文 韩方方（四川大学法学院，四川成都 610207）

我国公共利益的司法维护机制新探

文 韩方方（四川大学法学院，四川成都 610207）

公共利益的司法维护机制是公共利益维护机制的重要一环，公益诉讼制度是公共利益司法维护机制的具体体现。目前，学者们对相关问题有不少的看法和争议。厘清对公益诉讼的界定、公益诉讼的司法审判模式、公益诉讼的原告资格、公共利益的界定与公益诉讼的受案范围、公益诉讼费用的承担与诉权滥用、公益诉讼证明责任的分配等问题的认识，有助于完善我国公共利益的司法维护机制。

公共利益 司法维护 公益诉讼 制度障碍

公共利益问题由来已久。国外对公共利益的研究最早可以追溯到公元前5-6世纪的古希腊和罗马时期。20世纪中后期，社会法学派对利益问题进行了专门的研究。其代表人物庞德认为：法律是一种社会控制或社会工程，20世纪法学家应更多关注社会利益。他把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三种，分别指涉个人生活、政治组织社会的生活及文明社会的社会生活，并分别以上述三者的名义提出了主张、要求和愿望。总而言之，公共利益因其与人的密切关涉性，一直以来都是研究的热点。

在我国，公共利益作为一个独立的术语被提出，是与我国市场化经济的快速发展分不开的。随着立法上“公共利益”之术语的使用以及社会生活中关涉公共利益的事件渐趋频繁的出现，其在我国的研究热潮也由此展开，并且虽历经数年而有增无减，包括经济学、政治学、法学、社会学在内的诸多学科均对与公共利益相关的话题有所研究。笔者通过阅读相关文献资料，得知公共利益立法存在概念界定不明确，利益的具体范围、判定主体、判断标准、认定原则和救济机制等相关规定缺乏的问题；行政机关在代表社会公众维护和实现公共利益的过程中也可能异化为独立的利益体而站在公共利益的对立面，从而损害公共利益。所以，运用司法手段维护公共利益势在必行。司法既可以践行立法已有的成熟的制度规定，又可以通过司法解释的途径弥补法律规定的含糊和错漏之处，与此同时，司法还可以纠正与弥补行政机关在实现和维护公共利益过程中出现的滥用权力和懈怠失误的状况，把最后一道防线的功能发挥得淋漓尽致。公共利益的司法维护实质即是通过诉讼的方式保障公共利益的实现以及适时采取相应的措施对公共利益所受之损害进行补救。作为公共利益的司法维护机制，公益诉讼的相关话题近年来成为学界讨论的热点。

笔者认为，理论研究的目的在于指导实践，具体到公益诉讼制度上，即我们要在理论上界定公益诉讼，破除建立公益诉讼制度的诸多障碍，提出建立公益诉讼制度的具体构想，为公益诉讼制度的现实构建提供蓝本。目前学界关于公益诉讼制度有以下几个争议较大的问题。

一、公益诉讼的界定

由于研究视角不同以及公益诉讼本身所具有的复杂性等原因，学界对公益诉讼的界定也是不拘一格。然而笔者发现，学者们对公益诉讼之所以有不同的界定，是因为其对公益诉讼的主体、模式、目的的认识不统一。关于公益诉讼的主体范围，其定义要么失之过宽，认为公益诉讼的主体包括任何组织和个人，或者不特定的主体；要么憾于过窄，认为公益诉讼的主体只有检察机关；即便是对公益诉讼主体范围的界定并未处于这两个极端的其他定义，也是各有各的范围。笔者认为，公益诉讼的主体，应当包括检察机关、合法的社会组织、单个公民或多个公民的联合，但不应当包括行政机关，具体原由笔者将在下文论述。至于公益诉讼的模式，笔者认为不应拘泥于某种诉讼模式，而应该以顺利解决问题为出发点，在现有可选的模式范围内，选择最适合某公益诉讼案件的诉讼模式。至于公益诉讼的目的，笔者认为毋庸置疑是公共利益，因为私人利益受损可以通过民事诉讼法予以维护，国家利益虽是任何一种诉讼形式都不能忽略的重要利益，但每一种诉讼都会有其主要的救济对象，公共利益作为不同于私人利益和国家利益的一种独立的利益形式，当其受到侵害时，需要公益诉讼给予维护。

基于以上分析，笔者认为公益诉讼的定义如下：公益诉讼是指检察机关、合法的社会组织、单个公民或多个公民的联合，以维护公共利益为目的，对侵犯公共利益或致使公共利益处于危险状态的行为，依法向法院起诉，由法院依法予以裁决的诉讼活动。

二、公益诉讼的司法审判模式

公益诉讼的司法审判模式关系到在进行公益诉讼时，采用什么样的法律，运用什么样的诉讼程序的问题，是公益诉讼得以继续的前提。目前我国学界比较认可的几种公益诉讼司法审判模式有经济公益诉讼模式、行政公益诉讼模式、民事公益诉讼模式、民事和行政二元公益诉讼模式、制定专门的公益诉讼法合各法之长的独立的公益诉讼模式以及依案件性质灵活选择适用各现行诉讼法的无固定模式。笔者认为，这几种模式都有缺陷。经济、行政、民事这三种公益诉讼模式共同的缺陷在于过于狭隘，未考虑到不同的公益诉讼案件性质各异，而单一的一种诉讼模式不足以海纳百川式地吸收各类在性质上不兼容的案件；二元公益诉讼模式虽然兼顾到了更多类型的案件，但其仍然为公益诉讼设定了一个并不大的范围和明确的界限，无法为某些性质上处于“灰色地带”的案件提供适当的诉讼模式；至于制定专门的公益诉讼法，笔者认为从我国目前公益诉讼的研究成果以及立法现状来看，我国学术界与实务界对公益诉讼的研究还不扎实，有许多疑惑仍然未解，有许多争议仍无定论，并且，我国现行各部门法关于公益诉讼的相关规定还不成熟，无法为制定全新的公益诉讼法提供可靠的基础，因此，综合各方面情况，我国目前尚不适宜制定专门的公益诉讼法；依案件性质灵活选择诉讼模式似乎是一个还不错的选择，但从长远来看，这种方法似乎总能落得“公益诉讼于法无据”的口实。笔者认为单一地、机械地选择其中一种模式实施既不能从范围上横向兼顾所有类型的公益诉讼案件，也不能从时间上纵向兼顾公益诉讼当前和长远的合法化问题，因此可以考虑目前暂且不拘泥于模式，以解决各类公益诉讼案件，最大程度地维护公共利益为目的，灵活地选择诉讼模式。与此同时，司法部门要及时总结实务工作中的经验，将实务中不断出现而立法尚未涉及的内容及时反馈给立法部门，学术界也应及时跟进，不断更新研究成果。待实务经验与理论成果相对成熟之时，立法机关应适时制定独立的公益诉讼法。至于具体如何制定，则应当依据当时的情况决定。如果到时候独立于公法和私法之外的社会法发展势头良好，并且需要制定专门的社会法，那么，可以将公益诉讼这一程序法内嵌于实体性的社会法之中，遵循“在实体法中作程序性规定的国际趋势”，［1］这也是刘俊教授和李雄教授所提倡的；如果到时候社会法的制定时机还未到，而公益诉讼的相关制度已经相当成熟，那么可以制定独立的公益诉讼法作为与民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法并列的第四大诉讼法。

三、公益诉讼的原告资格

与公益诉讼原告资格相关的是“当事人适格理论”。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。［2］关于当事人适格，存在“直接利害关系人”理论、“一般利害关系人”理论、“程序与实体上双重适格当事人”理论和“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论，而这四种理论是从前往后依次修正与发展的，是当事人适格理论不断扩张的一种表现。［3］传统的当事人适格理论认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，被评价为“把许多烦人的家伙隔离出法院以实现较少司法关系资源的恰当分配”。［4］但是，这种传统的当事人适格理论不利于对公共利益的保护，如果不对传统的当事人适格理论进行扩张，公益诉讼根本无法进行或者只能在适格原告维护私益的同时顺便维护公共利益，这与学者们提倡实行公益诉讼制度的初衷是不合的。因此，笔者是赞同对传统的当事人适格理论进行扩张的。笔者注意到反对对传统当事人适格理论进行扩张的学者提出的理由无非有两点：第一是认为私人原告没有足够的时间、金钱与精力提起公益诉讼；第二是认为私人原告不能面面俱到地维护所有公共利益，可能会出现维护此公共利益而损害彼公共利益的情形。针对第一点，笔者认为，随着我国社会主义法治不断发展，公民意识逐渐觉醒，以维护公共利益为目的的组织也不断崛起，他们维护公共利益的自觉性有了前所未有的提升，而且这种维权热情会越来越高涨，不用担心民间维护公共利益的热情不够；至于金钱方面的障碍，可以通过公益诉讼程序的具体设计，使得原告以最低成本最大化地维护公共利益。至于如何设计程序以减轻原告负担，维持其维护公共利益的热情，笔者在下文会有涉及，此处不作赘述。针对第二点，笔者认为凡利益均有权衡取舍，无论诉讼主体是谁，都不能面面俱到地维护所有公共利益，那么，难道公共利益就只能饱受侵害而不被维护了吗？显然是不能的。因此，笔者认为反对传统的当事人适格理论扩张的学者们的论据是不充分的，我们应该对该理论进行适当的扩张。

在传统当事人适格理论得以扩张的基础之上，提起公益诉讼之人便不只局限于自己合法权益受到违法侵害的人，即通常所说的利害关系人。笔者在上文公益诉讼的界定中已经提到，公益诉讼的主体应当包括检察机关、合法的社会组织、单个公民或多个公民的联合，但不应当包括行政机关。之所以赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格，有以下几点原因：第一，检察机关从成立之初便以维护国家与公共利益为己任，具有刑事公诉的职能，其在提起诉讼方面有成熟的经验和完善的技能；第二，作为国家机关，检察机关天然具有权威性，可以对被告形成一定程度的威慑，并且其与其他国家机关的配合更具有默契，调查取证更加高效快捷；第三，检察机关相较其他起诉主体而言，更具有公立性，不易被各种势力左右，能够心无旁骛地维护公共利益；第四，把检察机关作为公益诉讼的起诉主体，也是国际趋势。当然，将检察机关作为公益诉讼的起诉主体尚缺乏明确具体的法律规范，但这不能成为反对检察机关作为适格主体的理由，随着理论的不断丰富，实践的不断发展，从立法层面上详尽地规定检察机关提起公益诉讼的具体程序是早晚的事。合法的社会组织，单个公民或多个公民的联合作为公益诉讼的起诉主体就更具有合理性。社会组织与公民本就是社会的组成部分，并且很大一部分社会组织成立的目的就是维护某种或某些公共利益，公共利益与公民和社会组织息息相关，公共利益受到侵害，间接地使得每位公民的利益减缩，公民和社会组织有完全正当的理由站出来维护公共利益。但另一方面，由于公民和社会组织的民间性，其权威性和诉讼中的主动性都不及检察机关，因此不应作为首要的公益诉讼人。笔者认为，公民和社会组织在发现公共利益受到侵害时，应当首先向检察机关提出提起公益诉讼的建议，若检察机关无正当理由拒绝，则该公民或社会组织可以自行起诉以维护公共利益。又由于与社会组织相比，公民更显势单力薄，因此，一般由公民向有关社会组织反映公共利益受侵害的事实，由社会组织决定起诉。当然，社会组织与公民之间没有严格的先后顺序，公民选择让社会组织代为起诉还是自己起诉全凭公民个人意愿。至于行政机关，笔者认为其是不能作为公益诉讼的起诉主体的，因为行政机关本就有自己的一套完整的系统来维护公共利益，若是再借助司法系统，不仅浪费成本，影响办事效率，而且影响行政机关的固有权威。笔者认为，只有当行政机关滥用职权，未称职地作为公共利益的代表人时，才需要司法机关出马，发挥最后一道防线的作用，矫正行政机关的错误。

四、公共利益的界定与公益诉讼的受案范围

公共利益是公益诉讼的救济对象，对公共利益的清晰认识是公益诉讼的前提。公共利益的界定是一个复杂的系统工程，笔者在此不逐一列举各位学者对公共利益的不同界定，一方面原因是公共利益的界定是一个极其复杂且富有争议的问题，即便是学者们用大量篇幅也不一定能寻得一个统一的答案，另一方面的原因是探讨公益诉讼的问题，只需要抓住公共利益的实质，为公益诉讼确定一个直观可辨的救济对象即可。笔者认为公共利益是排除国家利益、政府利益与纯粹的私人利益之后所剩的利益。

公益诉讼的受案范围包括所有涉及公共利益的案件。至于公益诉讼的受案范围具体如何确定，笔者认为，由于目前我国公益诉讼制度非常不健全，且理论研究不深入，实践经验匮乏，因此，此阶段应该仰赖法院在实务中加以判断，并做好理论归纳工作，将已判决案件分门别类地加以整理，待时机成熟之时，再在立法中以总体性标准与具体案件类型的列举相配合，并设置兜底条款的形式明确公益诉讼的受案范围。

五、诉讼费用的承担和诉权滥用

诉讼费用指因诉讼而产生的相关费用。诉讼费用是决定适格起诉主体是否有意向提起公益诉讼或是否能够坚持诉讼始终的一个关键因素。关于诉讼费用负担如何解决的问题，学者们一般建议给予胜诉原告费用补偿或者一定程度的奖励。但费用补偿和适度奖励都有一定的弊端。笔者认为，诉讼费用的问题，应当依据起诉主体的不同而做出不同的规定。笔者在上文中建议检察机关作为首要的起诉主体，社会组织和单个公民或多个公民的联合作为次要的起诉主体。笔者认为，若是检察机关提起诉讼，可就适用“起诉方预交费用，败诉方最终承担诉讼费用”的固有规定，因为检察机关作为一个国家机关，其职权行为所产生的相关费用可以由财政支付，不存在负担不起诉讼相关费用的情形。笔者建议，为检察机关设立公益诉讼专项资金，专门用于支付检察机关公益诉讼中一切相关费用。社会组织提起公益诉讼，要区分具体情形决定如何收取诉讼费用。对于有政府经费支持的社会组织，仍然适用“起诉方预交费用，败诉方最终承担诉讼费用”的固有规定，对于没有政府经费支持的社会组织，可以减免其适当比例的诉讼费用，若案件胜诉，则由被告方承担包括减免部分在内的所有诉讼费用，若案件未胜诉，原告无须再补缴已减免部分。对于单个公民或多个公民联合提起公益诉讼，诉讼费用方面的门槛应当进一步降低。笔者认为，若是公民提起诉讼，可免交诉讼费用，这样一方面可以彰显国家维护公共利益的决心，另一方面可以提升公民维护公共利益的热情，并避免公民因公益诉讼而影响自身正常的生活质量。

但这样的诉讼费用负担方式如果不辅之以配套的制度，势必会造成大量的滥诉情形出现。笔者认为，可以从以下几个方面防止滥诉：第一，设定准许立案的标准，参考因素可以是涉案金额、案情涉及的地域范围、案件的典型性与指导性等等；第二，基于笔者在上文所作的诉讼费用负担的安排，笔者不建议对胜诉原告给予费用补偿或适当比例的奖励，因为公益诉讼目的是维护公共利益，本就是一个具有使命感和责任感的行为，检察机关提起公益诉讼是职责所在，无可厚非，社会组织肩负公民厚望，维护公共利益是其成立的目的，提起公益诉讼也是众望所归，公民愿意提起公益诉讼也应当是出于其维权自觉性和关爱社会的责任感，若这些起诉主体是为了从诉讼中获取奖励，那么建立公益诉讼的目的便不再纯粹，滥诉也就避无可避，法院负担加重的同时，审判质量一定会下降，维护公共利益的崇高愿望也将随之化为泡影；第三，因公益诉讼获赔的钱款和相关财产不能归由原告支配，而应当由法院建立专门的账户，交由与案件性质相关的社会组织代为保管，用于与该案件相关的领域的社会建设；第四，借鉴某学者的观点，把滥诉规定为一种独立的民事侵权行为责任，在原告无正当理由提起公益诉讼的情况下，被诉方不仅不需承担诉讼费用，还有权提起侵权之诉，向诉方要求民事赔偿。［5］

六、证明责任的分配

证据在诉讼过程中是非常有价值的，很多时候决定了案件是否能够胜诉。合法合理的证明责任分配制度是证据发挥其最大效用的前提。很多学者赞同采取举证责任倒置的分配原则。笔者认为，由于起诉主体不同，完全奉行举证责任倒置原则或者完全按照谁主张谁举证的原则均是行不通的，除此之外，由于笔者又不赞同将公益诉讼明确地划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，因此笔者无法认同将证明责任依诉讼性质作不同的分配。笔者认为，证明责任应依起诉主体的不同而作不同的分配。检察机关提起公益诉讼的，应当实行谁主张谁举证的证明责任分配原则，一般而言，举证责任倒置的分配原则是照顾处于弱势地位的原告，而检察机关与财大气粗的被告方往往是势均力敌的，因此，无须实行举证责任倒置，采用一般的谁主张谁举证原则反而更能体现程序公平。社会组织提起公益诉讼的，笔者认为也应当采用谁主张谁举证的证明责任分配原则。因为虽然社会组织的权威性不及检察机关，但其一般具有完善的组织结构和议事机制，也拥有与所诉案件相同领域的专家团队，并且社会组织一般具备处理诉讼问题的专业部门和专业人员，在一般情况下是有能力与被告方抗衡的，如果对社会组织提起公益诉讼实行举证责任倒置的证明责任分配原则，则难免有矫枉过正之嫌，对被告方是不公平的。但是，当社会组织在诉讼过程中因权限不够而搜集证据有困难时，可以申请法院介入，让法院帮助调查取证。至于公民个人或者几个公民联合提起公益诉讼的，笔者认为应当采用举证责任倒置的证明责任分配原则，因为公民个人往往无论是势力、财力，还是专业能力，均不及被告方，原被告双方在诉讼中存在严重的能力、信息不对称的情况，若是采用谁主张谁举证的证明责任分配原则，原告胜诉的机会便极其渺茫，对社会公共利益的维护很可能永远只能是守望，因此，公民个人提起公益诉讼的，应当实行举证责任倒置的证明责任分配原则。

当然，我国建立公益诉讼制度所面临的障碍不仅仅是上面所列的几点，换句话说，我国建立公益诉讼制度是“路漫漫其修远兮”。然而，尽管面临诸多问题，我们建立公益诉讼制度的决心不能变，信心不能动摇。学术界和实务界的知识分子应该上下求索，攻坚克难，扫除构建公益诉讼制度路途上出现的障碍，为公益诉讼制度在我国的构建找寻一条明晰的道路。

［1］李雄，刘俊.中国公益诉讼：概念、理念与发展展望［J］.河南财经政法大学学报，2012（03）.

［2］［3］齐树洁，苏婷婷.公益诉讼与当事人适格之扩张［J］.现代法学，2005（05）.

［4］敖双红.公益诉讼概念辨析［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2007（02）.

［5］吕梦宇.公益诉讼制度现状及对策分析———国家与公众合作，追求高效公益诉讼［J］.求实，2006（11）.

责任编辑：庆 玲

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1008-6323（2017）03-0045-05

韩方方，四川大学法学院硕士研究生。

2017-04-10