王玉芳

摘要：2014年1月1日起在全国范围内正式实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，它的实施明确了建设和完善内部控制将是事业单位当前和长远发展的一项重要工作，它把行政事业单位的内部控制划分为单位层面的内部控制、业务层面的内部控制。业务层面的内部控制主要包括：预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制。

关键词：事业单位；业务层面；内部控制

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）01-0133-02

一、事业单位内部控制概述

事业单位内部控制，是指事业单位为完成政府之托，履行政府职能，完成事业发展目标而制定的内部控制的制度、措施、执行程序等，内部控制要对事业单位的预算、采购、资产等经济活动进行控制，要实现对经济活动风险防控、保障国有资产安全完整、保证财务信息真实可靠、提高财政资金使用效率、提高政府公共服务水平。

事业单位业务层面内部控制是事业单位内部控制的主要内容，在单位层面的基础上，完成事前规划、事中控制、事后监督三个环节。

事业单位业务层面内部控制的过程：梳理事业单位经济业务内容、明确主要环节；查找并通过系统分析经济活动风险，确定风险点；选择风险策略；按照国家的规章制度，结合单位的实际情况，建立健全单位内部控制的管理制度；督促工作人员认真执行并定期检查、考核，强化责任，提高事业单位风险防范意识及风险应对能力。

二、事业单位业务层面内部控制存在的问题

现阶段，事业单位业务层面内部控制存在的问题主要体现在：预算控制有缺陷、收支控制力度不大、政府采购控制效果不明显、资产控制不到位、建设项目控制风险较大、合同控制不全面。

（一）预算控制有缺陷

1.预算编制不够科学、规范、全面

事業单位在预算编制的过程中，存在由于只顾眼前利益，没有充分考虑长远发展而造成预算编制不全面的问题；由于项目论证不充分而造成预算编制不科学的问题；由于与各部门沟通不到位、宣传不到位而造成预算编制不规范的问题等。最典型的例子就是预算编制没有对照经济分类会计科目进行编制，这导致预算编制与事业单位业务层面支出的衔接不够全面和准确，很容易在日常执行中发生资金不足需要追加问题，而且财政对事业单位业务支出的监督管理也难以做到精细化、全面化，这导致财政资金使用效率难以提升。

2.预算执行不合规、审批不严格

目前，由于预算编制不够细致，造成财政批复不精细，指标分解不到位，导致在预算执行过程中，审批不严格，执行不彻底，存在串项和挪用的问题。直接影响了预算的执行。在预算执行中事业单位往往缺乏结合具体业务对财政支出进行绩效分析，而且在追加资金上，也没有结合自身业务详细说明原因，财政系统对事业单位财政资金支出的监管自然也缺乏绩效分析资料，由于对业务层面支出不够了解，所以导致审批不够规范和严格。

3.预算管理考评机制欠缺，预算绩效管理需加强

目前，事业单位中预算管理的考评机制缺失，决算审核不严，预算绩效管理理念、制度、队伍建设都需要进一步加强。

（二）收支控制力度不大

有的事业单位对三公经费支出审批不严格，存在虚假支出或超支的现象；有的事业单位没有实行公务卡结算或少量实行公务卡结算；有的事业单位对专项资金支出管理力度不够，存在挪用现象等。

（三）政府采购控制效果不明显

有的事业单位没有制定政府采购内部管理制度；有的事业单位没配备专门的政府采购联系人员和验收人员；有的事业单位政府采购不及时，耽误了使用，影响了工作等。

（四）资产控制不到位

有的事业单位没有设立专门的资产管理机构和配备专门的资产管理人员；有的事业单位资产清理不及时，存在账实不符的现象；有的事业单位资产信息管理系统不健全等。

（五）建设项目控制风险较大

事业单位的建设项目一般规模大、耗时长、资金总额大，控制风险大。在事业单位中，有的没有建立相关的审核机制；有的没有实行专款专用；有的没有建立责任追究制度；有的没有对已投入使用但没办理竣工手续的建设项目转为资产。

（六）合同控制需强化

事业单位的经济活动会涉及买卖、借款、租赁、建设工程等多种合同，但是，在有的事业单位中没有建立合同内部管理制度；有的合同专用章没有专人保管；有的没有执行合同履行监督审查制度等。

三、事业单位加强业务层面内部控制的建议

（一）加强预算业务控制，提升事业单位预算管理水平

事业单位要建立健全预算管理制度，合理设置预算管理岗位，明晰岗位职责、权限，严格遵守不相容岗位分离制度，抓住预算业务的风险点，做好预算业务控制工作。

1.预算编制

事业单位要认真学习、准确掌握预算编制的有关政策，明确预算编制的要点，科学、合理、全面地编制部门预算。

2.预算执行

事业单位对已批复的预算，要进行指标分解，要提高认识，严格执行预算申请、资金拨付、预算执行分析报告的程序，坚持有预算支出、无预算不支出的原则。

3.决算与绩效管理

事业单位要做好年度决算，真实准确地反映预算执行情况，并对财政资金使用效果进行绩效管理，提高财政资金的经济效益。

（二）加强收支业务控制，规范事业单位支出

1.建立健全收入、支出内部管理制度，合理设置岗位，明确各岗位职责、权限，确保不相容岗位分离。

2.按规定开具票据，做到收缴分离，及时足额上缴财政各种收入。

3.健全票据管理制度，严禁转让、代开、买卖财政票据。

4.明确经济活动的开支范围、报销标准、报销流程，加强对原始票据的审核，加强对各项支出，尤其是“三公经费”和专项资金支出的控制。

（三）强化政府采购业务控制，降低采购风险

1.建立采购业务管理制度，明确相关部门的岗位职责权限，保证不相容职务的分离。

2.建立和坚持授权管理，明确审批人的授权范围，不得越权审批，重大采购事项要由领导班子集体审批。

3.合理编制需求计划、采购计划，采购计划要纳入采购预算管理，不得随意变更。

4.建立采购申请制度，采购由具有审批权限的人审批并承担责任。

5.按照法定的方式和程序进行采购，由专人按照采购合同负责对货物、发票等验收，并出具验收手续。

（四）完善事业单位资产控制，保障国有资产安全完整

事业单位的资产包括：流动资产、固定资产、无形资产，其他资产和对外投资，加强资产控制的目的是要保障资产的安全完整及有效使用。

1.建立健全资产管理内部控制制度，明确资产管理岗位责任制，保证资产安全完整，明确实物资产归口部门及责任人。

2.对货币资金的内部控制要坚持不相容岗位分离制度、授权审批管理和货币资金定期不定期盘点核查制度，保证货币资金的安全。

3.资产管理部门要联合财务部门对实物资产进行定期盘点，对已损坏、盘亏的资产要及时处理，保证账账相符、账实相符。

4.加强对外投资管理，建立健全对外投资立项、审批、决策程序，报请主管部门、财政部门审批后才可执行，同时要坚持追踪管理和责任追究制度，保护国有资产安全。

（五）加强建设项目控制，推动项目建设管理

事业单位的建设项目主要有房屋建造、大型修缮、基础设施建设等，大都工期长、资金额度大，因此事业单位要加强对建设项目的内部控制。

首先，事业单位的负责人和建设项目的负责人都要增强风险防范意识。

其次，事业单位要加强建设项目的监督控制，在各个环节严格把关，落实责任追究制度。

立项环节要对项目建议书和可行性研究报告进行论证评审，要经领导班子集体决定，避免项目变更等风险。

设计和概预算环节要选择有资质的设计单位并签订合同，由单位相关工作人员或委托有资质的中介机构对概预算、设计方案等进行审核，并出具审核意见。

招投标环节要严格执行国家建设工程招投标制度，完善单位的招投标管理制度，遵守保密制度，确保建设项目招投标的公平、公开、公正。

建设施工环节要重视工程质量监控、工程材料管理、工程款的拨付等。

支付环节要保证建设项目专项资金专款专用，不可截留挪用。

（六）加强合同控制，维护单位权益

合同业务是事业单位经济活动的重要组成部分，是业务层面的控制内容之一。事业单位为了维护本单位的合法权益，一定要加強合同业务控制管理。

首先，建立合同内部管理制度。事业单位要结合本单位的规模、特点制定切实可行的合同管理岗位责任制度、归口管理制度、订立审批制度、履行验收制度、保管登记制度等，并严格遵守执行。

其次，建立合同管理机构。事业单位要建立合同管理机构，配备专职人员，负责合同起草、谈判、订立、协调、诉讼等工作。

第三，加强合同的订立控制。事业单位要做好合同订立前的调查、组织谈判、归口审核、合同审批工作。

第四，加强合同的履行控制。合同履行是合同业务控制的重要环节，事业单位要对合同履行进行有效监控。

第五，加强合同的纠纷控制。一旦发生合同纠纷，事业单位要在法律规定的实效内，利用协商、调节、诉讼等方式积极解决，维护单位的合法利益不受损失。

第六，加强合同的后续控制。合同管理部门要建立合同台帐、编制合同履行情况报告、建立合同档案等，便于后续检查和使用，保证合同的有效控制。

总而言之，加强事业单位业务层面内部控制是一项全新的、长期而艰巨的工作，需要事业单位能够高度重视、改变观念、建立健全相关的规章制度、认真履行职责，最终达到预防腐败、防范风险、提高办事效率、改变工作作风、建设阳光政府的目的。

[责任编辑：庞林]