社会诚信体系与社会公共治理体制的关系探究

2017-04-11北京交通大学法学院北京00044

四川行政学院学报 2017年3期

文沈记郑翔（..北京交通大学法学院，北京 00044）

文沈记1郑翔2（1.2.北京交通大学法学院，北京 100044）

社会诚信体系与社会公共治理体制概念内涵具有共同点，在主体和运作机理上表现为一致性。社会诚信体系是社会公共治理体制题中的应有之义，社会公共治理体制的有效运行必须依托社会诚信体系的支撑。社会诚信体系建设是完善社会公共治理体制的重要内容；提升社会公共治理能力能够促进社会诚信体系完善。

诚信体系公共治理体制

党的第十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定强调要加快政府职能转变，将我国社会治理模式从自上而下的“社会管理”模式向国家与社会上下互动的“社会治理”模式转变，要把对社会公共治理体制的创新作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。

社会治理的核心是通过政府和公民合作来对公共生活进行管理。这种合作管理关系的基础是政府和公民之间能够相互信任、相互尊重。但是近些年我国失信现象普遍，不管是各类社会组织还是公民个人，都在包括经济、政治、法律等各个方面出现了失信行为。在商业领域，企业之间互相拖欠债务，很多企业因为债权到期不能实现而被拖垮；在产品领域，制假售假问题严重，“毒奶粉”等类似案件更是严重危及广大消费者的生命和健康；资本领域，上市公司隐瞒真实信息、制造虚假利润等情况屡见不鲜；教育界、学术界，学术造假、假学历等情况层出不穷；政务与司法诚信缺失，导致政府信用和司法公信力削弱。不管是否承认，诚信缺失在这个社会已然成为一个越来越严重的社会问题，这使得社会成员之间缺乏普遍的信任感，市场信用秩序混乱，市场交易成本升高，社会中的不安定因素增多，阻碍了经济的发展，直接影响到社会治理效果。

那么，社会诚信体系和社会公共治理体制到底存在何种关系，相互之间是如何发生影响的？这是本文试图回答的问题。

一、社会诚信体系和社会公共治理体制概念内涵具有共同点

（一）社会诚信体系和社会公共治理概念界定

我国相关法规中界定了社会诚信体系的概念：社会诚信体系是以法律、行政法规、契约以及标准为依据，以建立健全涵盖全体社会成员的信用记录和信用基础设施的网络为基础，以信用服务体系和信用信息符合规范的应用为支撑，以树立诚实信用的理念、弘扬诚信的美德作为内在要求，以激励守信行为和约束失信行为为奖惩机制，最终目的是为了提高全社会的信用水平和诚信意识。诚信体系主要包括社会信用体系，但不仅仅指社会成员的信用，还包括诚信意识、诚信道德等内容。社会诚信体系的范畴有内外之分。社会诚信体系的内在范畴，是关于社会诚信的内在规定，它是指各个社会主体在对诚实守信道德规范的广泛认同基础上，并且在社会实践中对诚信的主动遵守和弘扬的过程中而渐渐形成的一种社会氛围。社会诚信体系的外在范畴则应该为保障社会诚实守信的方法和方式的总称，也就是包含有效的产权制度、现代诚信文化、社会诚信服务组织、民主政体以及健全的法制等在内的一个十分广泛的系统。近年，我国相继颁布《征信管理条例》《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》和《国务院关于建立完善守信联合机理和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设》等一系列法律性文件，旨在建立一套完备的社会诚信体系，解决信用危机、增强全社会的诚信意识、改善经济社会发展所需要的信用环境、规范经济社会秩序。

“治理”是一个反映国家和社会之间权力关系的词语。从古代到现在，中国的国家治理模式经历了很多次转换：从专制主义治理模式发展到行政动员型治理模式，再到如今的“现代法治社会的理性治理”。全球治理委员会把“治理”这个词语的含义界定为：“各种私人的或者是公共性的机构与个人在管理共同事务的过程中形成的多种方式的总和。并且是使不同的或者是相互冲突的利益得到调和的持续性的过程。”现代意义下的“治理模式”常常体现着公正、平等的价值理念，利益相关者都拥有参与协商或者决策的权利，权利只有通过共识性意见的实践才能得到实现。社会公共治理是国家的权力向社会的一种回归；这个过程其实就是通过国家与社会、政府与公民之间的良性合作，来实现还政于民。治理之目的是在各种各样的制度关系之中控制、规范以及引导公民的各种行为、活动，以此来最大程度地增加公共利益。”社会治理的基础是搭建“政府-市场-社会组织-公民”这样一个具有协商合作关系的结构，其方式是对情、理、法的统一运用，其目的是要化解社会之矛盾，解决社会之问题，实现社会之公正，促进社会之和谐。公共治理新理念强调对公共事务进行管理的权力重心从政府向市场和社会进行转移。社会公共治理主要的针对对象是当下的社会管理体系、运行机制、社会生活以及社会发展等多个环节中存在不协调或者是相互冲突的问题。它以各社会主体对社会治理理念的认同为前提，以政府的主导、市场组织和社会组织的广泛的共同参与为基础，通过促进多元的社会主体之间进行协调和互动，来建构多元社会主体的自主管理、运行机制，创建出新的社会治理体系，最终目的是实现整个社会良性运行与和谐发展。社会公共治理体制具有治理的主体多元、治理的手段多样、治理方式互动性强、治理过程公开以及治理目标利益最大化等治理的普遍性特征。

（二）社会诚信体系和社会公共治理体制概念内涵的共同之处

1.两者的主体相同。社会公共治理体制和社会诚信体系的主体都是全体社会成员，从组织形态来看，可以分为政府、社会组织和个人。面对社会转型以及科技发展日新月异带来的新挑战，治理社会的任务已非仅靠政府就能完成，政府更不能在与公民相对立甚至相互冲突的境况中完成这一任务，现代社会已经成为一个相互依赖与合作的社会，社会秩序是一种多中心的框架。社会治理十分重视治理主体的多元性问题，倡导在政府主导下积极发挥市场主体、社会主体的作用，强调政府、社会组织和个人共同进行社会治理，要求政府下放手中的权力，让各社会成员广泛的参与到社会治理中来，形成政府、社会和个人之间的良性互动，这有利于提高治理效率、激发出社会活力、化解社会矛盾和促使社会趋向公平。

建设社会诚信体系，就是要记录每个人、每个机构在参与经济社会活动过程中的信用状况，并把此信用状况提供给信用记录的使用者，使得有失信记录的人受到惩戒、有良好信用记录的人得到激励。社会诚信体系也需要政府、企事业单位、个人、行业协会、征信机构等各信用主体的广泛参与，通过对他们的信用信息加以记录来规范他们的行为、协调他们之间的关系，参与各方对信用体系都有不可以替代之作用。

在社会诚信体系和社会公共治理体制中，国家都是搭建社会秩序的最主要的力量，针对国家而言，一个很重要的促进社会秩序形成的方式就是培育权力体系自身的公信力；就社会组织来说，因为其具有比较超脱的地位，从而有了获得社会信任的优势地位，例如：慈善组织通过公益活动可以很好的推动社会秩序的建立；针对商业组织而言，社会秩序主要通过相互合作所带来的互惠利益来建立；针对个人而言，社会秩序必须依赖于各个成员间的诚信互利。

2.两者运作机理相同。在社会公共治理体制中，通过政府主体、社会主体和市场主体之间的相互协商合作，形成了一个由多权力中心的治理网络。政府主体的权力逻辑表现为等级化，其治理机制包括命令系统、科层结构以及法律法规。政府主体主要是通过制定宏观性的治理框架和各主体的行为规范，并且综合运用经济、行政和法律等多种方式来协调各行为主体之间的关系。而市场主体则是根据盈亏的逻辑，以市场之契约自由精神，通过竞争机制和价格机制，来提高公共物品的供给效能、效率，并且体现了社会公平，最终实现公共物品需求与供给的平衡以及服务质量的提升。作为第三方参与公共事务治理的社会组织，是通过信任、互惠以及网络的机制，将分散的原子化的个体组织起来，通过建立起他们之间的相互信任，订立自主性的合约来实现社会的自主治理。

可以看出，社会公共治理体制，其本质是社会诚信自治，征信机制与社会诚信监督机制是国家和社会进行合作的主要范畴。在征信机制网络中，除了要求国家来负责统一整合诚信信息（尤指公共信息）之外，还需社会组织与经济组织广泛的参与对私人信息的征集。在社会诚信监督机制中，除了法律评价之外，主要是由社会主体本身、新闻媒体以及行业组织等主体进行非法律评价。社会公共治理体制的运作方式包括协商、谈判等等，但关键是要依托社会成员自己的道德素质，来对社会行为进行规范，对社会关系进行协调，最终解决社会问题。社会诚信体系要实现有序运作，政府主体、市场主体与社会主体也必须依托公共治理体制，完成诚信信息的收集、整理、流通、使用、评价、监督的良性互动。

二、社会诚信体系是社会公共治理体制的应有之义

（一）社会诚信体系对社会成员行为的规范体现社会治理的本意

我国的传统社会对诚信非常重视，强调“人无信不立”、“言必行、行必果”。诚信是传统道德之要求，在道德法律化的古代中国，诚信也是法律之要求，它规范着社会成员的行为。我国社会诚信体系是以激励守信者和约束失信者来作为奖惩的机制，其目的是要提高整个社会的信用水平和诚信意识。

随着诚信体系的建立，社会成员的利益和其信用关系越来越紧密，信用信息已成了人们的“第二身份证”。如果社会成员失信严重，其基本生活和交易都将受到影响，甚至难以进行下去。而拥有良好的信用信息将会使个人交易更加顺利，自身利益亦不会受损。对守信者给予奖励，对失信者进行处罚，就是信用体系对社会成员行为的规范。社会诚信体系不仅能够解决经济上的交易安全和效率问题，还起着规范全体社会成员行为的作用。而这种规范之目的，是为了实现社会治理目标，也即，提高整个社会的诚信意识、信用水平。

（二）社会诚信体系和社会公共治理体制的基本理念具有一致性

公共治理首先不是在官僚体制下所作出的行政命令，其次亦不是在市场模式下产生的交易或是契约。在新的公共治理理念中，管理活动既包含着指挥、控制，更包含着谈判、协调与合作等十分复杂的管理方式。公共治理的内在价值是要充分相信、尊重公民社会的自我组织、管理能力，凭借国家、社会与公民之间的良好合作来进行公共事务管理，在兼顾公共利益和私人利益的基础上，成就社会整体利益的最大化。

社会诚信体系的理念，是要解决信用危机，增强社会整体的诚信意识，改善经济社会发展所需的信用环境，规范经济秩序，树立诚信理念。这是对全体社会成员的要求，需要全体社会成员参与其中。诚信体系的基本理念也是要强调市场和社会的作用，而不是由政府通过简单的行政手段进行管理，其最终目标是实现社会整体利益的最大化。

（三）社会诚信体系和社会公共治理体制目的具有一致性

社会诚信体系建设的目标是改善全社会的诚信状况、提高社会诚信水平。我国当前诚信体系建设目标是：在2020年前后，社会诚信体系基础性的法律、法规以及标准体系基本上得以建立，以共享信用信息资源作为基础的、覆盖整个社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务的市场体系能够比较完善，激励守信者、惩戒失信者的诚信机制能够全面的发挥作用。商务诚信、政务诚信、社会诚信以及司法公信力建设取得长足的进步，社会和市场对诚信的满意度得到大幅度的提高、全社会诚信意识明显增强，经济发展所需要的信用环境得到很好的改善，经济社会秩序得以好转。社会诚信体系的直接目的，是通过信用制度解决包括政务腐败、司法诚信缺失在内的社会诚信的缺失问题，使得市场信用稳步提升、降低交易成本、增进社会成员之间的信任以让社会更加稳定，提高政府信用、司法公信力。最终目的是维护社会秩序，保障经济健康向上，到达“善治”的境界。

社会治理活动，包括积极性地对基础设施的优化以及提供更加充裕和平等的社会公共服务，亦包括消极性地对各类社会矛盾、冲突的化解以及对突发社会风险的及时应对等。从社会治理的逻辑来审视，所有这些治理活动的中心是解决社会治理中的公共事务问题，而公共事务问题总是与社会主体的诚信水平息息相关。社会公共治理之目的，是为了实现公共利益的最大化，达到国家、社会两者之间关系的最好状态。以此来化解社会矛盾、维护社会秩序、推动经济向前发展。从这个意义上讲，社会诚信体系和社会治理体制这两者的目的是一致的。

三、社会公共治理体制的有效运行必须依托信用体系的支撑

在当下我国传统道德观念破裂、诚信危机问题严重的情况下，社会诚信体系不仅仅是社会公共治理体制中简单的一环，而是关系到整个社会公共治理体制的有效运作。

（一）社会诚信体系是社会公共治理的基础

社会诚信体系的建立，就是要建立一套机制，使得守信者得到激励、失信者受到惩罚，让个人的利益和个人的信用挂钩，重新塑造社会的诚实信用。而这样的机制，正是社会公共治理创新的重要手段和基础。

当前中国正转向“陌生人社会”，社会结构发生了很大变化，道德对诚信的约束越来越弱，人们更多的是通过对利益的考虑来决定自己行为。随着社会的分工、人口的常态化流动，人们之间不再是周而复始的重复交往，越来越多的是偶然交往。在此情况下，人们越来越多的考虑自身利益，而不再考虑别人是否认为自己是诚信的、是否会再次和自己交往。失信者往往能从中获取好处，而真正诚信之人却可能“吃亏”。因此，只依托政府被动的管理既不能建立起有效的诚信体系，也不可能实现社会治理的良好秩序。社会公众所扮演的角色不应该仅作为政府所提供的公共服务的消极消费者，更应该是有着积极能动性的诚信公民。在社会公共治理中，诚信有其十分独特的地位。社会普通公众的诚信对社会在自我组织、管理层面上，有着积极的意义；对于处于公共治理主导地位的政府及其工作人员来说，诚信更是一项重要的治理保障，它使得规章制度得以科学制定并合理的执行。

（二）社会诚信体系决定着社会公共治理能力

社会诚信体系的缺失，从经济的视角来看会影响社会资本的形成和经济的发展；制约经济手段的运用，经济杠杆失灵，不利于资源的合理配置，影响宏观经济调控效果；恶化市场交易环境，增加交易成本与交易风险，影响企业的生存和发展，遏制了市场规模的扩大。从政治层面来看，社会诚信体系的缺失给社会公共治理带来极大的阻碍，政府的政策或者行政手段在缺乏社会诚信体系的社会中如泥牛入海，难以发挥其真正作用。

社会诚信体系可以重塑社会诚信观念，使得人们之间能够彼此信任，以化解社会成员之间的矛盾。社会诚信体系成为关键的社会资本，成为人际交往、社会发展的基本因素。只有将诚信的理念深入到政府、公众、社会组织的日常活动中，才能保证社会公共治理活动的有序开展。政府的公信力影响着其在公共治理体系中主导作用的发挥，影响着政府治理措施的有效性，而如果治理活动的发起者是公众个体、社会组织，那么其治理措施所传递信息的透明性、真实性更是需要经过一段时间的协商所形成的某种承诺和信任来予以保证。诚信是社会各主体之间形成良性合作机制的必要条件，良好的信任关系能超越现有的信息去概括出一些行为预期，可以使社会公共治理中的信息不相称以及复杂、无序等问题得到削弱，进而提高社会公共治理的效率。

（三）社会诚信体系是加强社会公共治理创新的重要手段

推动社会诚信体系的建设是加强社会公共治理创新的重要手段。社会诚信体系以法律法规作为依据，通过记录信用信息等不同的经济及技术手段，约束社会成员的行为。某个社会成员如果失信，会受到来自政府和社会各方的惩戒和约束。有别于社会管理，社会诚信体系可以使得各社会成员都参与到社会治理中来。这些手段和方式可以扩大适用到社会公共治理体制中去，成为社会公共治理体制的治理手段和方式。

社会公共治理需要处于纵向或横向地位的各部门之间的通力合作，更是需要公共部门、私人部门以及社会公众的共同协作。而协作关系产生应有的前提和协作成功的一个重要推力就是信任。制度会将信任的要求推展，以达到成员都说真话的程度，让他们能够敏锐地察觉到某个行为对规范的违背，并对此进行监督；对约定的信守，或者是更特殊的对契约的尊重，是说真话的积极表现形式；通过制度来促进那些体现公平、公正和中立的价值观的实践可以使信任的普遍化得以增强。社会诚信体系的建立为公共治理机制的运行提供了良好的道德环境，有利于形成社会公共治理创新实践的良好氛围。

四、完善社会诚信体系提升社会公共治理水平

社会诚信体系建设既是国家治理体系和治理能力中的重要组成部分，同时也是国家治理能力的重要体现。

（一）健全社会诚信体系促进社会公共治理体制的完善

将社会诚信体系的完善作为完善社会公共治理体制的重要内容，就是要求认清社会治理体系作为社会公共治理体制的组成部分这一定位。通过社会诚信体系的完善来进行社会公共治理，实现社会公共治理的目的，吸收在社会诚信体系中所用的方法和手段来提升社会公共治理能力。社会公共治理打破了传统公共治理的封闭性，在这样一种多元与开放治理模式下，信息不对称问题必定会发展成公共治理机制的障碍。这就需要把诚信提到一个更加重要的地位，使其能够在多元互动治理格局中发挥支撑性作用。在社会自治中，需要把诚信和利益衔接起来。也就是说，在社会中能够做到诚实守信的单位、组织或个人应该得到来自单位、行业、社会以及政府公共资源较之一般主体更多的支持与帮助。除此之外，还要依靠经济组织和社会组织的一系列非正式的制度（包括行业规范、自治规范、组织章程等等）来确立起更为严格的失信惩戒与退出机制。

（二）提升社会公共治理能力促进社会诚信体系完善

诚信不仅关系到人们的素质与修养，还是新型多元互动治理得以良性稳定发展的重要保障。就规章制度来说，其制定前的信息搜集、制定过程中对各方信息汇集、执行中对过程的控制、实际运行中的效果反馈和对制度执行的监督，都要求各个治理主体以诚信基础进行通力协作。由于社会诚信体系是社会公共治理体制的组成部分，社会诚信体系运行的过程也是进行社会公共治理的过程，社会治理能力的提高，有利于更好地收集、管理社会成员的信用信息，有利于更好地发挥失信惩罚、守信机制的发挥，有利于更好地激励和调动各社会组织的力量参与到社会诚信体系建设中来，最终反过来促进社会诚信体系的完善。

总之，社会诚信体系是社会公共治理体制的应有之义，社会公共治理体制的有效运行必须依托社会诚信体系的支撑。深刻理解二者的关系，形成良好的制度使得二者在各自完善过程中能充分发挥各自的作用，同时形成良性互动，这必将有利于我国社会公共治理体制的创新，有利于我国社会诚信体系的完善。

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