吴帅丽

大连海洋大学，辽宁 大连 116023

一、制度之概述

为有效解决行政诉讼中长期存在“只见民不见官”问题，《行政诉讼法》从法律层面将行政机关负责人出庭应诉规定为基本原则。即机关负责人非因不可抗力或其他不可控的正当事由外，应当出庭应诉。换言之，行政诉讼中“告官见官”应为常态。

二、运行之困境

以2018年G区人民法院审结的涉诉机关为J区人力资源与社会保障局(下称J区人社局)的行政案件为调研依据，发现行政机关负责人出庭应诉制度运行困境主要表现为：出庭应诉率低，甚至仅委托律师出庭；以各种理由推拖，拒绝出庭应诉的理由泛华；即使出庭，但不积极发言甚至不出声的现象很常见。

(一)出庭应诉率低

调研发现，2018年G区人民法院共审结21件以J区人社局为被告的行政案件，其中正职负责人出庭应诉的案件数目为0件；副职负责人出庭应诉的案件数目为9件，占比42.8%，出庭应诉率整体偏低。

(二)不出庭理由泛化

虽然新行政诉讼法第三条第三款确立行政机关负责人强制出庭应诉原则，但是从但书条款发现出庭应诉与否的决定权仍掌握在行政机关手中。[2]由于传统的“官本位”思想作祟，行政机关不愿出庭，对出庭应诉存有抵触、畏惧心理，从而以各种理由推拖，并将“不愿出庭”以“不能出庭”予以合法化表达，而由于法庭对于是否系主观原因不出庭的审查不到位，导致司法实践中不出庭理由“模板化”。以J区人社局为例，其不出庭的理由大致归纳如下：1.参加重要会议；2.重要公务；3.出差等。

(三)出庭但不出声

一些行政机关负责人为了应付了事，虽然出庭应诉，但是在整个庭审过程中完全依赖律师或具体执法人员参与庭审活动，全程保持沉默甚至出现打瞌睡、玩手机等现象。对于法庭提出的问题也是“一问三不知”，甚至有意回避法庭提问。这一方面是由于行政机关负责人深受“官本位”思想影响，不愿与老百姓对簿公堂，觉得有损颜面，面对老百姓当庭对执法工作的提问和质疑甚至表现出脸红、出汗的“窘相”。另一方面由于行政机关负责人非具体执法者，对具体情况不了解、不清楚，出于“应付差事”坐在庭上，对于案件本身因不了解具体情况担心因说错话而面临败诉的风险，索性坐在庭上一言不发。[3]

三、出路及建议

(一)开展出庭应诉专项监督

首先，可以邀请人大代表旁听庭审，监督行政机关负责人在庭上的应诉表现，作出客观评价并及时给行政机关，督促行政机关改进，提高出庭应诉质量。其次，法院可以对各涉诉机关负责人的出庭应诉情况进行统计汇总，并定期通过法院官网发布整体出庭应诉率和具体出庭应诉情况，并形成文件抄送各涉诉机关和同级政府法制办公室，多方合作联合开展出庭应诉专项监督，倒逼行政机关负责人改变“出庭为交差”的消极态度，实现“要我出庭”到“我要出庭”的积极转变。[4]

(二)建立不出庭汇报机制

以J区人社局2018年出庭应诉情况为参考依据，发现该单位负责人确实无法出庭应诉的，会向G区法院提交加盖单位公章的情况说明书，说明不能出庭应诉的原因，由法院审核并存卷归档。由此可见，G区法院建立了较为完善的不出庭汇报机制。但是除J区人社局以外的其他机关，在不出庭汇报机制方面还有待完善。例如J区城乡建设局，不仅未贯彻落实负责人出庭应诉制度，甚至还未建立汇报机制。因此，法院需要建立不出庭应诉汇报机制。

(三)明确不出庭应诉的责任

出庭应诉是机关负责人的法定义务，对于不积极履行出庭应诉义务的负责人，可以根据《公务员法》作出相应的处分。通过严苛不出庭应诉的责任，强化责任意识，倒逼负责人积极出庭应诉，履行法定职责。

(四)组织出庭应诉培训

为确保落实行政机关出庭应诉制度，还要加强学习培训和宣传，定期组织机关负责人及其工作人员参加庭审观摩、案例评析等活动，熟悉庭审流程，学习应诉技巧，提升出庭应诉能力，让负责人出庭应诉做到“心里有底气”，实现“不敢出声”到“积极发声”的转变。[5]

四、结语

行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻落实不能仅仅通过法律条文来实现，还有待于从司法实践中发现问题并针对问题提出解决对策，有针对性的实现制度的落地生根，推进法治政府建设。