杨振+韩磊

摘要：微观市场机制和产权制度安排是新型城镇化进程中的重要基础和推动力量，地方政府作为新型城镇化的重要参与方，其高度依赖并构造出的土地指标流转市场是典型的双边垄断市场结构，博弈均衡达到的市场效率水平较低。城镇化应建立在明晰的产权制度安排基础之上，是产权交易和利益共享的结果，产权的弱化、调整、消失，将部分城镇化增值收益置于公共领域，在对公共领域内的价值攫取过程中，交易主体非对称的谈判地位弱化了城镇化进程本应有的“帕累托改进”性质。

关键词：新型城镇化；建设用地市场；土地指标流转；市场博弈

在新型城镇化过程中形成的土地指标流转市场，是一个相对低效率、交易非对称的市场结构，具有双边垄断交易的典型特征。土地确权、颁证是市场化运作的一个基础，但现有制度安排下，交易双方谈判地位的非对称性使得“土地确权”成为政府在与利益相关主体博弈中降低交易成本的一个重要砝码。在土地征用前后，交易双方面临的产权结构发生重要变化，处于交易弱势的一方，其产权兼有“残缺”和“缺失”的特征。

一、农村建设用地市场发育及运作模式

新型城镇化需要以市场化运作为基础和支撑，这一点基本得到学界共识，市场化运作保证资源配置朝着有效率的方向发展。没有市场化运作体系下的城镇化结果，资源误置和资源浪费的现象比较严重，总是有可以进一步优化资源配置的空间。如何将建设用地市场化运作来促进城镇化发展，是需要探讨的一个重要议题。政府作为城镇化过程的一个重要参与者，培育市场至关重要。但地方政府对市场化运作机制的认识还不够准确、到位，有的甚至存在一些误区。

目前城镇化过程中出现的“形式上”的市场化和“本质上”的市场化存在质的区别。以城镇化进程中的土地指标流转市场为例，在18亿亩耕地红线的约束下，城镇化过程需要的建设用地指标可以通过土地“增减挂钩”政策取得，具体措施是对农村进行土地整理，然后将农村复垦土地（耕地）和城市建设用地指标等量置换，从而在增加建设用地的同时不减少耕地，做到“占补平衡”。从土地资产的利用效率上来看，通过改变土地的用途，土地指标的流转和使用朝着有效率的方向发展，符合市场经济关于效率的本质要求，有证据表明城镇化对耕地减少还起到一些缓解的作用。但市场有效率的前提是自由的市场交易.是适当且充分定价的交易，且不存在定价和竞争扭曲.而土地指标流转市场则不然。

在土地市场、尤其是土地指标流转市场的构造上.政府在三个方面实行了“形式上”的市场化改造：第一，培育和完善市场主体。土地整理过程中出现了土地指标富余者（农户），以及土地指标间接和直接需求主体（政府或企业），两者构成了土地指标流转市场上的重要参与者.所有的交易行为都是双方在面临各自约束条件下进行博弈而形成的均衡状态。但目前，农民还不能直接参与土地交易，而是必须通过一个集体组织来完成，为了解决集体组织所有者缺位问题，必须构建真正能够从事市场交易的主体组织，即承担风险、自负盈亏的公司或企业。第二，组建和成立公司企业。农村出现富余土地指标后。有条件的农村成立了资产管理公司，经集体组织授权来对土地指标进行管理和交易。从产权交易的角度看，公司或企业的成立在一定程度上解决了所有者缺位问题，但衍生出了委托—代理问题，对公司与利益攸关方合谋行为的监管也变得十分困难。集体组织中的个人利益受损后，多人联合维权的交易费用也可能非常高，因而市场交易还需要政府的规范和监管。第三，搭建交易及监管平台。市场上的买方和卖方，需要在政府成立的各类交易中心中进行土地指标交易，如“农村产权流转综合服务中心”等。在交易过程中，政府可以要求交易双方披露信息，防止合谋行为对集体利益的侵蚀。

经过这三个步骤的市场化改造，许多地方政府认为土地指标交易已经实现了市场化运作，交易行为符合市场规范，成交价格就是市场价格。这实际上是一种误读，政府构造的土地指标流转市场，在“本质上”并不具有市场交易特征，这样的市场构架是一个相对低效率、交易非对称的市场结构。因为土地指标流转市场具有“双边垄断”的典型特征，在一定程度上，市场定价自由和市场竞争约束也受限制。

二、土地指标流转市场博弈均衡与市场效率

为简化分析，假定政府、农民（集体）、土地指标需求者是该市场中的三个参与者，在交易的各环节进行博弈，并以各自效用最大化为目标。博弈过程及均衡结果的非效率主要表现在：土地指标买者和卖者的唯一性使得合作变得困难；交易双方谈判势力非对称无法形成抗衡力量。从而导致交易效率比较低、利益分配不均等现象。

在此考虑一个三阶段博弈过程：在博弈的第一阶段，土地征用之前政府与农民（集体）的博弈。在这个过程中。土地指标的唯一合法买者是政府，而土地指标的卖者也只有农民（集体），这样的交易结构导致交易中的事前和事后不稳定因素剧增。土地拥有者整理土地带来的额外预期收益。可能因为土地征用后政府的不合作或违约而大大降低。政府事后违约的概率越大，农民（集体）的土地整理意愿越低。若交易一方向另一方预先支付部分收益，双边垄断市场上交易的不稳定程度将大幅降低，理论上来说，对达成交易更迫切的一方或在交易中分享增值收益更大的一方会选择预先支付的形式。现实中的土地指标流转市场运作中，地方政府的预期增值收益更大，对完成交易的预期更强烈，因此如果地方政府预先支付给农民部分未来收益，交易则将更容易完成。因而，有效率的市场博弈均衡要求地方政府在这一博弈阶段做出降低事后违约的承诺，从而降低交易的不确定性。但现实城镇化进程中.有些地方政府要求农民预交一部分房款购买还未动工的新农村社区（回迁）房，这是违背经济规律的一种做法.导致发生冲突的可能性也因此大增。在博弈的第二阶段.土地征用过程中的“钉子户”博弈。“钉子户”是土地整理中最容易引起交易冲突的群体，当集体中的大多数成员同意征用方案时，“钉子户”面临选择合作与不合作两个选择。在“农村资产管理公司”的制度安排下，“钉子户”农民作为集体资产的股份持有者，其不合作的收益将比单纯政府征地模式下的不合作收益大幅降低，同时促进“钉子户”合作的成本也将大幅降低，因为集体组织成员也存在说服“钉子户”从而获得集体收益的动机。由此可以观测到，第二阶段博弈的均衡趋向于选择合作模式，征地将更容易完成。在博弈的第三阶段，政府完成土地征用后的土地指标需求方与政府博弈。一旦土地整理完成后，土地指标市场立即变成一个买方市场，政府成为唯一的土地指标合法持有者。当政府与土地需求者谈判时，因土地指标供给方唯一，土地指标需求者的谈判能力被削弱.最终的市场均衡是两者共享收益，但政府将获得土地增值收益的大部分。“农村资产管理公司”的成立和介入，打破了原有均衡状态，使得土地增值收益在政府、农村资产管理公司和土地指标需求者三者之间共享，农民（集体）在增值收益中占的份额比前述均衡状态下大得多。但其在指标价格谈判中也处于弱势，还容易出现事后“敲竹杠”问题。

从三个博弈的阶段来看，政府在每个过程都是相对强势的交易方。最分散的农民在交易中达成合作的交易成本相对较高。“农村资产管理公司”和实际的土地指标使用者在谈判中居于不利地位。从市场结构上来讲，土地指标流转市场是一个低经济效率的市场，“农村资产管理公司”在一定程度上矫正了扭曲的增值收益共享机制，“农村资产管理公司”的制度安排是原有征地模式下的帕累托改进。但更重要的是，在土地指标交易市场中，无效率还表现在对定价和竞争行为的限定和扭曲。现有定价机制下土地指标成交价格并不是按照指标的稀缺性来确定，交易价格是政府定价，政府对农民集体所有土地征收补偿水平普遍较低。竞争机制是市场有效发挥作用的另一个重要因素，在土地指标市场中也没有完全发挥作用。一方面，在土地征用过程中，政府以公共利益为由征用农民集体所有土地，不存在交易上的竞争，土地资源定价并非合意的市场价格。另一方面，界定“公共利益”本身也不是竞争性过程，若农民和政府在界定“公共利益”的范围上可以讨价还价，也是提升效率的一个渠道。

三、集体土地产权安排及其异动

在土地指标交易过程中，产权配置事实上在交易前后发生了许多变化，行为主体面临的约束条件不断调整和改变，并直接影响了参与人的行为模式。部分权利无法被清晰界定，因而被置于公共领域，对这部分价值的攫取成为交易双方博弈的目的。城镇化过程也同时伴随部分权利的弱化和消失，从而导致新一轮的价值重新分配，而经济成果的分享与成本分担的不对称导致利益分配不公平，因而现阶段城镇化过程的“帕累托改进”性质被削弱。

1.农民集体土地确权的短期与长期效应

对农民集体土地的征用，首先要承认农民（集体）对集体土地的所有权属，然后才能在此基础上进行交易，即便交易可能不是自由的。明晰土地产权有诸多好处，这也是许多地方政府在促进城镇化发展中的一个宝贵经验。

从法律上承认农民对土地的权利，能够在一定程度上保护农民的土地权益，但农民对土地的权利并不是固定不变的，而是受农民保护程度、他人夺取动机和政府保护程度三个方面影响。他人是否有夺取农民土地权利的动机？有证据表明，土地融资成为地方政府财政和城市化资金的重要来源。我们发现，当土地财政占地方政府财政收入比例非常高的情况下，政府强制征用农民土地使用权的意愿和行为都将大增。通过市场方式占有比其他（如暴力）解决方式更有效率.但在这个问题上，政府的占有行为并没有通过真正的市场价格对农民进行补偿，政府对农民土地的确权，是保护了农民对土地所有权，但是部分侵蚀了农民对土地的使用、收益和处置的权利。

对农民土地确权有助于降低交易成本，理论上来说是符合经济效率的行为方式。但是，在一个非市场化运作、交易地位非对称的体系中，明晰的土地产权可能更多的是降低政府的交易成本：政府在法律保护下更容易低成本地进行土地征用。对农民土地进行确权后，在谈判地位不对等的情况下，农民非自愿交易可能出现（如农民被强制签订协议），但有了实体的土地确权证书这一法律文件作为交易凭证，政府节省了事后处理纠纷的交易成本。事前的非自愿交易因为有了确权证书的背书，更容易被解读为“自愿交易”，这意味着政府事后的违约动机将被加强。因此，短期内，政府反而可能是土地确权最大的受益方；而长期来看，随着城乡统一建设用地市场的建立、交易双方地位更趋于对称、交易环节更趋于透明，土地确权是农地市场化过程的必由之路，是保护农民利益的需要。因而应“扬长避短”。在对土地确权的同时，需要充分赋予农民自由谈判的权利，使得农民（集体）也可以成为土地指标的直接供应者。现实中“农村资产管理公司”就是提高议价谈判能力的重要力量，也是土地确权这一约束条件下的新均衡状态，均衡状态下政府则成为保护交易、保护产权的主体。

以上分析表明，农民对土地的权利事实上非常弱，可喜的是农民的土地部分权属得到了法律保障，但令人担忧的是农民无力保护部分应当得到保障的土地权属。

2.农民集体土地产权异动的成本与收益

（1）城镇化过程中农民集体土地产权残缺与异动。对农民集体土地进行确权后，这样的产权是否就已经明晰？这里存在一个认识上的误区，一些地方政府认为土地确权就是明晰产权。土地权利内容广泛，并不是一纸证书就可以明晰的。现有农村土地确权实际上仍是一个不明晰、残缺的产权结构。以农村建设用地指标交易为例：首先，土地指标交易权不归农民个体所有，而是由农民集体共有，这就使得该项权利无法剥离，在行使时受到交易主体的限制；其次，农民集体土地指标所有权无法自由行使。所有权意味着不受他人干预，可以对其资产任意处置，但农民集体土地受到用途管制制约，农民无法自由处置其财产。这就使得土地用途变更衍生出来的土地增值收益权没有被界定，即土地发展权受到压制，从而该项权利以及背后的利益增值被搁置在了公共领域；最后，土地指标交易权的交易范围受到严格限制，交易范围之外无法转让。如农村宅基地交易被限制在同村（集体）成员内部、农村集体建设用地指标交易被限制在县、市层面。因此.农民土地虽然确权，但产权结构残缺，部分产权仍不明晰。

（2）城镇化过程中产权的调整及成本与收益的分摊。在城镇化发展过程中，伴随着农村集体建设用地的土地整理，以下几类土地权利被重新调整，由此带来了成本和利益分摊问题。第一。几乎所有的地方政府都主张“规划先行”，这就意味着土地规划权、房屋建设权由农民（集体）转向政府或其他第三方机构，因此在建设成本方面，农民难以再参与控制和决策。通常情况下，新农村社区住宅建设成本要高于农民在宅基地自建住房的成本，而成本的提升则大部分由农民自己负担。第二，农民集体土地增值收益的剩余索取权发生变化。农民（集体）拥有集体土地的所有权，意味着农民（集体）也应当是剩余索取权的拥有者和实践者。城郊农民面临土地增值，但无法自由在土地市场上交易以赚取土地增值收益，土地增值收益因此被限制。而从小产权房被界定为“非法”可以看出，部分农民集体土地增值收益权甚至被剥夺；政府则是土地征用的合法机构，是土地增值收益权的主要掌控者，虽然在土地整理过程中农民会因“失地”得到实物和货币补偿，但与土地实际增值收益相比，补偿额度普遍较低。大部分土地收益成为政府“土地财政”收入。第三，土地用途变更收益权更多地配置给了政府。土地指标由农民建设用地转为城市建设用地，将带来巨大的增值，与土地增值收益的剩余索取权相似，因土地用途变更带来的土地增值收益也大部分由政府获得。

（3）城镇化过程中产权的消失及成本与收益的分摊。农民集体土地整理过程，也有一些权能消失，从而给交易双方施加了成本。第一，农村宅基地的初次分配权弱化甚至消失。宅基地使用权具有严格的身份属性和使用的无偿性，农民集体土地整理之前。宅基地是农民通过向所在的集体（村）组织申请无偿取得的，但进行土地整理、建设新农村社区后，宅基地的无偿取得权利变得模糊甚至消失。一些新农村社区由原来的几个自然村合并而成，宅基地的无偿取得可能因此消失。第二，由宅基地初次分配权消失引发的土地权利代际配置问题。宅基地还有一个重要的权能是基本居住保障权，宅基地无偿取得后，农民可以以远低于城市商品房的成本自建房屋。由于新农村社区建立后，宅基地可能无法再无偿取得，当代农民可以以低于市价的政策优惠价获得住房，但“二代农民”低成本自建房屋的权利也可能从此消失。由此带来的一个直接成本是“二代农民”要直接支付商品房价格才能获得居住权。在这个过程中，如果农民获得收入的能力没有因城镇化而显著提高，“二代农民”可能因此成为“穷二代”。

当然，作为补偿的一种形式，城镇化过程中农民也获得了一些原本不存在的系列权利，农村居民与城镇居民之间在社会保障、医疗卫生、文化教育、公共物品使用等方面的差距逐步缩小。实践中，有的地方将这些权利免费分配给农民，也有的采用农民地权进行置换。

四、政策启示与建议

上文以农村建设用地指标市场为例，分析了现行城镇化过程中政府对市场机制运用的误区，对城镇化带来的产权结构变动进行了探讨。市场机制和产权安排是城镇化进程的重要微观基础和推动力量，明确市场机制发挥作用的条件，能够更有效地配置稀缺资源，避免非效率的土地整理和城镇化建设。明晰产权结构以及产权调整过程带来的利益及成本分摊方式，将有助于减少城镇化过程中出现的各种利益冲突。

1.优化市场机制促进城镇化快速发展

采用市场化机制促进城镇化快速发展，明确土地产权是先导、公司化运作是基础、土地市场化是关键、价格机制和竞争机制是保障。优化市场机制，最重要的是要改变无效率的市场结构。短期内，应降低土地双边垄断市场交易的不稳定性和低效率弊端。政府作为交易中地位强势一方、控制土地属性获益更多的一方，应当降低交易中地位弱势农民（集体）的后顾之忧，努力促成合作。消除农民交易的担忧，具体可以采取提高补偿标准、预支补偿款项、完善农民社会保障等方式来实现。长期来看，要努力打破双边垄断市场结构。一方面，可以将农民集体建设土地指标赋予农民个体，让农民可以直接参与指标交易，培育更多的市场交易主体参与竞争，改变土地指标市场的双边垄断结构。另一方面，可以建立政府退出土地交易的体制机制，让农民和用地企业（单位）直接进行交易和谈判，同样可以打破双边垄断格局。这样，市场价格机制和竞争机制可以让土地指标交易朝着更有效率的方向发展。

农村土地资产管理可采用公司化运营，如政府农业部门成立非盈利性的农地管理公司，其治理结构要符合现代企业要求。土地指标的公司化运营，要避免行政干预就需要有一个良好的公司治理结构，杜绝公司负责人与村集体共用一套管理人员。公司可以积极吸引社会资金参与城镇化建设，采取合作或合资方式进行；政府参与总体规划，保障土地利用符合公共利益，提供市场机制运行的制度环境，当好“守夜人”，在制定好土地用途管制方案后避免直接参与市场交易。

2.明晰产权安排降低城镇化交易成本

土地有不同的权属，有的已经充分界定，如土地使用权；有的界定仍不清晰，如土地增值收益。界定不清晰的权属就被置于公共领域，交易双方在攫取公共领域价值过程中面临着成果共享和成本分摊问题。要尊重产权形成的历史依据，还农民集体土地产权本来的面貌，“还权赋能”能够减少城镇化过程中产生的冲突，降低交易成本。现行法律承认农民集体组织对集体土地的所有权，但同样要对集体土地的其他权能予以明晰。城镇化实践中农民的土地发展权被限制。应将土地增值收益权能归还土地实际所有人，农村小城镇的土地制度必须体现农民作为农村财产的所有者的权益，由农民（集体）决定土地增值收益的分配问题，而不是根据政府定价来确定补偿以完成交易。在农地产权的保护中，政府更应当完善土地交易法律制度，制止相关利益主体对农地权益的侵害行为。

城镇化过程中农民土地部分产权的消失和调整要有相应解决措施和补偿方式。第一，维持农民生计的农地权利。城镇化后也不应消失。如保障居住的宅基地无偿取得权不能消失，这里无偿取得指的是宅基地的初次分配，土地指标交易后，“二代农民”获得宅基地的权利不能因此消失。权利从有到无，应当得到代际补偿，农民的生活水平、代际资源配置水平至少不应低于土地整理之前的状况，这样，城镇化才是有效率的“帕累托改进”。第二，农民因产权调整得到的经济收益应当与承担的成本相匹配。因为公共利益要求，农村集体建设用地发展权被限制。政府因为能够通过合法在农村建设用地和城市建设用地指标之间置换而获益；大部分农民在收入没有显著提高的情况下面临着居住新农村社区带来的各项高成本，这些攀升的成本原本可以通过土地增值收益来化解，而政府享受了大部分土地增值收益。这些问题的解决都需要对农村集体土地的权属进行清晰界定，才能更好地处理“责、权、利”的匹配问题。