郭玮

【摘 要】 本文阐述了“十三五”时期新型城镇化的核心理念，分析了上海小昆山镇小城镇试点建设的现状，提出了新型城镇化视阈下的小城镇试点建设发展对策。要优化公共服务，提升基本公共服务水平；丰富文体生活，培养居民人文素养；充分搭建平台，体现人文关怀精神；真正服务居民，体现“以人为本”价值导向。

【关键词】 新型城镇化；小城镇试点；发展对策

党的十八届五中全会提出：“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平”，这为新形势下进一步推进新型城镇化建设指明了发展方向，确定了体制机制建设的整体框架。积极稳妥推进新型城镇化，是全面深化改革背景下实现中华民族伟大复兴中国梦和全面建成小康社会的重大战略部署。

一、“十三五”时期新型城镇化的核心理念

城镇化是现代化的必由之路。城镇化的内涵涉及到人口聚居、人口就业、自然生态、公共环境、公共设施、经济发展和社会建设及政府公共服务等各项内容。新型城镇化的核心特征是以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。

习近平总书记指出：“新型城镇化建设一定要站在新起点、取得新进展。要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。”目前，按照常住人口计算，我国的城镇化率接近55%，城镇常住人口达7.5亿，但是，7.5亿人口中包括2.5亿的以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面公共服务。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》预测，2020年户籍人口城镇化率将达45%左右，真实的城镇化率被高估，实际上，“十三五”时期，有1亿左右外来常住人口需要解决城镇落户生活问题。

以人为本是新型城镇化的首要问题，突出强调人的主体性发展，注重从“物的城镇化”走向“人的城镇化”，是以人为本而不是以地为本，是让市场起决定性作用而不是由政府大包大揽，是以工业化为推动力而不是继续炒作土地让经济进一步泡沫化，以人口城镇化为重点而不是将气力放在堆高中心城区的高楼大厦，以传承文化解乡愁为导向而不是崇洋媚外简单复制。新型城镇化更加注重提质转型和内在发展质量，更加关注内在品质与生命力长远发展的城镇特性，摒弃以往千城一面、缺乏特色的缺陷，这些内容与传统城镇化有着本质上的区别。

二、上海小昆山镇小城镇试点建设的现状分析

2008年，崇明县陈家镇、金山区廊下镇、松江区小昆山镇等七个镇被列为第二批全国发展改革试点小城镇。试点镇建设的目标是发展成为具有较强承载能力、人居环境优良、资源节约、功能完善、社会和谐的郊区示范镇。试点主要是做好统筹规划、发展特色经济、提高公共服务水平以及深化相关制度改革等四方面工作。目前，12个试点镇中，仅有小昆山镇实质性启动，并成为沪郊小城镇建设的先行者。

1、小昆山镇的典型做法

一是规划先行。小昆山镇按照“一镇三心两翼”谋篇布局新市镇，根据实际情况编制和报批了区域总体规划、详细规划、土地利用总体规划等，制定人口发展规划、土地开发利用规划、市政建设规划和产业发展规划。二是功能定位。结合历史人文、山体河道等自然资源，以“跳出松江、立足上海、放眼全国、汉晋风貌、书圣之乡，打造上海山水名镇”为目标，完成了重点区域258公顷的城镇风貌设计。三是市场运作。在建立领导小组，下设办公室完成组织架构的基础上，组建了上海松江小城镇发展有限公司，由其负责试点工作的具体事务运作，实现了市场化高效运转。四是阳光动迁。从实际情况出发，按照动拆迁的工作特点，逐渐探索出一套行之有效的动拆迁工作方法和工作程序，组织人员起草、出台相关文件，作为动（搬）迁安置补偿的标准和依据。坚持不强拆、不强搬的理念，以依法、公开、公正、公平为基本原则，积极实施阳光动迁，依法依规操作，确保动迁补偿的公开透明度，赢得老百姓的信服。

2、当前试点建设存在的主要问题

小昆山镇小城镇试点建设虽已启动，但是在试点建设过程中依然存在很多问题，主要是发展理念、政策体制的制约。

一方面，是发展理念的制约。在发展理念上，多数是停留在农村、集镇的层面去考虑小城镇建设和发展，以解决农民建房为主来推进城镇化建设，而没有从经营、培育小城镇的高度去认识、规划和建设城镇，城市意识不够强。与松江区其它地区相比，小昆山镇经济发展较慢，镇貌陈旧落后，各类设施缺乏，居民也多以村民自居，城市味不浓。城镇管理水平与经营小城市的要求也有一定差距，占道经营、违章建筑等随处可见，脏、乱、差现状长期没有改变。

另一方面，是政策体制制约。一是融资问题。由于小昆山镇试点建设未能列入上海市重点项目，而剩余的730亩土地尚未净地，导致剩余的10亿元贷款无法下放，依靠银行贷款，财务成本高，资金压力大，发展后劲不足。二是拆旧复垦问题。由于牵涉农户多、情况复杂、工作量大，而复垦验收只采用一次性验收，对于到期归还指标带来难度。三是容积率调整问题。新一轮的控详规不断丰富和完善，试点规模也在调整，安置房建设、土地出让、土地集中使用过程中，必然会带来容积率的调整，由于控详规批复时间长，所以为试点工作带来很大困难。四是政策优惠问题。一些优惠政策照顾不到，已然成了一个被政策遗忘的角落。市级层面的政策支持力度不够，一些政策如贷款贴息周期短、额度小，对动辄以亿计的投资而言，犹如杯水车薪。

三、新型城镇化视阈下的小城镇试点建设发展对策

“十三五”时期，新型城镇化建设要让城市融入自然，让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁，其发展优势“优在人”上，“化在人”上，“新在人”上。从过去重在“化地”、“化城”转移到“化人”上来。着力做足做好“人”的文章，实现人与城的相融相合，真正体现人是城的主人，城要为人服务。

1、优化公共服务，提升基本公共服务水平

推进以人为核心的新型城镇化，要让农民进得来、留得住、生活好。户籍改革是促进小城镇人口集聚的关键，把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，把进城落户农民在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。一是针对本地农民，为鼓励农民进城落户，在政策设计上，原有农民权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受、原有经济和财产权益可交易流转；二是针对外来务工人员，政策设计上要鼓励享受当地居民基本公共服务的户籍改革政策。新型城镇是人的城镇化，人的城镇化要满足居民多层次、立体式的各种需求，构建高效、包容、便民和可持续的公共服务体系，公共服务体系的重点在于公共产品和公共服务的供给，根据马斯洛的需求层次理论，要按人的需求层次进行提供。

2、丰富文体生活，培养居民人文素养

试点小城镇社区中的居民绝大多数都来自乡村，他们对参与社区文化活动的态度比较淡漠，对活动休闲、娱乐等方面思想认识不足，作为一种文明健康的生活方式还并未被广大社区居民所接受，这是社区居民的新特点。原先，他们的闲暇时间大多是被动“休闲”，如在地头闲逛、在村道聊天、在家看电视等。作为社区党组织应引导他们全面认识社区人的角色转换，加强对他们作为新居民进行闲暇教育，对推动社区居民积极参加社区文化活动具有重要意义。社区党组织要借助各种契机，组织他们参加各种活动，提高他们对社区人的认识，使之认识到这是一种积极向上、健康文明的生活方式，可以让人愉悦身心，完善个性，促进个体生命全面、自由、和谐发展，有效升华社区人的精神价值。

3、充分搭建平台，体现人文关怀精神

广大居民在社区中生活，他们的价值真谛在于创造社区文化的意义、提升人的生活质量和构筑理想的人文心理。就居民的个人价值而言，社区文化的作用在于优化人的心理与人格，关注居民的生存与价值，增进居民的自由与幸福，表现在关怀居民的人生现实、促进居民的发展和指导精神文明建设上，社区党组织理应从提高人的价值上去思考和挖掘，注重人文关怀，尊重社区人的主体地位，通过教育、引导、指导等一系列途径，转化居民的身心素质、价值观念和文化人格。对社区而言，这不仅是一个理念问题，更是一种社会义务和责任担当，蕴含着实实在在的内容，体现着居民、社区、社会三者之间的互动，社区党组织要通过重塑居民的文化素养，发展社区，真正让居民的身心得到愉悦和健康。居民定居城镇，不仅享受现代物质文明，还要体现精神文明的惠及成果，实现城镇化的根本目的。

4、真正服务居民，体现“以人为本”价值导向

开展试点小城镇社区建设，无论是做各项工作、决策，还是衡量工作的成效，都要确立“以人为本”的发展思路。社区党组织要采用多种方式发动、引导、组织社区居民进行有益的活动。要建立起新的服务平台，提供门类众多的服务项目，满足社区成员的物资与精神的需求，提高居民的身心健康水平和生活质量。对此，社区党组织应创建“二个一体化”的新思路，即个人、家庭、社区一体化；身体、心理、精神相适应的协调发展一体化，并探索其实现的最佳途径。社区党组织还要积极探索以全面体现居民、环境、社会三维发展管理模式，符合可持续推进小城镇社区的新特点、新规划、新要求，无论是社区场地设施、环境优化美化等硬件的规划与建设，还是社区居民的志愿参与，都要充分考虑到社区人口的结构、素质、规模和生活方式的变化，以及这些变化所引起的居民们对社区的新需求、新期望，为未来发展留有充分的余地，最大限度地实现社区力量的整合。

【参考文献】

[1] 谭平.坚持协调发展理念 推进城乡统筹发展[J].湖南省社会主义学院学报，2016.02.

[2] 中共上海市松江区委党校新型城镇化课题组.人的城镇化：小昆山镇的实践特色[J].党政论坛，2014.11.