摘 要 行政首长出庭应诉制度具有其现实存在的意义，行政首长出庭已经成为中国法制建设的一项不可或缺的部分。在对此制度的实践上，各个地方的具体措施与标准相差很大，使得行政首长出庭制度非常难以适应现实需要。本文对行政首长出庭制度的实践探讨，进行了一定程度的思考。

关键词 行政首长 出庭 应诉 实践

基金项目：2016年山东省社科规划一般项目《推进基层社会治理法治化研究》（编号：16CZZJ04）。

作者简介：王雪峰，济南大学政法学院讲师，研究方向：宪法与行政法。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.162

行政首长出庭应诉，是指公民或者其他组织对行政机关的行政行为不满之后，向法院起诉而使首长出庭的行为，首先出现在陕西省合阳县法院和县政府联合发布的“关于在法庭答辩制度实施意见”文件中，作为部门的回应的行政首长必须出庭，这在全国引起相当大的影响，在此之后，全国各地对行政首长出庭应诉制度给予施行，在众多的推动因素中，法院起到了非常重要的作用，给行政首长出庭应诉制度进行了很好的推动。正如学者所言，用控制权对权力进行控制，从而使得司法权与行政权相分离，使得整个社会的和谐达到平衡的目的。

在2004年，国家出台了《全面推进依法行政实施纲要》条例，给行政首长出庭带来了相当好的契机。条例规定，对于人民法院受力的行政案件，行政首长要给以积极出庭应诉。在此之后，出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》更是对行政首长出庭应诉制度给予了肯定。行政首长应诉制度对行政机关依法行政进行了加强规范，使得行政案件化解得到了制度上的帮助，使得此制度成为行政执法行为改进的重要保障。

同时，对行政首长出庭应诉制度的建立所引发的一系列争议。如行政首长出庭应诉，能不能把握舆论，应对人们需要处理和解决的困难，对提高纠纷解决的效果是否明显。行政首长出庭是不是一定要最高行政领导出庭，对于此制度是否要进行强制性的规定。假如行政首长不出庭应诉，此后的解决办法是什么。对于这些一系列的问题，在以行政首长出庭应诉制度上，对此制度进行了一些探讨。

通过百度搜索，到目前为止，有176个行政法院系统出版的标准文本。在数量上来看，部门规章有五项，地方政府规章和规范性文件有171项。共涉及到8个省、76个县（含县级市），大部分规定主要在县级范围内。从地理上看，此次出台的标准涉及24个省、市、自治区。在此之中，苏浙两省的規范性文件最多，两省都是三十项。从发布的内容目标上来看，每个地方规定目标有一定的差别。在此之中，建立出庭应诉制度由人大决定的有七项，例如《吉林省四平市关于行政首长出庭应诉制度的决议》；由法院决定出台的有五项，如云南省高级人民法院发布的《云南省高级人民法院关于深入推进行政机关负责人行政应诉工作的若干意见》；由政府办公室发布的有二十四个，例如山东泰安岱岳区政府办公室发布的《岱岳区行政首长出庭应诉制度工作规定》；由政府机构发布的有十二项，例如安徽阜阳市发布的《阜阳市园林局行政应诉制度》；其它的发布规定都是由政府发布的，例如上海崇明区政府发布的《崇明区政府行政机关代表出庭应诉试行办法》。在行政首长应诉制度的制定上，从陕西合阳政府制定这种制度后，中国各地的相应制度制定如雨后春笋般建立起来，在2005年之后，行政首长应诉制度的规定越来越多。此制度在全国范围内得到了相当好的推广效果。

一、出庭的行政首长

对于行政首长出庭应诉制度中的首长以此，各地有不同的定义，在此制度上给“首长”出庭带来了一些歧义争议。对于这种情况，我们对所有的176项规定进行了总结，行政首长出庭情况整理成表一。

从表一反映的情况，下面的规则可以定义行政首长：在176项规定中，有43项规定对行政领导有一个简单的表达，行政首长具体内容不明确，如山东菏泽、广西柳州等地；其余133项规定详细说明行政首长的定义，有很多种描述。按照这个词的不同理解，可以定义为两种。一是定义为“行政机关”，如山东泰安市的规定；二是表述为“行政主体”，包括政府各级各部门、行政主管部门或政府委托的行政执法机关。在何种程度上，无论是政府部门还是机关，笔者认为，行政机关的客体，应当被视为行政诉讼的被告。因此，不应简单地理解为行政机关，并应包括授权机构，并通过总结和列举的方法，对于“首长”一词，它可以分为三类：行政机关的法定代表人；负责主持行政工作的人，包括主要负责人或分管负责人；在被告的行政机关代表人。一般通过中华人民共和国《行政诉讼法》法定代表人诉讼的规定，对于此规定，可以得到行政首长应该为政府机关法定代表人的结论。实质上，对于行政首长的定义并没有太大的差别，在一般情况下，对于行政机关法定代表人，需要亲自出庭。除非有特殊原因不能到现场的情况下，才可以由副手代表代替其出庭。

二、出庭案件类型

行政长官一直备受争议是出庭的方式，是选择性出庭还是强制性出庭。如果行政长官被迫在所有情况下必须出庭，这很容易对此行为产生非议争论。同时，行政长官是政府的首脑，如果每一个案件都必须受到诉讼，对行政机关的日常管理会造成干扰。还有，行政诉讼的专业知识不是太好，专业知识不是相比于专业律师或法律部门的，这种强制性的措施，可能会使得效果适得其反。对于此，学者都认为应当对行政首长出庭应诉进行提倡，而不是强制性的。应诉制度规定见表二。

从表二可得，对于行政首长的出庭形式，各地基本上都一样。具体出庭的类型可以分为十三类。排在首位的是社会影响大的行政诉讼案件，占总百分比为59%，其次为年度第一间行政诉讼案件，占总百分比为41%，第三为上级部门要求的行政诉讼案件，占总百分比为37%，随后是同级政府部门要求等等。从上述来看，存在着一些问题。

重复率比较高。行政首长的出庭本来是一种自上而下的形式，但自从行政首长制度诞生以来，各地的发展出现了一些问题，虽然行政首长出庭现象得到普遍认同，但是在各地的规定制度不一样的情况下，之间的模仿抄袭盛行。在表二中，社会影响大的行政诉讼案件和年度第一件行政诉讼案件的出庭率达到了59%和42%，这表明对于此类案件，各地都形成了默认出庭态度，这使得此规定的合理性受到了质疑。

缺乏可操作性。诉讼案件达到规定数额的标准，由于当地经济水平的差异，无法得到相对准确的结果。重大行政处罚、行政执法中指重要的是涉案金额，或者社会影响人身伤害，不能准确把握上级机关的要求。在人民法院或者政府部门的法律工作中，行政复议机关对行政诉讼案件和行政首长出庭无法把握。更重要的是，自由裁量权完全取决于行政体制的权利，这几乎是一种形式。缺乏合理依据，行政诉讼案件的第一件，其负责人必须出庭的规定显然不能被人接受，政府部门无法给予合理解释。

三、出庭应诉率

行政首长应当在实际出庭审判次数中占总次数的比例。从实际来看，应诉率的一个重要指标，往往是作为行政应诉的法院制度的反应。然而，在行政长官的媒体宣传速度的同时，也促成了法院系统的行政长官的规定低俗。规定制度中关于出庭率的情况见表三。

在176个规定中，对行政首长出庭应诉具体规定的有35项，占总数的19.13%。出庭应诉的案件数量与案件总数有对应的关系式。例如，湖南怀化的文件规定：“行政诉讼案件一年内有3件以上的机关，行政首长出庭应诉不能少于一次。”对应关系式为若X>3，则Y≥2。又如，山东菏泽市的文件规定：“行政诉讼案件一年内有5件以上的机关，行政首长出庭应诉不能少于三次。”对应关系式为若X>5，则Y>3。以上地区都对行政首长出庭次数做了规定。但是，基于这样的关系下，还存在着一些问题，比如，规定数量太少，表三中的关系在其他一些地区也存在适用，但实际的规定制度也才34个。关系式不明确，虽然有些地方规定了最低的出庭次数，但是对于年限上却没有明确的规定。而且对于出庭次数的最低次数，存在着只要达到最低出庭次数，便可以完成指标，而使得出庭次数成为公式化的条例，很容易使得政府机关从形式上满足要求，但在实质上一点作用也不起。

四、出庭的具体要求

在实践中，对于行政首长的出庭太过于形式化，不能起到这种制度的建立初衷。所以，在一些地方也相应出台了一些条例措施，对行政首长出庭做了一些制度上的改变。有一个显著的变化，是改变出庭的想法，需要为民众解决纠纷，并积极参与法院审判。改变過去被动出庭的形式，使得更为主动的去参与法庭审判。对于出庭中的消极应对，改变成积极与原告对话，对所提出的问题进行答复，使得首长出庭可以产生良好的效果。

从规定的文字看，在法院出庭的形式有三个具体要求：一是直接提出具体要求的规定条例，此种条例一共有107项；二是没有提出具体要求规定条例，但参考其他地方条例；三是没有任何行政要求的行政诉讼规则。行政机关的内容规定发行于2009- 2010，所有描述行政人员包括行政首长的具体要求。这些规定制度比较完善的是苏浙两地，这些地区对行政首长的要求有很多项，但是这些要求只是要行政首长对诉讼的案件进行了解，并未对其在法庭上的表现作出规定。

五、不出庭的法律责任

在实际行政首长出庭过程中，应对出庭行为进行强制性还是建议性设定，有关专家和学者也在不断地纷争。规定制度中，行政首长不出庭应诉责任划分见表四。

如表四所示，各个地方对行政首长不出庭应诉责任划分具有相当大的差异。在176项规定制度中，有97项规定行政首长不出庭应诉，要由政府部门依法追究相关责任人责任。有34项规定行政首长不出庭应诉，要对相关责任人进行通报批评。有16项规定行政首长不出庭应诉，没有对其进行责任划分的规定。另外，还有警示谈话、书面检查和司法检查等等。这些情况相当混乱，当然，有些地区对此出台了相应的条例，例如《郑州市依法行政考核试行办法》将行政首长出庭应诉纳入考核项目，这值得相应的政府部门借鉴。

六、结语

在法制系统中，对行政机关的行政首长出庭应诉是执政为民的检验，也是一个法治的晴雨表。出现响应的行政首长，用智慧和经验去面对民众的要求，表明在中国悄然改变行政审判模式，需要行政法学者建构相应的理论和行政首长出庭制度。

对行政首长应诉制度的内容进行确定。作为法定代表人的主要负责人或者委托人，只能因特殊情况而不能出庭向法院应诉。在法院案件中，对案件的类型和数量进行确定。案件类型是可以量化的，对社会影响巨大的诉讼，涉及农民和其他人的利益的量化为集体诉讼案件。对年度第一件诉讼案件进行行政首长出庭取消处理，按照实际影响情况，对行政首长出庭方案研究。在出庭上，要使得行政首长出庭有意义，可以使得诉讼案件实质上得到相关的进展，对拒绝出庭的负责人要给予相应的处罚。

注释：

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