包文辉　李凤　曾莹

摘 要 环境问题近年来引发了国内国际的广泛讨论，在我国的环境污染问题也是亟待解决。发展和完善企业排污自我监测制度可以为环境保护提供有力助力，完善企业排污自我监测制度，就必须建立完善排污超标预警机制。本文主要从企业排污超标预警制度的现状和困境入手，从法律制度方面提出建议，致力于建立排污超标预警法律保障机制创新模式。

关键词 企业排污 超标预警 法律保障

作者简介：包文辉、李凤、曾莹，西南石油大学学生。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.138

一、 排污超标预警制度概述

排污超标预警制度是指为能迅速高效有序地开展环境保护工作，及时制止重大环境污染的继续发生，最大限度地降低对环境的污染，在企业排放污染物达到或者超过法定的排污标准时，自动监测系统立即反馈至环境监测局在线网络，由智能系统和人工系统按标准综合分析评定预警级别，最后由相应的环保部门正式发布并采取预警应对措施的环保制度。其技术核心是污染源在线监控与预警系统。排污超标预警制度对于推动我国开展环境保护工作，预防突发环境污染事件，促进环境保护和生态转型，控制污染物总量，规制企业超标排污具有重要意义。

二、我国排污超标预警制度相关立法现状及困境

（一）我国排污超标预警制度相关立法现状

我国排污超标预警制度肇端于2000年3月20日公布并开始实施的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》。国务院颁布的《污染源自动监控管理办法》、《环境监测管理办法》等全国范围内有关环境自动监测的行政法规的正在稳步推进。而地方法规中具有代表性的是2016年9月绍兴市颁布的《绍兴市污染源自动监控预警处理办法（试行）》，该文件共28条，涉及了企业、政府等关于企业排污超标及预警的权利和义务，是近年来比较完善的有关排污超标预警制度方面的规定。

总体来说，我国排污超标预警制度的立法网络正在不断建立完善，从无到有，由少到多，至今已取得如下三大进步：一是全国范围的企业排污自动监测系统大面积建立。我国已有388个以上的城市实现了实时监测企业排污，已建成超过324个省级、地市级监控中心，2016年已实现了对85.5%以上的国控重点污染企业的自动监控。二是我国已将在线数据作为环境执法的处罚依据。三是超标排放实行按日连罚。

（二）我国排污超标预警制度的困境

首先，排污超标预警制度缺乏完善的法律保障机制。目前虽有《环境监测办法》等环保规章要求企业对自身排污状况进行监测，但条文分散笼统，对于违规处罚没有明确规定，环保部门也未开展专门执法检查。而正式修订后的《环保法》第47条要求“县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案”，此项规定虽为排污超标预警制度提供了一定的法律依据，但该规定后却并没有再出台相应的具体执行配套制度。

其次，排污超标预警制度在区域、行业方面不平衡。2012年，环保部曾对全国31个区域开展了污染源自行监测能力调查。该调查显示在区域上，东、中、西部地区企业自行监测开展率分别为72%、62%、64%；参与调查的15个主要行业中，纺织、化工行业开展自行监测的比例较高，占80%以上。可见，排污超标预警在我国区域行业等方面发展失衡。

此外，排污超标预警监测数据屡遭作假。2014年5月，国务院下发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》，对地方政府的空气质量改善目标完成情况和大气污染防治重点任务完成情况进行考核，一些人便开始了数据造假。2015年，全国共发现2658家污染源自动监控设施存在不正常运行、弄虚作假等问题。

三、对于排污超标预警制度的完善建议

（一）建立企业排污超标预警分级模式

首先，按照企业排污超标的时间、内容、发展态势等综合情况进行预警分析，将之划分四级处理，即四级预警-可能超标、三级预警-即将超标、二级预警-已经超标、一级预警-严重超标。其次，将预警级别数据化，输入到企业自动监测设备，建立在线大数据网络，由智能系统和人工系统综合分析评定。最后，由相应环境保护主管部门正式发布。排污超标预警处理工作结束后，有关环保部门应当立即组织工作人员评估事件造成的环境影响和损失，并及时将评估结果向社会公布。此外，环保局还应当建立触级档案，记录各企业触及预警级别的情况，做好数据分析。

预警分级模式需要法律给以保障，建立独立和统一的环境监管体系，将排污超标预警分级模式法定化。可以由国务院出台专门的行政法规，建立全国范围内统一的排污超标预警分级制度；或者先选定区域，由地方立法机关制定相关地方性法规，地方区域试行预警分级制度，再行改进和推广。

（二）建立企业排污超标预警分级应对模式

首先，企业事业单位应当按照国家有关规定制定预警分级应对预案并报环境保护主管部门及有关部门备案。企业是排污超标预警的重要主体，应当承担环境责任。要真正达到“预警”的目的，就要明确要求企业转变发展观念，调动企业积极性，把最先的环境应对权交到企业手中，要求其做好排污超标预警报告。其次，环保局應审查企业制定的排污超标预警分级应对方案，并处理违反相关规定的企业，根据其上报的应对方案的实行情况，按照级别处罚。此外，由国家出资建立环保专项科研基金，环保组织可以申请环保技术和方案资助，使排污超标预警的分级应对分析实现自动化、智能化和低成本化。

企业排污超标预警分级应对模式的建立完善也离不开相关法律法规的建立完善。如《绍兴市污染源自动监控预警处理办法（试行）》，其中关于预警指标认定、政府对企业的预警警示和查处等都是值得借鉴的。

（三）建立企业排污超标预警监督模式

由环保部、企业以及社会公众举行三方会谈，建立专门的超标排污预警监督委员会，共同制定完整的企业排污超标预警监督方案、明确预警监督内容。按比例选举委员会成员，设常任监督理事会，管理日常事务，并负责监督人员的相关培训，将人工监督和自动监测相结合，定期举行会议，讨论监督方案，提议环境法案。endprint

完善企业排污超标预警信息公开模式，除政府官网可供查询外，各企业的自动监测系统是否开启以及监测内容、监测记录和对应的预警分级标准等，也应通过时事报纸向公众进行信息公开。此外，环保相关部门可以设计专门的APP以供公众查询，也可以与民间环保组织合作组成预警监督志愿者队伍。

企业排污超标预警监督模式在法律上可以体现为监督权的充实，具体表现是环境監督管理权和环保监督权，《环境保护法》第二章和第五章有部分规定，但并不完善。要保障企业排污超标预警监督模式的运行还需要法律明确规定三方会谈机制和完善信息公开模式，继续环保扩权，提高公众参与。

（四）排污超标预警违法处罚模式

趋利避害是企业本性，要有效控制企业排污就必须提高企业环境违法的成本，防止企业守法成本大于违法成本。对于排污超标预警违法行为的处罚，可以构建分级处罚模式，即：企业触发“四级预警-可能超标”时，相应环保部门进行提示通知，企业据此采取措施；触发“三级预警-即将超标”时，相应环保部门进行警告和现场检查；触发“二级预警-已经超标”时，相应环保部门对其进行限制生产和罚款，罚款数额按其违法所得和守法花费的差额为标准计算；触发“一级预警-严重超标”时，相应环保部门可以关闭其排污阀门或者启动按日连罚。同时，建立对应的综合处罚模式：一个年度内，同一企业三次以上触发三、四级排污预警的，对应的环境保护主管部门应将其具体信息纳入企业环境信用记录并向社会公布；两次以上触发二级排污预警的，停产整治；两次以上触发一级排污预警的，停业关闭，并将之纳入企业违法排污黑名单，失信企业将在政府采购、投资贷款等方面受到严格限制。此外，企业私自篡改环境监测数据逃避法律、欺骗公众的，应当从严、从重处罚，情节恶劣，后果严重的，依法进行刑事追究。当然，若企业主动承担环境责任，积极参与环境保护，为国家环保工作做出一定贡献的，政府可以给予优惠，如税收减免、融资便利、环境信用表扬等。

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