可持续视角下农村贫困治理的路径探索

2017-04-11郑州市社会科学院河南郑州430015

四川行政学院学报 2017年3期

文刘涛（郑州市社会科学院，河南郑州 430015）

可持续视角下农村贫困治理的路径探索

文刘涛（郑州市社会科学院，河南郑州 430015）

农村扶贫开发是一项系统工程，不仅政策设计和制度建设要立足长远，而且要在解决贫困人口生存问题的基础上，提升他们的可持续发展能力，使贫困治理效应常态化。要通过消除贫困生成的制度因素、培育贫困治理的内生动能、构建复合多元的贫困治理体系、优化扶贫治理机制等举措，从根本上治理贫困，防止脱贫后的返贫及贫困再生等问题，让贫困人口真正脱贫致富。

可持续转型农村贫困治理精准扶贫

贫困是人类历史发展进程中存在的痼疾，也是困扰人类生存和发展的重大问题。一直以来，中国都注重对贫困问题的治理。通过一段时期的努力，2014年中国还剩下7000多万贫困人口，但是贫困人口的分布更加零散，贫困的区域差异显现。2013年国家统计局发布的贫困监测数据显示，从2001年到2012年西部地区的贫困人口有所增加，从61%增加到66%，尤其是贵州、云南、甘肃的贫困人口从29%增加到41%，增加速度明显。同时，农村社会保障滞后，生态环境破坏突出，人力资本投入成本高，农村精英群体不断外流，大量的资源流出农村，城乡发展差距在拉大，经济增长中的社会公平、公正和持续性受到挑战。对于这些问题的解决，不仅要从当下着眼，更要立足长远，从根本上提升贫困人口的自我发展能力，推动贫困的转型，形成贫困治理的内生动力，实现贫困治理效应的可持续。

一、扶贫工作的理论演进及其运用

（一）参与式扶贫理论及其实践

改革开放以来，中国的扶贫工作经历了从“开发式扶贫”到“参与式扶贫”的转化，“开发式扶贫”强调利用区域经济社会资源，推动村庄、片区的经济发展，带动贫困人口的脱贫致富，然而“开发式扶贫”仍然是传统扶贫工作的延续，在扶贫主体上依靠行政力量推动，在载体上通过项目输入进行帮扶，这样农民参与度不高，扶贫项目与农村实际需求偏离，很多项目建成后难以发挥作用，扶贫的效果不理想。为此，国家开始引导农民参与到扶贫工作中，充分吸纳农民的意见和建议，建立农民参与扶贫的格局。“参与式扶贫”源于参与式发展理论，强调农民在发展中的权利，主张要在政策设计、制度建设中给予贫困农户参与权，让他们能够充分表达意愿，也能够让政策更加符合实际，实现资源的合理配置。因此，“参与式扶贫”赋予农民参与扶贫的权利和责任，并构建起一套参与的体制机制，农民不再只是帮扶的对象，而成为扶贫工作的参与主体。实际上，由于年轻人在村庄生活的时间极少，贫困户又缺少话语权，农民的参与度不高，而且政策实践需要村组干部执行，由于缺少监督，存在政策变通执行的问题，这也使得“参与式扶贫”很难落到实处。为此，参与式扶贫理论进一步延伸，构建了“合作型反贫困理论”，反贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的，它需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作，且必须通过一个有效的合作平台来完成。［1］由此，出现了各种形式的农户合作、农户与企业合作、政府部门合作的多种模式，这些方式有效整合了分散的扶贫资源，对帮助农户脱贫以及提升农户的发展能力起到了积极作用，帮扶主体的多元化也使得贫困治理难度加大，不同力量、不同方式和途径让扶贫变得相对复杂。

（二）发展主义理论及其运用

农村贫困治理不仅是要解决人口的生存问题，而且要实现有效的持续发展。早起的发展主义强调发展是一种开发，它以经济增长为中心，认为经济发展是社会进步与政治发展的先决条件；它预设了工业化与民主化的先后发展顺序，认为随着经济增长和民主制度的巩固，所有的社会矛盾与问题将迎刃而解［2］。这种发展主义片面强调发展就是经济增长，经济发展的所有问题都会得到解决，但是经济发展并没有解决贫困，贫困人口反而在增加。早期发展主义忽视了人这一主体的发展，因此如舒尔茨所指出的那样，人的能力没有与物质资本齐头并进，而变成经济增长的制约因素，以至于贫穷国家依然贫穷［3］。对于中国而言，改革开放以来，随着经济社会的快速发展，单一的经济增长方式没有改变贫困人口的面貌，相反贫富差距在不断拉大，生态、文化、价值都在遭到破坏，从而也产生了一种新发展主义理论，反对经济发展的唯一论，认为发展是系统的、整体的和内生的，要实现系统内部的协调、和谐，倡导经济与社会的协同发展。这种发展观给予了贫困工作极大的启示。进入新发展阶段，国家扶贫强调城乡一体化发展，开始引导各种资源向农村倾斜，项目下乡、资本下乡开始增多，力图通过资源输入改变以前的“造血式”扶贫，提升贫困村的内生发展能力，以农民+合作组织、农户+公司等方式，让农民在经济参与中获得能力提升，改变经济贫困状态。从各种项目运作和合作组织的发展实际来看，由于农村社会分散，农民的组织能力不强，农民的实际参与度不高，有些合作社成立则专为套取项目资金。同时，一些项目由于瞄准对象不精确、缺少监督而被截留，贫困农户没有真正获得多少扶贫资源。从某种意义上来说，发展主义理论把更多精力用于经济层面，立足于从经济政策入手来改变贫困，而忽视社会环境、人的主体性作用，忽视了文化价值、价值培育以及基层治理责任建设，导致政策瞄准不精确，扶贫效果不理想。

（三）可持续发展理论及其合理性

以往的发展由于社会差异较大，城乡发展不均衡、公平性不足，使发展的差距拉大。同时也忽视了人的发展，单纯的救济式福利和福利性扶贫难以改变贫困人口的结构地位，难以改变贫困人口的就业结构，也不能增强贫困人口的责任、权利和义务观念，反而使得贫困人口的依赖心理增强，人的价值世界扭曲，贫困生成的因素更加复杂。党的十八大提出要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，就是要在城市化、现代化过程中更加关注公平、公正，实现发展成果共享，突出发展的可持续性。这是一种可持续的思维，对于贫困治理具有重要意义。洪大用认为，可持续性首先是指人类社会整体的可持续性，而不是个体或小群体的可持续性；可持续性应该是一种动态的而非静止的可持续性；可持续性应该是兼顾环境与社会的可持续性。［4］李龙熙提出，可持续是共同、协调、公平、高效、多维的发展过程。［5］可持续发展强调的是既要满足当代人的发展，又不能损害后代人的发展能力，这种发展不单纯是指经济发展和经济指标的增长，而是经济、社会、人口、资源等各种系统协调并进的整体发展。发展过程中人的发展是根本目标，其他各系统都是为人的发展服务的方式，发展要高效、公平，且发展成果由社会共享，要防止发展成果被少数精英群体独占。新时期的扶贫要融入可持续的理念，一是要以人的发展为中心，强调贫困人口的主体地位及其自觉性；二是确立协调、高效、多维的理念，倡导公平、正义的价值观；三是要建立常态化贫困治理体制机制，实现贫困治理效应的可持续。当前，精准扶贫直接瞄准贫困个体，其瞄准对象更加精确具体，如何在扶贫工作中发挥贫困人口的潜力，提升贫困人口主动脱贫的积极性，改变贫困人口的结构地位，都需要充分运用可持续发展理论，实现以人的发展为核心的积极的社会变迁。

二、农村贫困治理的困境及成因

随着经济的快速发展，农村贫困转型明显，制度性、结构性问题让贫困治理难度加大，出现了农民返贫、扶贫资源散耗、贫困成因消费性等问题，扶贫治理中的公平性受到挑战，贫困治理的持续性不足，扶贫工作面临更大挑战。

（一）发展失衡导致的制度性贫困

农村贫困人口的生成一定程度上受到城乡二元结构的影响，虽然我国的社会政策包含着多方面的目标追求，但是在特定的历史条件下，他们并没有被政府均衡地加以实施。城市与农村因其处于不同的政治经济地位，而在社会资源的实际占有与使用、收入与社会财富的分配、社会福利与安全保障的提供、风险承担、机会享有与个人行为的自由度等方面呈现出十分明显的等级差别。［6］长期以来国家为了推动现代化建设，把更多的资源用于城市发展，而且随着打工经济的兴起，大量资源流向城市，农民无法与城市居民一样享受均等的公共服务，教育资源不足，受教育程度普遍较低，他们难以通过个人努力改变贫困状态。医疗保障水平不高，很多农民经历一次大病就可能陷入贫困。可以说由于二元体制的存在，资源分配不公问题突出。受到制度及资源分配的限制，农民无法与城市居民、精英群体进行公平竞争，也缺少获得公平资源分配的机会，由于制度的长期存在，使得城乡之间、富者与贫困者之间形成一种先天的剥夺关系，这是一种制度性、结构性贫困，如果制度不改变，贫困人口将长期处于贫困状态。在现代化的进程中，这种发展的失衡、制度分割一直存在，这样不仅贫富差距没有缩小，而且随着资源外流，城乡之间、贫富之间的差距还在不断拉大。当前，国家虽然在不断改革限制农村发展的制度，但是由于受长期形成的制度环境的影响，农村还没有完全发展起来，资源仍然在外流，城乡之间的差距还在拉大，扶贫工作需要直面贫困农户，也要加快宏观制度改革。

（二）价值失序带来的消费性贫困

随着城市化的快速推进，在乡村没来得及反应的时候，现代性的因素快速进入，由于缺少筛选和鉴别机制，一些感官的理念和价值侵入，农民的价值世界发生改变，尤其是年轻一代受到消费主义的影响，在消费主义的冲击与影响下，消费占据了现代社会的主导地位，物品控制了消费大众，整体上形成了一种对物的迷恋与追求的狂潮。［7］外出务工的年轻人常年往返于城乡之间，他们一方面要接受传统乡村的价值，另一方面又在不断吸纳城市的价值和文化，他们生活在二重性的时空中，两种不同的生活方式使得他们具有两种不同的价值和文化认同，这种文化带有某种冲突，有时使得他们不知所措，在农民流动加速、市场经济快速冲击的背景下，农民的价值原则与村庄的核心价值原则出现了背离，很多年轻人的打工收入都直接用于消费，他们更注重当下的感受，缺乏对未来的预期。由于缺乏财富积累，抵抗风险能力下降，一旦遭遇天灾人祸，他们很容易陷入贫困。因此，国家扶贫政策要直面农民价值观的转变，在提供物质资源的同时，也要注重扶贫效果的持续性、有效性。

（三）治理责任弱化带来的资源俘获困境

农村扶贫工作的开展需要以基层组织为依托，因为他们最了解农村实际，对于贫困人口的情况最为熟悉，因此贫困人口识别需要充分依靠基层干部。实际上，在贫困治理中村组干部发挥了重要作用，他们能够动员农户，组织农民参与到扶贫工作中，且能够解决扶贫资源分配中的各种矛盾和纠纷，使得政策能够顺利落实。但是取消农业税之后，基层组织的治理资源缺乏，他们的治理能力下降，主动参与村庄事务的责任感降低，与农民的关系逐渐疏远，有些地方甚至出现灰黑势力治理村庄的现象。在国家政策的执行中，村组干部由于治理能力不足只能被动应对，如在低保资源配置中，由于钉子户、上访户的要挟，他们为了维护乡村稳定，也需要对这些农户进行 “照顾”。一旦这些农户的无理诉求得到满足，会引发更多的农户效仿，低保资源转为治理工具，偏离政策目标，这直接挑战农村秩序的稳定，也危及政策的公平和权威。同时，由于基层干部对于信息的垄断，一些资源分配给关系较近的朋友、亲戚，有些扶贫项目资源被基层干部截留使用，这带来的结果是扶贫工作的内卷化，扶贫工作的内卷化不仅影响扶贫项目的公益性和合法性，也会导致贫困者对政府信任度的降低，更可能会导致贫富差距的变大以及社会不平等结构的再产生。［8］

（四）贫困治理效应的常态化困境

新中国成立以来，中国扶贫工作就开始启动，而每个阶段的扶贫政策都具有明显的特征。革命时期受经济、政治环境影响，国家依托自上而下建立起的强有力的行政力量来治理贫困。改革开放后，国家制定了扶贫攻坚的战略计划，明确扶贫的主体、目标和任务，按照规定期限完成扶贫工作。可以说，国家一直以来都高度重视贫困治理，以签订责任书、扶贫军令状等形式，依靠强有力的行政力量推动扶贫治理，政策实践效果也非常明显。这种扶贫也存在一定的不足，政策本身的规范执行不足，没有建立起基层对政策的认同权威。政策在执行中的变通较多，政策完全纳入到行政体制内部，通过组织、监管、考核等辅助措施来执行，却没有嵌入到乡村社会、村民价值之中，以至于农民不再看重执行过程，而是更加注重政策实施结果，政策成为一种工具，也因此出现了政策异化甚至失效的问题，政策执行的环境逐渐恶化。从扶贫工作开展的实际来看，仍然主要依靠行政力量，社会参与的水平并不高，地方政策在落实过程中，面临任务指标、评比、考核等压力，必须快速完成扶贫任务，因而出现了扶贫的短期化、数字化现象，短期效果明显，但扶贫效应的持续性不足。当前，国家积极推进精准扶贫，注重扶贫效果的同时，更要建立规范、科学的政策运行机制和法规，制定科学的扶贫规划，为扶贫工作开展提供近期和长期的指导，确保形成常态化的治理效应。

三、农村贫困治理的可持续路径探索

农村贫困治理不仅要解决当下的贫困问题，还要提升内在发展能力，化解城乡差距带来的制度贫困，塑造乡村内部的贫困治理体系，以真正预防、解决和消除贫困，实现扶贫攻坚的战略目标。

（一）消除贫困生成的制度因素

要解决制度贫困问题，必须要从根本上改变城乡二元的差异，实现经济发展、资源共享和福利保障的均衡和公平。诺斯指出，经济增长的关键在于制度因素，适当的、有效的、能够刺激个人积极性的制度是促进和确保经济发展的决定性因素。［9］只有从根本上消除制度差异，推动制度创新，才能够帮扶贫困人口顺利、有序地摆脱贫穷处境。为此，要建立城乡协同发展的公共服务供给机制，实现教育、医疗卫生等公共服务均等化。一是要加强农村职业教育发展，对贫困家庭进行免费培训，确保贫困家庭至少有一名劳动力能够获得免费的技能培训，使其获得转移就业的机会。加大贫困家庭子女教育救助力度，帮助其完成高等教育的学习，确保学生不会因为贫困而辍学。二是要推动城乡医疗服务体制改革，推动农村医疗服务设施建设，吸纳优秀的城市医务人员到农村医院服务。三是要逐步提高农村最低生活保障标准，推动低保制度与相关贫困救助制度的衔接，发挥低保救助的兜底功能。要在扶贫政策和资源向农村倾斜的过程中，突破城乡二元的体制壁垒，改变历史遗留的城乡差异的发展策略。总之，要依托国家扶贫攻坚战略的实施，把贫困治理与公平发展有机结合起来，引导市县两级财政加大对农村基础设施建设的投入，加强对边远山区乡村的财政支持，让贫困农村也能够享受到发展的成果，享受到公共服务的保障，破除制度差异带来的贫困。

（二）培育贫困治理的内生动能

政府扶贫如果仅解决贫困地区经济规模小和群众收入低下的问题，就只能处于动态贫困意义上的“养懒”式扶贫，始终难以脱离治“标”层次；要做到治“本”，就必须扎扎实实培育并实现贫困地区内生性经济发展机制。［10］新时期的扶贫开发要树立人本中心的观念，着力于增强贫困人口的可持续发展能力，赋予贫困人口发展权，提升发展的能力，改变贫困农民弱者的标签和身份。一是积极创新农村扶贫模式。贫困治理要融入全面性和类型化视角，“输血式”和“造血式”扶贫协同推进，对于特困户要通过解决生存保障，提升其发展的基础能力。对相对贫困户要以发展生计能力提升为着力点，加大项目输入和资本投资，通过整体性的社会资本支持，提升生产性就业能力。同时，扶贫也要与各地的资源特色、自然条件、劳动力状况等结合，使扶贫开发更加符合村庄发展趋势以及贫困人口的实际需要，从而能够真正发挥资本带动的能力。二是注重加强乡村文化建设。贫困不仅是经济资源的匮乏，文化贫困也相对突出，因此需要通过文化资源输入、文化活动开展、文化组织建设，引导贫困人口参与、融入，以文化建设塑造正确的消费观和新型价值观，增强主体性和责任感，形成邻里互助、协同发展的新型村庄社会关系，提升村庄社会的凝聚力和关联度，从而激发起贫困户的正向能量，努力摆脱心理上的弱势和经济上的贫困。

（三）构建复合多元的贫困治理体系

随着扶贫工作的深入推进，扶贫的主体日益增多，形成多元参与的扶贫开发模式。在这种情况下，需要对政府、企业、社会组织、社区、个人等不同主体进行有效整合，形成复合高效的治理体系，实现治理资源效益的最大化发挥。由于在实际工作开展中，仍需要依靠政府推进、管理和引导，因此要由政府部门牵头，以贫困人口为治理目标，以村庄为基本单元，形成多元力量协同互动、合作推进、多元复合的治理架构。这种贫困治理从主体上突破以往行政力量的单一主导，使参与力量更加多元化，且力量集中、高效，可以克服以往扶贫工作中的分散、碎片化的问题。一是在治理责任上，基层政府要承担起引导、服务、监督等功能，尤其是要重塑村组干部的贫困治理责任，提高扶贫工作的积极性和主动性，能够公平、公正地配置扶贫资源，从而能够用于真正贫困的地区和农民。社会力量要塑造扶贫正义，杜绝以扶贫开发为名套取项目的现象。社区和个体也要积极参与扶贫工作，主动表达诉求，配合好扶贫工作，使政策能够顺利推进。二是在治理方式上，积极推进协商互动原则，对于项目内容、资源配置、人口识别等要在政府主导下，采取协商方式，通过平等沟通达成共识，确保过程的公平正义。三是在治理目标上，要以精准扶贫为指向，直接瞄准贫困人口，引导企业投入开发、社会组织参与扶贫、金融支持扶贫，真正实现贫困人口的脱贫致富，帮助贫困贫和贫困人口内生转型，形成扶贫的常态化效应。

（四）优化贫困治理的体制机制

国家精准扶贫战略强调精准性、有效性和持续性，瞄准对象也更加具体，任务更加明确，是新时期扶贫开发的战略指向，是优化扶贫资源配置的政策选择。从内涵上来看，精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境和贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。［11］面对贫困治理的政策虚化问题，要进一步结合精准扶贫的内容，完善扶贫工作各环节的机制，确保政策实践的公平、公正和有效，使政策嵌入到扶贫具体工作和乡村发展中。一是要建立规划引导机制。要确保扶贫工作的持续推进和常态化运行，必须制定扶贫工作规划，以规划来引导扶贫项目实施、扶贫政策完善和扶贫绩效考核，让扶贫工作能够更加具体、规范和持续。二是要优化贫困人口的识别机制。要建立科学的贫困人口测量指标，优化识别方式，同时要依托村组干部、村民代表等对贫困人口进行综合识别，确保扶贫资源用到真正的贫困户身上。三是要完善扶贫监督机制。对于扶贫中的资源违规使用、资金截留、精英俘获等问题，要逐步引入第三方监督力量，借助社会监督、专业机构监督等方式，对资金和项目招标、使用情况进行全方位的监督，确保扶贫资源能够真正用于扶贫开发。四是要健全扶贫资源投入机制。针对扶贫资源多头管理、投入与需求不匹配等问题，要以扶贫开发部门为中心，统筹资源的配置、投入和运用。同时，扶贫资源投入要充分征求地方政府和扶贫对象的意见，防止项目投入后闲置、浪费问题出现，使得扶贫资源与需求能够有效对接，提高扶贫资源的使用效率。

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责任编辑：陈琳