◎ 崔琳琳

居民自治作为我国城市基层民主的重要实践形式，是居民在社区范围内共同处理与自身利益相关的公共事务的制度与行为，需要居民的集体行动作为基础。换言之，集体行动构成了城市社区居民自治有效实现的关键性变量。但与农村社会不同，城市社会是一个高度个体化、原子化的结合体，社区居民之间彼此陌生且缺乏高度关联的共同利益，很难达成一致的集体行动，导致居民自治 “上得了墙，但落不了地”，只能处于空转状态。因此，如何更好地剖析城市社区居民自治的集体行动困境，提出相应的治理路径，对于促进社区居民自治有效实现、发展基层民主具有重要意义。

一 城市社区居民自治中的集体行动的调查与困境

所谓城市社区集体行动，是指城市社区居民为了实现共同利益与共同目标，自发联结起来，采取共同行动处理社区公共事务的行为。

（一）城市社区居民自治中的集体行动的调查

针对城市社区居民自治中的集体行动，我们做了问卷调查和专业访谈。调查问卷发放主要采取随机抽样和非随机配额抽样相结合的方式，对杭州市拱墅区的蔡马社区、瓜山社区、秀水社区，西湖区的吉鸿社区、蒋村社区、翠苑社区等社区居民进行了专项调查。本次调查共发放问卷1000份，回收问卷998份，回收率为99.8%，其中有效问卷992份，问卷有效率为99.4%。从问卷分析结果来看，在性别上，男性占50.4%，女性占49.6%；从婚姻状况上看，已婚占43.1%，未婚占53.7%，其他占3.2%；从户籍所在地上看，具有杭州市户籍 （包括萧山和余杭）占60%，非杭州市户籍占40%；从文化程度上看，研究生及以上学历占6.2%，大学本科学历占36.8%，大学专科学历占23.3%，高中或中专学历占23.7%，初中及以下学历占10%；从家庭月均收入上看，0.6万元以下的占16%，0.6万～1万元的占24.4%，1万～2万元的占23.6%，2万～3万元的占12.1%，3万～5万元的占11.8%，5万元以上的占12.1%；从职业上看，企业单位人员占54.3%，行政或事业单位人员占24.6%，个体户占11.5%，其他占9.6%。从上面的数据可以看出，被调查群体所表现出的生态特征，与目前社区居民的整体特征基本相符，因此，该样本抽取与分布是合理的，具有一定的代表性。

（二）城市社区居民自治中的集体行动的困境

1.集体行动意识不强

意识支配行动。要想达成集体行动，开展自治，首先需要共同的意识。但从调查结果来看，部分城市社区居民集体行动意识不强。例如，在回答 “您是否愿意共同处理社区内公共事务问题”时，17.8%的社区居民选择 “一定会参加”，55.9%的社区居民选择 “不一定，因具体情况而定”，22.5%的社区居民选择 “一定不会参加”，还有3.8%的社区居民选择 “无所谓”。

2.集体行动重要性认知模糊

重要性是采取行动的前提。对集体行动重要性的认知将影响社区居民集体行动的态度及达成一致的程度。但是调查结果显示，目前杭州市社区居民对集体行动的重要性认知还相对模糊，甚至在某些时候并没有把集体行动与社区自治二者关联起来，有时仅把集体行动作为一种手段而非目标。例如，在回答 “您认为在社区自治过程中，集体行动重要吗”这一问题时，12.6%的社区居民明确表示 “非常重要”，21.4%的社区居民明确表示 “比较重要”，37.8%的社区居民明确表示 “一般重要”，22.1%的社区居民明确表示 “不太重要”，还有6.1%的社区居民明确表示“非常不重要”。可见，部分社区居民对社区自治中集体行动的重要性认识不清楚。

3.集体行动动机利益导向明显

按照 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，社区自治是社区居民采取集体行动自主管理自身事务的行动，也是社区居民的一项重要权利。如果按照这种规定，集体行动实质上是社区居民的一项重要权利。换言之，在理想的状态下，支配社区居民采取集体行动，共同参与社区自治的应该是权利意识，是一种权利的觉醒与自觉表达，而非仅仅根据与自身利益关联度做出行为判断。从目前的调查结果来看，社区居民采取集体行动，参与社区自治的动机多是利益导向而非权利意识。例如，在回答 “您采取集体行动参与社区自治的主要动机是什么”这一问题时，41.2%的社区居民表示 “维护自身利益”，29.7%的社区居民表示 “民主权利的表达”，18.5%的社区居民表示 “随大流”，还有10.6%的社区居民表示 “不太清楚”。

4.集体行动能力不强

一般而言，集体行动意识与集体行动能力之间并不存在典型的正相关关系。也就是说，即使集体行动意识很强，也不代表集体行动能力很强。集体行动能力的强弱与主体的综合素质、所处环境等紧密相关。从调查结果来看，目前，杭州市社区居民的集体行动能力不强。例如，在回答 “在共同参与社区公共事务治理过程中，您会做出怎样的行为”这一问题时，24.8%的社区居民明确表示 “积极发言”，30.1%的社区居民明确表示 “较少发言”，32.9%的社区居民明确表示 “一般不发言”，还有12.2%的社区居民明确表示 “根本不发言”。这在一定程度上反映了社区居民在社区治理中的实际集体行动能力情况。

5.集体行动频率不高

与传统社会不同，现代社会发展迅速，各类公共问题层出不穷，需要高频率、高效率的治理手段。就社区层面而言，社区内公共问题不断涌现，如社区环境、社区卫生、社区治安、社区服务等问题急需社区居民参与其中，达成一致，集体解决。但是，社区居民表现出的集体行动意识、集体行动能力、集体行动动机，决定了其集体行动频率不高。例如，在问及 “您一年内与其他社区居民共同处理社区内公共事务的次数是多少”时，有1～2次经历的社区居民占60.9%，有3～4次经历的社区居民占20.3%，有5～6次经历的社区居民占7.2%，有7次以上的社区居民仅占5.6%。同时，还有6.0%的社区居民没有一次经历。

6.集体行动效能感不强

效能感是指一个人认为他自己的参与行为影响政治体系和政府决策的能力。效能感越高，集体行动的可能性也就越高，社区自治的有效性也会越强。但事实情况是，杭州社区居民的集体行动效能感较低，很多居民认为自己的行动对集体无法产生重要影响。较低的行为效能感，导致居民集体行动意愿不强，社区自治内生性力量不足，致使社区自治在一定程度上蜕变为居委会干部自治。例如，在问及 “您自身意见、看法能否对集体决策产生影响以及影响程度”时，9.1%的社区居民表示“影响很强”，33.6%的社区居民表示 “影响中等”，33.9%的社区居民表示 “影响很弱”，23.3%的社区居民则表示 “没有影响”。

7.集体行动缺乏组织平台

信息渠道与组织平台是社区居民集体行动，参与社区治理的重要载体。从调查结果来看，一方面，社区居民信息沟通渠道狭隘，传统的信息交流方式仍占主导地位。例如，社区居民在回答 “您主要是通过以下哪些渠道获取社区公共信息”问题时，街坊闲聊，处于第一位，占47.2%；社区公告，处于第二位，占20.3%；社区干部口头告知，处于第三位，占12.7%；报纸杂志，处于第四位，占8.9%；互联网微信，处于第五位，占2.4%。另外，还有8.5%的社区居民选择 “其他”。另一方面，社区居民集体行动所需的组织平台相对缺乏。调查结果显示，仅有21.5%的社区居民表示所在社区 “组织健全”，53.1%的社区居民表示所在社区 “组织不健全”，还有25.4%的社区居民表示 “不太清楚”。

8.集体行动效果并不理想

从上面的分析可以看出，目前杭州市社区居民集体行动效果并不理想，主要表现为社区居民集体参与社区自治的深度不够。众所周知，城市社区居民自治是一个民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程，但实际情况是，社区居民采取集体行动参与社区自治大多局限于民主选举层面，占55.4%，参与民主决策、民主管理、民主监督层面的社区居民分别占8.9%、18.3%、17.4%。

出现这种情况的原因大体有两个：一是社区居民自身意识不足，部分存在 “事不关己，高高挂起”的想法；二是社区居民认为行动成本高于行动收益，并将集体行动视为一种亏本的 “政治投资”。例如，在回答 “您认为集体参与社区自治中所支付成本与收益之间的关系如何”时，43.7%的社区居民认为 “成本大于收益”，17.8%的社区居民认为 “成本少于收益”，10.5%的社区居民认为 “成本等于收益”，28.0%的社区居民则 “不清楚”。

二 城市社区居民自治中的集体行动困境影响因素分析

集体行动与社区居民自治之间密切相关。目前，杭州市城市社区居民自治中的集体行动之所以陷入困境，其实是多种因素共同影响、共同作用的结果。

（一）社区法律创制滞后，模糊了社区治理主体间的权利界限

法律是公共管理的最高准则，基层政府、社区自治组织、社区居民等都必须在法律规定的框架内履行其权利与义务。倘若法律制度不健全，无法明确社区治理主体之间的权利界限，就容易引发错位、缺位等一系列问题，加大交易成本，造成集体行动困难，社区自治空转。

关于城市社区自治的法律主要有 《城市街道办事处组织条例》和 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，其中 《城市街道办事处组织条例》2009年已经废止，而 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》自1989年颁布施行至今，一直再没修订，在一定程度上很难适应与满足当前社区自治的制度需要。例如，由于社区居委会的组织、结构、产生等方面的规定与当前社区自治的要求存在很大差距，法理上社区居委会与街道办事处之间的指导与被指导关系实质上已经变身为现实中的领导与被领导关系。按照法律规定，居委会法定职责只有6项，但现实中部分社区居委会所需承担的综合治理、消防、安监、计生等行政职能多达48项，社区居委会俨然成为街道办事处的派出机构，成为基层政府的 “一条腿”，无形中压缩了社区居民自治的空间，也在一定程度上限制了居民的集体行动。

（二）社区自治组织发育不良，阻碍了社区居民集体行动平台的搭建

社区自治组织是社区居民采取集体行动，共同参与社区民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的重要平台，也是实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要载体。社区自治组织发育是否健全以及社区自治组织运转是否良好决定了社区居民集体行动的广度与深度，而社区自治组织发育是否健全以及社区自治组织运转情况又取决于社区自治组织的数量和质量。但在社区调查中发现，部分社区仅仅存在两个居民自治组织，一是业主委员会，二是小区联防队。前者虽然长期存在社区之中，但多具有随意性，缺乏相应的组织性，未能发挥其应有的功能作用；而后者多是为应付突发事件而临时成立的，具有不稳定性。可以说，这样数量不多、质量不高的社区自治组织是无法成为社区居民了解社区、关注社区、参与社区的有效平台，也无法把广大的社区居民召集起来，采取集体行动，共同参与和治理社区内部的公共事务，社区自治也就无从谈起。

（三）社区参与网络不健全，导致社区居民之间的合作断裂

社区居民集体行动的过程，其实就是社区居民之间相互合作的过程，而社区参与网络又是社区居民之间相互信任、相互合作及互惠规范的重要载体。一般而言，社区参与网络越完备，社区居民之间的合作行动就越易于达成；相反，如果社区参与网络不完备，则会妨碍社区居民之间信任及互惠规范的产生，进而影响社区居民之间的集体合作。计划经济时期，人们的社会活动是建立在纵向等级关系网络之上，虽然具有明显的国家建构性，但相对有效。随着社会快速转型，原有的纵向社会网络被逐步打破或失去功效，但新的横向社会关系网络没有随之建立起来或发挥有效作用，导致社区居民个体化、原子化属性十分明显。一方面，社区居民之间越来越陌生，采取 “事不关己，高高挂起”的冷漠态度，无法形成合作；另一方面，社区内既有的居民与业主委员会、居民与社区居委会之间的两条横向关系网络，社区居民、社区居委会与街道办事处之间的一条纵向关系网络，很难产生基于平等、协商基础上的良性互动。这种不健全的社区关系网络，造成了社区居民之间的合作断裂，降低了社区自治的有效性。

（四）社区信任体系缺乏，导致社区居民集体行动的社会资本不足

信任是指人们之间互信互惠的心理认同，是人们交往过程中自觉形成的隐性契约，也是社会资本的重要组成部分。美国著名学者帕特南认为，社会资本的存量，如信任、互惠规范和网络，往往具有自我增强性和可积累性。良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利，促进集体行动的产生。换言之，如果社会资本丰富，人们之间就容易形成互信互惠的心理认同，也就越容易交换信息，克服信息不对称，进而形成合作，达成集体行动。较之于显性契约 （如法律制度），隐性契约 （如日常生活交往规则）更有助于社区居民之间信任关系的产生。因为信任本身就是基于互惠互利期望基础上产生的自觉合作行为，而这种合作行为是社区居民之间重复性横向交往过程中多次博弈的结果。单从目前情况来看，在计划经济体制下国家对民众的长期制度性管制以及现代市场经济对社区居民生活方式的渗透，使社区居民之间横向交往生活方式缺失，导致彼此之间不能产生合作互利的期望与行为。例如，在调查中，针对社区日租房、群租房问题，曾有不少居民提出 “日租房、群租房威胁社区安全，要求杜绝”的要求，但由于居民之间无法相互沟通，基于互信互惠心理认同之上的合作无法形成，社区公共事务变成个别人的事务，无法形成集体效应，最后不了了之。社区居民信任体系的缺失，使社区居民之间很难采取集体行动自发处理社区内公共事务，导致社区自治失效。

（五）社区公民缺乏共同利益，导致社区居民个体化取向严重

共同利益是社区居民集体行动的前提，也是社区居民自治的基础。卢梭曾指出：“如果说个别利益的一致才使得社会的建立成为可能，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能……因此，治理社会就应当完全根据这种共同的利益。”恩格斯在 《家庭、私有制和国家的起源》一文中通过对易洛魁人、希腊人、罗马人、克尔特人、德意志人的历史研究，得出一个重要结论：公共产权产生自治，私有制炸毁了自治，并认为 “利益相关度较高的氏族公社 （包括氏族、胞族和部落），自治程度也比较高”。可见，共同利益可把不同的人组织起来，形成利益共同体，采用集体行动，形成自治。与农村社区不同，城市社区居民缺乏较强的共同利益。首先，城市社区往往由若干小区组成，地域较大，人口较多，很难形成共同利益；其次，城市人口异质性强，流动性强，彼此之间相对陌生，共同利益缺乏必要的基础；最后，城市居民的共同利益更多集中于楼栋或小区，小区与小区之间存在差异性与隔离性，建立在若干小区之上的社区居民，相关利益较少，利益关联度较低，不易形成共同利益。共同利益的缺乏，导致社区居民往往以个体化方式存在，很难达成一致。

（六）社区公民精神匮乏，社区集体行动缺乏文化基础

社区公民精神属于社区意识或社区文化的范畴，是指社区居民对社区的认同感、归属感、责任感。社区公民精神兼具个体性、团体性、整体性三重特征，它关注社区公共利益和整体福祉。社区公共精神是社区自治的根本动力，具体表现为社区居民对社区的关心程度、情感认同、心理认同、社区生活满意度和社区公共事务的参与度等。如果社区公民精神不足，就会导致社区责任感、社区归属感、社区认同感匮乏，使社区集体行动陷入困境。在现实中，社区居民这种公民精神还相对不足，很多社区居民还缺乏公共责任心与公共奉献心，搭便车等心理还较为严重，成为制约集体行动达成、影响社区自治运转的重要文化因素。

三 杭州市城市社区居民自治中的集体行动困境治理路径

（一）完善社区法律法规，厘清主体内部关系

科学合理的法律法规是保障社区居民集体行动，有序开展社区自治的前提与保障。因此，首先，应健全居民委员会的相关法律制度。 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这一规定虽然对居委会角色定位进行了权威性界定，但规定过于宽泛，未能明确社区居委会的具体职能，这就为国家行政权力不断下沉到社区居委会提供了前提，导致社区居委会行政化色彩日渐浓厚。因此，建议在法律上要对居委会的具体职能做出明确规定，划清居委会与街道办事处之间的责权界限与职能分工，保证社区居委会的自治性、群众性、独立性，真正做到有法可依，实现居委会本然角色的回归。其次，厘清社区内部各个主体之间的关系。一是纵向理顺区、街道、社区的关系。社区居委会是在政府与社会互动的过程中产生的，是以政府主动退出为基础的，因此要从区、街道的还权赋能开始，赋予社区一定的独立权、决策权和监督权，促使社区居委会回归自治。二是横向上理顺社区组织，尤其是社区自治组织之间、自治组织与基层政府的逻辑关系，科学定位社区党组织、居民大会、社区居民委员会、业主委员会、物业公司等正式组织以及社区议事会、老年协会等非正式组织的角色与地位，形成社区治理合力。

（二）发挥利益联结作用，调动社区居民积极性

利益是社区居民采取集体行动，积极参与社区自治的最重要的驱动力。当居民感到社区与他们的利益息息相关，集体参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与社区事务治理的动机与愿望。因此，这就需要我们借助一些方式，既要激活既有相关利益，又要建构新的相关利益，将不相关的横向利益或潜在利益激发出来并加以勾连，形成新的相关利益，强化社区居民之间、社区居民与社区之间的利益关联度，进而推动居民自治有效实现。第一，发现相关利益。利益并非同质的，不同的行政层次或者不同的空间规模，相关利益、利益相关性是不同的，居民从国家、城市、城区、社区、小区、楼栋、邻里获得的相关利益不同，利益相关性也不同。因此，既要发现相关利益，又要关注利益的不同层次。第二，激活相关利益。从目前的实践来看，可以从如下几个方面激活相关利益。首先，激活社区的资源配置性利益、直接性利益，进一步巩固社区的代议制自治；其次，激活小区的产权性利益和共享性公共利益，大力发展以小区为单元的小区居民自治或者业主自治；最后，激活社区楼栋、邻里的共占性利益，大力发展以楼栋、邻里为单元的居民微自治。激活的方式可以是政府、社区和小区的外部引导，也可以是社区、小区居民的自觉行动，自治需要内部力量和外部力量的引导而触发形成。第三，建构相关利益。这需要政府或者社区通过引导或者从外部投入，在各利益主体之间建立利益联结。如通过资助居民的娱乐活动、兴趣活动来建立相关性，通过 “以奖代补”“以奖代投”来建立居民之间的连接性。

（三）大力发展社区组织，提供组织保障

新形势下，拓展城市社区居民集体行动的有效途径之一就是完善社区参与的组织形式，为集体行动提供必要的组织平台与组织保障。第一，深入挖掘传统社会资源，积极培育新型社会资源，引导社区居民加强社区经济合作组织、文化娱乐组织、社区公益组织等社会组织建设，促进城市社区组织健康发展；建立社区志愿者服务站，鼓励社会各界人士主动参与其中，满足社区居民的多样化需求。第二，正确定位社会组织与基层政府关系，督促部分社会组织与政府机关单位脱离，真正实现在人、财、物上独立自主，增强其 “草根性”；积极探索社区居民参与方式，加强社区社会组织与社区自治组织之间的对话与沟通，发挥社区社会组织的协同作用，推动社区治理深度发展；积极鼓励社区社会组织适度分担政府职责，参与市场化竞争，为居民提供更加优质的社会化服务。第三，打破传统 “单向申报审批式”的登记管理模式，制定行业协会听证制度，探索 “以民管民”的新型监管制度，规范社区社会组织行为，促进其健康稳定发展。

（四）建立健全民主协商机制，畅通表达渠道

第一，加强宣传教育。一方面，通过理论宣传、政策学习等多种形式，培养领导干部的协商民主理念，使领导干部更清楚认识到，通过运用协商民主机制做公共决策，会减轻政府单方面决策所承担的风险和压力，会促进公共决策的顺利实施；另一方面，通过各种形式的宣传教育，特别是通过大力发展文化教育事业，提高公民的文化素养，使多数社会成员尽快熟悉协商民主的规则，掌握协商民主的手段，具备协商民主的技能。第二，扩大协商范围与主体。凡是涉及社区公共事务、公共秩序管理、公共设施的建设维修使用以及和社区居民切身利益相关的其他事务，都应纳入民主协商范围。同时，坚持民主协商主体的广泛性，街道、社区党组织、居民委员会、居务监督委员会、驻社区单位、社区社会组织、业主委员会、社区居民等均可作为协商主体。第三，健全社区协商议题的拟定机制。要结合每个社区的实际情况，推动社区议题拟定方式的多元化。例如，可以通过以下几种方式确定社区协商议题：首先，通过召开社区居民代表大会确定协商议题；其次，社区居委会依托社区议事会等群众自治组织确定社区协商议题；再次，社区居委会根据街道办事处的年度工作要求和社区居委会的年度工作计划确定社区协商议题；最后，社区居委会根据社区突发性的公共事件临时确定协商议题。第四，促进民主协商形式多样化。坚持居民会议、居民代表会议制度，结合参与主体情况和具体协商事项，可以采取居民议事会、居民理事会、居民决策听证等形式，以民情恳谈日、妇女之家等为平台，将商谈对话机制广泛引入社区自治实践，推进社区信息化建设，拓展群众工作信息管理系统，开辟社情民意网络征集渠道，搭建网络议事协商平台，多领域、多层次、多渠道开展基层协商活动，创新基层协商形式。同时，还要提供协商民主的技术支持，比如介绍协商民主知识，编制协商民主手册，并派人到社区开展协商民主试验，以提升居民民主协商的水平和质量。

（五）构筑居民身份认同，增强居民社区归属感

个体行动有可能嵌入集体行动的前提是，个体对其所属共同体具有强烈的归属感。居民基于偏好，或因教育资源，或因生活便利，又或因工作方便，而理性地选择不同地理区位的居住社区，反映出其对社区某种程度的认同。社区居民由于相似的生活条件和机会而有可能产生心理上的身份认同。可以说，具有社区归属感的居民身份认同，构成了社区居民采取集体行动，进行社区自治的要件之一。为此，要强化宣传教育。在社区居民处于原子化状态，未能实现身份认同之时，需要其他的社区治理主体予以协助，进行教化。作为居民自治组织的居民委员会、居民共同委托的物业管理公司等，可通过多元途径发挥社区知识精英、经济精英、文化精英的作用，完善社区基础设施，宣传居民的权利与义务，增强居民的社区归属感，形成“社区是我家，联系你我他”，“社区是我家，建设靠大家”的良好氛围，实现居民身份行为上的认同。在教育方式上，要注意多元化与多样性。例如，通过设计社区标志、宣传表扬社区内的好人好事、发动居民参与讨论社区问题等形式强化他们的社区公共意识。又如利用大量的实例特别是社区建设的客观成绩进行宣传，激发广大居民集体参与社区活动的自觉性。同时，建立社区教育网站，开展网络社区教育；建立健全面向基层的社区学院，对社区居民开展社区教育。总之，通过多样化的社区宣传教育，使居民了解社区建设状况和活动内容，促使居民理解和关爱社区，积极参与到社区的各项发展事业中去。

（六）构造社区信任体系，营造良好氛围

良好的社区社会关系，对促进社区居民间的理解和相互交流，强化集体行动能力，具有重要的影响和意义。构建良好的社区社会关系，是营造社区信任的重要前提。信任是交往的基础，也是良好人际关系形成的基础。虽然法律的保障和必要的制度安排对社区信任的重建具有重要作用，但并不是重建的必要条件。因为信任基础需要社会主体内心的确信以及他们要靠信任和诚信的理念来维系。人们只有把诚实守信内化为自觉意识，守信才能成为自觉行为；也只有当诚实守信成为一种普遍的社会风气时，人们才会公然谴责失信行为，社区信任也才会健康发展。因此，我们要把诚信教育作为社会主义核心价值体系建设的基础工程和长远战略来抓，也要把信用意识教育作为国民教育的重要组成部分，从基础开始，立足实际。进行深化《公民道德建设实施纲要》执行和宣传工作，深入开展群众性诚实守信实践活动，使之在实际生活中真正发挥作用。还要不断增强社区居民信用观念，努力提升社区居民整体素质，逐步建成与社会主义市场经济发展相适应的积极向上的思想道德规范。与此同时，我们还要注重发挥社会舆论、社会文化价值导向及道德调控机制的作用，利用各种方法，逐步建成诚实守信的社会环境。

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