行政许可设定的客观依据解析

2017-04-11胡业勋中共四川省委党校四川成都6007

四川行政学院学报 2017年3期

文胡业勋杨爱（中共四川省委党校，四川成都 6007）

行政许可设定的客观依据解析

文胡业勋1杨爱2（中共四川省委党校，四川成都 610072）

许可设定作为行政审批制度改革的关键一环，对整个行政审批制度的改革起着重要作用。针对《行政许可法》第12、13条所存在的范围不明确、不具体等方面的诟病，从许可设定的客观依据出发，阐明许可设定的客观对象。其中，遵循许可设定的逻辑起点——公共事务，可以从许可设定的多重变量与多重领域两方面进行分析，以理清许可设定的客观依据。

许可设定公共事务多重领域多重变量

从形式上看，行政许可事项的设定主要基于法律的特定规定，即《行政许可法》第12、13条对行政许可设定范围两方面的规定：一是从正面规定设定行政许可的范围，如国家安全、公共安全、特定自然资源使用等；二是从反面规定不得设定行政许可的范围，如市场能够自我调节的事项。从实质上看，行政许可事项的设定是在遵循法定许可范围的基础上，从国家安全事项、社会经济发展事务、资质许可事项等客观的国家干预对象出发，对相关社会事务进行许可规定，具有内在的客观性。而正是设定许可事项的客观性，我们应该看到设定许可事项本身具有内在的复杂性，需要我们从许可设定本身对其进行解构，从而理清设定许可的客观依据。

一、设定许可的逻辑起点：公共事务

客观性和逻辑性作为理论研究的两个基本要求，客观性反映的是理论与现实的一致程度，逻辑性反映的是理论体系的内在严密关联。［1］其中，前者要求我们从客观实际出发，对相关问题进行研究；后者要求我们理清问题的内在体系，对其运行的相关原理进行构造。逻辑起点作为理论逻辑性研究的基本范畴，是体系理论演绎的出发点。［2］基于前述设定行政许可的客观性分析，在众多行政许可的设定事项中，其体系理论演绎的出发点该如何探寻，从而实现对行政许可设定制度的构建是我们应关注的重要问题。

行政法作为现代公法领域的调整规范，是对公民个人利益和社会公共利益关系之间的利益调整。根据相关学者的观点，行政法本质上是以公共利益为本位的法。［3］即在个人利益和公共利益的对立与统一关系中，当出现个人利益和公共利益相冲突的情况时，行政法上的个人利益始终应该服从于社会公共利益。行政许可设定制度作为现代行政许可法上的重要问题，在许可设定过程中出现对个人利益和公共利益的取舍时，当然是将社会公共利益放在优先选择的位置，其次才是个人利益。这并不是说我们应该将社会公共利益放在绝对优先的位置，即我们应该对行政许可设定中的社会公共利益进行优先保护，但应该坚持在制度原则、制度目标的基础上予以保护，从而促进制度效率的实现。例如，2007年4月，国家有关部门推出了“文化职业资格证书”制度，要求从事文化工作的职业人员必须持证上岗，以保证相关人员的专业素质。［4］这就意味着无“文化职业资格证书”的爱好者、民间文化组织等被排除在文化行业范围之外，不得从事相关文化职业的活动。显然，该种行政许可资质的设立是一种对公民职业自由和权利的过度限制，不利于社会经济的发展。可见，在设定行政许可的过程中，我们应该坚持公共利益高于个人利益的总体原则，但应该在一个适当、合理的范围之内进行限定。从另一个角度说，行政许可设定中公共利益优先的原则，说明了行政许可设定应当以维护、实现、促进公共利益为目的，将公共利益贯穿到整个政府管理过程中。在实践中，行政主体设定许可事项所作的意思表示应当是基于公共利益维护而做出，并不能基于自身或他人的利益而做出，从而实现行政许可制度的目标。

有学者认为，公共利益是指“符合社会全体或大多数成员需要，体现他们共同意志，让他们共同受益的那类利益；”公共利益、公共事务和公共事业是相互区别、相互联系的；就前两者的关系而言，公共利益是公共事务的目标追求，公共事务是公共利益的载体。［5］结合设定行政许可的公共利益的优先性，公共事务就应该是行政许可设定的客观对象、客观依据。同时，根据黑格尔《逻辑学》对逻辑起点的三项质的规定，逻辑起点应该是一门学科中最简单、最抽象的范畴，应揭示研究对象最为本质的规定，应与它所反映的研究对象在历史上的起点相符。而根据后来学者的扩展，逻辑起点本质上还应该满足与研究对象的一致性，以及以“直接存在”形态承担一定的社会关系。［6］公共事务作为设定行政许可的客观对象，同行政许可设定范围具有客观的一致性，并直接呈现于《行政许可法》第12条的规定中，乃设定行政许可的逻辑起点。

基于行政许可设定中公共事务的定位，我们应该进一步理清公共事务的内涵。根据英国亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》，公共事务的雏形为“社会事务”，是政府管理事项的集中体现。［7］对于公共事务的概念，学者在对公共物品进行分析的基础上，提出其是指“为满足全体或大多数成员的需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务。”［8］按照公共事务的性质不同，我们可将公共事务划分为政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务。概言之，就设定行政许可的逻辑起点——公共事务而言，具有内在的体系性和外在的变动性，是对整个社会利益的代表。

二、设定许可的客观维度之一：公共事务的多重领域

基于前述分析，行政许可设定的逻辑源起于公共事务，限定于公共事务，是对公共事务的客观反映。公共事务作为行政许可设定的客观依据，内容庞杂，并非具有明晰的体系，需要我们在对社会实践进行整理的基础上进行廓清。

整体上，我们可从不同的角度将公共事务划分为不同的种类。首先，按照公共事务所涉及的范围的不同，我们可将其分为全国性公共事务和区域性公共事务。其中，全国性公共事务涉及到全国人民的切身利益，典型的如国家安全；区域性公共事务仅涉及区域人民的切身利益，具体到实践中可能因区域划定范围的大小而有所变化。其次，按照公共事务“排他性”的程度，我们可将其分为纯公共事务和准公共事务。纯公共事务是指涉及到社会公众整体生活质量和共同利益的事务，具有完全的“非排他性”，如社会公共产品的提供；准公共事务是指涉及到部分公众生活质量和共同利益的事务，具有部分的“非排他性”。最后，继前文公共事务的性质分类，我们可将其分为政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务。可见，不同角度划分下的公共事务具有不同类型，形成公共事务的多重领域。在多重领域之下，行政许可的设定应该具有体系性。由此，按照公共性质的分类，我们对行政许可设定中公共事务的多重领域进行如下划分：

（一）政治性公共事务领域

所谓政治性公共事务，是指与国家政权紧密相连，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要国家公权力进行强制干预加以解决的公共事务，如国家安全事务、民族宗教事务、外交事务等，具有典型的阶级性和公益性。［9］在这一概念之下，政治性公共事务的范围甚广，主要包括国家安全事项、国家主权事项、国家稳定事项、民族利益保护事项、民族宗教事务等，具体表现为国家安全工作、公安工作、外交工作、国防工作、司法行政、民族宗教工作等。

（二）经济性公共事务领域

政府作为市场经济运行的干预者，主要职能在于对社会经济事务的管理，从而建立稳定有序的市场经济秩序。改革开放之后，我国社会从计划经济体制过渡到了市场经济体制，政府调控职能弱化，逐步向“有限政府”过渡。经济性公共事务作为政府经济管理职能的集中体现，主要表现为宏观调控政策的制定和执行。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，宏观调控的主要任务在于保障经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进经济结构优化，实现经济稳定增长。相对于宏观调控中的经济手段和法律手段，行政手段处于一个相对辅助性位置，但行政许可设定仍然触及到经济性公共事务的各个领域。在实践中，行政许可设立中的经济性公共事务主要涉及到财政、金融、税收、海关、外贸等领域，具体表现为投资立项、产业布局、进出口管制等方面。例如，我国《中外合资经营企业法》第三条规定，合资经营的各方签订的合营协议、合同、章程应该报国务院对外经济贸易主管部门审查批准；审查批准之后，合营企业才能向工商行政管理部门登记，领取营业执照。

（三）社会性公共事务领域

所谓社会性公共事务，广义上，其可直接与公共事务的概念范围相等同，将政治性公共事务、经济性公共事务等纳入其中；狭义上，其应该仅涉及到社会公众生活质量和共同利益的那部分公共事务，其中，“社会”应该仅指“具体的社会形态”。具体到社会形态中，社会性公共事务则是企业和家庭都不愿意做，也不能做，但又关系整个社会经济发展和全体公民利益的事务，具有公共性和非营利性。基于实践中社会性公共事务同广大人民群众的密切性，我们可从政府机关的各个部门来对其进行概括，主要包括教育、科学、文化、卫生、体育、社会保障、环保等方面。行政许可设立作为国家公权力的干预形式，在社会自我调节能力范围之外，自然应该承担起对公民权利的外在保障，以促进整个社会经济水平的提高。例如，针对药品安全的监管，我国《药品管理法》规定，开办药品生产企业，应当经过省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门的批准，并发给药品生产许可证；开办药品批发企业，也应当经过省、自治区、直辖市的药品监督管理部门批准，并颁发相应的药品经营许可证。

可见，行政许可设立原则和范围规定下的具体行政许可事项的设立并非是基于行政机关设立的主观臆造，而是基于社会公共事务的多重领域，从而保证设立许可的客观需求性和针对性。形式上，公共事务的三个领域具有一定的独立性和区别性，但并非能够确立明确的分界，特别是政治性公共事务和社会性公共事务之间。这就要求我们在设立行政许可的具体实践中，严格遵循设立对象的客观性，兼顾公共事务的多重领域性，从而保障设立行政许可的正当性。

三、设定许可的客观维度之二：公共事务的多重变量

2004年《行政许可法》出台之后，就不断有学者针对该法的第11、12、13条进行质疑，提出行政许可的设定范围较广，几乎覆盖了社会生活的每个角落，不具有切实的可操作性。哪些能设定行政许可，哪些不能设定行政许可，哪些该由公民自主决定或市场自主调节等等，这一系列问题集中体现在行政许可的设定范围上。按照法确定性和可操作性的要求，《行政许可法》作为单行的行政法规，应该对设定行政许可的范围进行具体而明确的规定，并能够有效地适用到社会实践中，但立法并非如此，主要原因在于设定行政许可所依据的客观事实并非一成不变的，而是不断变化、更新的。这就需要我们在对客观实践进行总结的基础上科学立法。同时，囿于设定行政许可的逻辑起点——公共事务的内容丰富性，立法机关在立法过程中并非能够准确预测和判断，从而影响行政许可立法范围的准确性。至此，设定行政许可除应该依据公共事务的多重领域之外，还应该受到公共事务多重变量的影响，概括起来主要包括以下几种：时间性、地域性、特定时代性及公共利益危害性。

（一）时间性

行政许可设定作为权力机关根据公共事务的客观性而做出的行政行为，就应该是在特定时期按照特定要求而做出的行为，具有时间性。在实践中，有些事项在当时不需要设定行政许可，但随着社会经济的发展，其与社会公共利益的联系愈来愈紧密，成为公共事务的一部分，且通过市场或公民自身不能对其进行有效调节。此时便需要对其设定行政许可，保障其他组织或公民的权益得到实现。例如，道路运营许可证的设立，在机动车兴起之时，是不需要进行相关许可，但随着社会经济的发展，机动车数量逐渐增多，对公共安全和人民切身利益的威胁越来越大，此时便需要国家公权力的外在干预来实现对社会公共安全和他人利益的保护，从而设定相应的行政许可。而从另外一方面来说，随着社会经济的逐步发展，有些曾经需要设定的许可，能够通过市场或公民自身进行有效调节时，行政许可的设立便成为事务发展的障碍，此时便需要取消或转变相应的行政许可。例如，自2004年《行政许可法》实施以来，我国先后7次对不能适应社会经济发展的行政审批项目进行了废除。

（二）地域性

囿于我国行政疆域的广阔，区域公共事务的范围可能因区域发展、区域环境等因素的影响而不同，如在少数民族地区，公共事务的地域性特征尤为明显，在一定程度上便形成了设定行政许可的地域性，即有些许可在一定区域之内需要，但其他区域便不需要。例如，2003年《北京市养犬管理规定》第9条确立了养犬登记与年检制度，未经登记和年检的任何单位和个人，不得养犬。显然，该项行政许可是根据北京市城市文明发展和公共安全维护的需要而设立，其不可能同时适用于其他地区，特别是广大农村地区，具有明显的地域性。

（三）特定时代性

继前文行政许可设立时间性和地域性的分析，行政许可是针对特定时间和特定对象的客观情况而设立，与特定的时代背景紧密相连。随着社会经济的向前发展，人与自然的矛盾愈来愈突出，可持续发展、和谐社会等时代发展的战略，不仅成为国家政策制定的出发点，而且也成为设定行政许可的客观依据。例如，随着人民环保意识的逐步提升，有关影响生态环境的活动都应该经过相关主管机关的批准。我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《海洋环境保护法》等，明确规定建设项目环境影响评价书、向环境排放污染物等，均须经过相关主管批准。

概言之，从设定行政许可的逻辑起点谈起，我们不难看到，公共事务作为设定行政许可的客观依据，不仅具有自身领域的多重性，而且具有自身属性的多重性，从而保障设定行政许可的有效性、正当性和全面性。同时，从另外一个角度来说，设定行政许可应该根据公共事务的客观属性与内容出发，以保障设定的行政许可事项满足广大群众的需求。

四、结语

我国《行政许可法》的出台从某种程度而言是行政审批制度改革的成果，《行政许可法》实施至今，行政许可行为虽得到较好规范，但是行政许可的设定范围如何确定的问题仍备受争议。行政许可设定事项的范围问题本质上也即是公权力和私权利界限的问题，行政许可事项范围划定过大，会导致政府对公民权利干预过宽；相反，可能会导致政府对社会的管理失控。［10］笔者认为，即使《行政许可法》第 12、13条一直存在范围不明确、不具体等方面的问题，但是我们可以从许可设定的客观依据也即从其形式和实质上出发，理清行政许可设定的客观对象，引导行政许可机关依法进行许可，确保设定的行政许可事项满足公民对许可的要求。

［1］［2］曾峻.公共管理的逻辑起点论析——公共管理学基本问题研究之一［J］.上海师范大学学报：哲学社会科学版，2003（09）.

［3］周佑勇.行政法理论基础诸说的反思、整合与定位［J］.西北政法学院学报，1999（02）.

［4］张英.专访：为何推行文化行业职业资格证书制［N］.南方周末，2007-04-26.

［5］周义程.公共利益、公共事务和公共事业的概念界说［J］.南京社会科学，2007（01）.

［6］姜士伟.公共管理研究的逻辑起点：公共事务［J］.理论探讨，2007（05）.

［7］［8］［英］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究［M］.北京：商务印书馆，1974：253.

［9］于燕燕、卓思廉、陈漭主编.社区管理［M］.北京：北京邮电大学出版社，2011：3.

［10］胡建淼著.行政法学［M］.北京：法律出版社，2016：276.

责任编辑：庆玲

DF31

：A

1008-6323（2017）03-0035-04