编制准确、合理，保障学校收支平衡，妥善安排各项资金需求，确保学校年度工作计划和事业发展战略规划的实现。具体措施包括：一是关注国家经济形势和财政增长状況，准确预计学校收入增长趋势，为年度收入预算的编制打好基础。二是支出预算与学校的事业发展规划和年度工作计划紧密衔接，确定预算编制原则和重点投向，将预算支出指标一一分解和对应。三要明确学校预算编制的分工和要求，分级编制、逐级汇总，最后由财务部门汇总编制。四是结合上一年度预算执行的评价结果，采用“基数+增长+绩效”的编制方式，科学合理地确定预算额度。五是要建立论证机制，对于基本建设、大型维修、大额物资采购等重大事项，应当组织相关部门和专家对项目的必要性、可行性、预算金额的合理性等内容进行科学论证。六是规范并严格按照规定的预算审批流程和权限进行预算审批。

（三）加强预算执行的控制

高校预算执行的控制目标是确保预算按照批复的要求执行，加快执行进度，规范预算调整，最终达到预期的预算目标。具体控制措施包括：一是强化预算刚性，各执行单位未经批准不得擅自调整已批复预算的使用范围、资金额度和开支标准。二是建立预算执行的经济责任制，各个预算单位负责人为本单位预算执行的第一责任人，对本单位的预算执行负责。三是重视预算执行工作，建立预算执行的奖惩机制，加强结转结余资金管理，加快预算执行进度，提高预算执行质量。四是建立健全预算调整申请与审批程序，确因外部环境变化、工作任务变动等客观因素导致确需调整预算的，应当严格按照有关规定履行相应的预算调整审批程序，预算执行单位要先与财务部门沟通后方可上报学校研究决定，有的项目调整还需报上级部门审批。

（四）加强决算的控制

高校决算的控制目标是保证年度决算报告编制及时准确，编制及审批程序明确有效，能够真实反映学校的财务状况和收支情况。具体措施包括：一是高校应当建立健全决算编制和审核制度，明确报表编制的责任主体、权限分工和时限要求；明确审批流程，决算校内逐级审批后，报教育主管部门及财政部门审批。二是确保决算编制准确完整，高校在编制决算前，应当明确专人进行债权债务清理、对外投资核对、固定资产盘点、收入催缴及费用清算工作，确保财务信息真实、全面、完整，确保决算报表真实准确。三是高校应当加强对决算数据的分析，科学设置分析指标，对学校整体财务状况及校内各部门的财务收支进行横向与纵向比较，为来年预算安排及学校重大决策提供依据。

（五）强化预算绩效评价的控制

高校预算绩效评价的控制措施包括：一是各高校要高度重视并积极推进预算绩效评价工作，树立绩效的理念，建立绩效评价工作机制，明确工作牵头部门，确定工作流程，建立绩效奖惩机制，扎实推进此项工作。二是要设置科学合理的绩效评价目标，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准；绩效目标应当与工作目标高度相关，能够清晰地反映预算资金的预期产出和效益，而且是比较具体的、可衡量的和可实现的；绩效目标应当在预算编制时设置，并随预算批复一并下达，它可以针对高校整体的支出目标，也可以针对具体的项目支出目标。三是预算执行结束后要及时地对照绩效目标开展绩效评价，重点评价产出的经济性、效率性和效益性，高校预算绩效评价可以分为两个层次进行，首先是预算具体执行单位对预算执行情况进行自我评价，提交自评报告，将实际绩效与目标绩效进行对比，如未实现绩效目标，必须说明理由；然后由学校层面组织开展的绩效评价，在项目单位自评的基础上再次进行分析评价，查找未能实现绩效目标的原因，提出改进和提高资金使用效益的措施。四是做好绩效评价结果的反馈和运用，要及时将评价结果反馈给具体执行单位，督促其改进工作，完善管理；同时也要将评价结果作为以后年度安排预算的重要依据，并与项目单位负责人的年度考核挂钩，要建立严格的问责机制。

【参考文献】

[1] 乔春华，宋海荣.论高校预算控制在会计控制中的核心地位[J].会计之友，2015（14）：81-84.

[2] 李凤鸣，韩晓梅.内部控制理论的历史演进与未来展望[J].审计与经济研究，2001（4）：3-8.

[3] 财政部.关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知[A].2012.

[4] 燕美荣.内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].会计之友，2016（9）：26-28.

[5] 游雪琴.基于内部控制视角下的高校预算绩效指标建立和管理措施[J].教育现代化，2016（9）：91-93.

[6] 郭向云.内部控制环境下高校预算管理的改进[J].国际商务财会，2016（10）：35-37.endprint