宋雄伟

摘要：政府协商的逻辑起点是理论与实践的共同探索和推动，包括理论界对协商民主的概念引入与本土化努力，地方政府主动、被动和偶然的协商民主实践探索。政府协商的本质是政府角色和职能转变：政府协商的主体是政府及职能部门、社会公众和市场主体；政府协商的范围既包括政府外部协商，也包括政府内部协商；政府协商的原则是发挥中央和地方两个积极性，与依法行政相结合，注重协商与保证效率相结合，以及全面推进和重点突出相结合；政府协商的程序必须规范化和制度化。完善政府协商应着重从与人大、政协制度充分衔接，制定和公布政府协商事项目录，及时、充分、准确地公开政府信息，积极探索形成社会公众的动议机制，以及建立健全决策咨询机制等方面入手。

关键词：政府协商；协商民主；行政协商

一、政府协商的逻辑起点：理论与实践的碰撞

（一）理论界对协商民主的概念引入与本土化努力

国内学术界对于协商民主研究的起源受到西方学界的深刻影响。理论界普遍认为，随着2001年西方学者哈贝马斯将“Deliberative Demoeracv”一词引入中国学界，国内学者开始译介国外相关理论著述，并撰写了一大批学术理论文章。随着研究的不断深入，国内学术界自由争鸣的态势越发明显，学者们对于协商民主的态度也存在着一定程度的差异。正如有的学者所述：近年来，国内对协商民主的研究在取得了部分共识之外，表现出相当的差异性。在研究取向方面出现了以协商为工具和以协商为目的的“道术分野”；研究内容上，在协商民主与选举民主关系方面出现了优先论与互补论，在协商民主与政治协商关系方面出现了契合论、差异论、优势论，在协商民主发展路线方面出现了嵌入论和载体论等差异。

值得我们注意的是，虽然中国学者对于协商民主的态度和研究成果存在较大差异，但协商民主与中国本土化元素的结合成为理论界的主要努力方向。国内学者开始总结中国协商民主的历史来源、形成路径、主要特点和发展趋势，努力将协商民主与中国文化基础、理论创新、制度载体和政治实践相结合，创造出中国式的协商民主理论体系。比如，有学者研究人民政治协商会议制度与协商民主的关系，认为统一战线是中国共产党凝聚人民的重要法宝。人民政协是党创造人民联合与团结的重要形式，政治协商是党以民主的方式创造人民团结的重要机制，强调人民政协成立以来，其性质、地位、职能和作用随着历史的发展逐渐丰富和完善，人民政协在国家政治、经济、文化发展中起到了不可替代的作用。有学者研究中国共产党协商民主思想的历史演进，指出协商民主作为一种制度运行在中国已有60多年的历史，回顾中国协商民主的发展历程、揭示中国共产党协商民主思想的发展和创新对于推进中国特色社会主义民主政治建设有着重要的意义。有学者研究中国共产党的群众路线与协商民主的关系，指出群众路线是中国共产党在革命时期取得胜利的重要法宝，新时期的群众路线即体现为社会主义协商民主，一方面要继续强调中国共产党的宗旨，即全心全意为人民服务，广泛听取社会公众的意见，另一方面，要继续大力推进协商民主，使党的政策为社会公众所自觉遵守和接受。

（二）地方政府主动、被动和偶然的协商民主实践探索

地方政府对于协商民主的实践并没有落后于理论界的学术探讨和研究.相反，地方政府的生动实践为学术界将协商民主本土化提供了鲜活的案例和丰富的经验。总体来讲，地方政府的实践探索来源于宏观、中观和微观三个方面的推动。宏观层面，改革开放以来，社会主义市场经济的发展对社会管理体制、人们的生活方式和思想观念产生了深刻影响，社会公众的独立性、自主性增强，国家与社会出现一定程度的分离。从而形成了一种新的社会结构，产生了诸多新的社会关系。中观层面，我国提出服务型政府建设的目标，从传统的行政本位努力向社会本位转变。由单向的行政方式转变为合作的治理方式，政府主动吸纳社会不同阶层参与公共行政行为。微观层面，随着民主和权利意识的提升，社会公众通过暴力抗争或不合作的方式与政府进行对抗，地方政府迫于推动工作和“维稳”的一票否决式考核压力，不得不被迫探索与社会公众妥协对话的机制。

基于宏观、中观和微观层面的原因，地方政府在实践层面开始积极探索符合自身情况的协商机制，如民主恳谈会、民主议事会、参与式预算、听证会等。地方政府协商机制从产生上可以分为主动型、被动型和偶然型。主动型是指地方政府基于自觉认识。利用协商机制推动政府工作、缓解社会矛盾和创新社会治理。比如，2012年云南省在推动财政预算改革的战略布局中，在盐津县试点群众参与预算改革，形成庙坝镇和豆沙镇两种模式，2013年扩大至中和镇、牛寨乡共四个试点乡镇。浙江省温岭市民主恳谈会起源于1999年举办的“农业农村现代化建设论坛”，后经市委发文而进一步制度化、规范化和程序化。被动型是指政府在推动实际工作中遇到了前所未有的阻力，激化了政府和民众的矛盾，从而迫使政府采取特定协商机制听取利益相关方的诉求和声音。比如，2012年广州市在同德围地区的征地拆迁问题上遇到群众的强烈抵制，在不得已的情况下，广州市政府推动成立了同德围综合整治工作咨询监督委员会，让党员代表、人大代表、政协委员和居民、村民、企业代表共同参与，形成了政民互动的“同德围模式”，有效地解决了拆迁问题。偶然型是地方政府在推动行政体制改革和转变政府职能中产生的附属品。比如，2009年顺德被列为广东省创新行政管理体制先行先试地区和广东省综合改革试验区，先后启动大部制改革、简政强镇改革、行政审批制度改革、商事登记制度改革、农村综合改革，大力培育社会组织、慈善组织，推动政府购买服务，引入社工制度等。2010年1月，顺德区容桂街道率先成立了顺德首个决策咨询委员会，这也是全国首个镇街级别的决策咨询委员会。此后，顺德区级决策部门、区属政府部门、所辖镇街等各级主要政府机构和部门普遍建立了决策咨询委员会。

（三）协商民主理论争鸣与地方探索的共同升华

在理论与实践层面的共同探索和推动下，协商民主进入了中国政治发展的顶层设计层面，纳入了中国共产党治国理政的总体规划。2012年中共十八大第一次明确将“健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”写入党代会报告。中共十八大报告中关于协商民主的解释共计328字，根据笔者对文字的内容分析，虽然此时提出了协商民主应广泛、多层、制度化发展，但并没有归纳出协商民主建设的层次和体系，其中有177字关注的仍是人民政协和政治协商。2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中共计573字解释了推进协商民主广泛、多层、制度化发展，也第一次在官方文件中尝试将协商民主建设的体系层次化和系统化，提出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。在解释中用187字强调人民政协和政治协商的功能，用156字强调了统一战线基础上中国共产党和民主党派间的协商。然而，中共十八届三中全会决定对于协商民主体系五种类型的划分并没有明确而统一的标准。

由于“行政协商”提出的时间较晚，据CNKI搜索（精确匹配），截止2013年底，学术界对于“行政协商”的研究文章仅有10余篇，还基本处于起步阶段。2014年《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将协商民主划分为七个方面，即政党协商、人大协商、政协协商、政府协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。可以看出，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》按照协商主体的类型进行了明确划分，尝试明确中国协商民主建设的体系和逻辑。至此，“政府协商”正式成为学术界和实务界常用的学术话语和政策表述。这里我们基本可以判断，“行政协商”是“政府协商”的前身。

二、政府协商的基本内涵：本质、主体、范围、原则和程序

《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中认为，政府协商是围绕有效推进科学民主依法决策，增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平。有些学者在学理分析上认为，政府协商是一种重要的治理形式，是在政府做决策之前与社会公众、专家、智库以及相关利益方进行商议和对话，从而推动政府决策的科学化和民主化。然而，笔者认为，认识政府协商应该跳出政府决策的层次，从本质、主体、范围、原则和程序五个方面来理解。

（一）政府协商的本质

政府的角色与职能应该是什么样的受到不同国家的政治、经济、社会和文化的深刻影响。在不同的历史阶段也会表现出不同的政府角色与职能。自二战以来，英美等西方国家政府角色与职能也是不断调整的。如，二战之后至今，英国走过了凯恩斯主义下的“大政府”。新公共管理运动下的“小政府、大市场”，合作政府下的政府与市场和社会成员的共商共治，以及卡梅伦政府的“大社会”。尽管各国政府的角色和职能存在着差别，但在全球化时代，善治和公共服务已成为各国政府改革所追求的共同目标。随之，政府角色和职能便与更好地处理好政府与市场、政府与社会的关系紧密联系在一起。

建国以来，中国政府的角色和职能总体上适应了中国经济社会发展水平，有效促进了生产力和经济水平的提高。中国面临从传统农业社会向现代工业社会急剧转型的特殊时期，政府和社会都准备不足。在社会慢慢适应、调整和转变的过程中，政府却不得不迅速做出反应。在很长的时间内.中国呈现出“强政府”和“大政府”的特征，职能伸入到社会的各个角落。然而，改革开放以来，特别是进入21世纪以后，政府在面临纷繁复杂的经济社会事务时，已然感到力不从心，负担沉重，效果不佳，“政府能力的限度”越来越明显地体现出来。因此，政府角色和职能转变已是大势所趋，不可逆转。在经济领域，要重视宏观调控，减少直接干预，让市场在资源配置中起决定性作用：在社会领域，要完善基层自治，推动社会力量共商共治：在民生领域，要推动基本公共服务均等化，突显人民主体地位；在行政改革领域，要简政放权，放管结合，优化服务，从源头释放市场和社会的活力。简而言之，政府角色和职能要从单向的“一元思维”走向多向的“多元思维”，从科层结构自身所带有的僵化和滞后性上解脱出来，建立及时回应型的政府机制。政府协商的本质即是推动政府角色和职能的转变。

（二）政府协商的主体

政府协商的主体包括政府和政府部门、市场主体和社会公众。在长期计划经济发展模式下，我国国家和社会的关系受政府主导的影响比较深远，“国家中心主义”情结严重，将推动经济社会发展和民生改善当作政府应然全部包揽事情。受这种思维影响，政府协商的主体容易被认为仅是政府和政府部门。这种认识也源于“国家中心主义”的基本理论假设，即政府是最优的，政治精英有足够的智慧处理好所有事务。“社会中心主义”则相反，认为市场和社会具有自治、自发和渐进的特点，可以有序推动制度的变迁，主导国家的构建。因此，“社会中心主义”认为政府不是主体，应该是一个典型的“守夜人”，提供最基本的公共安全即可。在这种理论下，社会和市场是政府协商的主体。在现实的中国政治发展中，国家与社会的关系介于“政府全能”与“社会自治”中间。比如，有学者将中国的国家社会关系描述为“行政吸纳社会”，即行政主导下政府对于社会利益诉求进行选择性吸收，以维护社会和谐。然而，笔者认为，随着社会公众权利意识的大幅提升，行政权力运行的公开透明，以及市场决定性作用的发挥，社会公众和市场主体将更多地通过运用自治力量和资源优势成为政府协商的主体。

（三）政府协商的范围

政府协商的范围既包括政府与外部的协商，也包括政府内部的协商。政府与外部的协商，即与社会公众和市场主体等的协商。伴随着改革开放以来社会阶层的分化，构建和谐稳定的社会秩序对于政府来讲已然变得极富有挑战性。例如，在房屋拆迁领域，有的地方政府不与群众进行深入协商.不按规定给予补偿，甚至采取暴力、威胁等非法方式进行强制拆迁。在环境保护领域，有的地方政府对群众反映的严重环境问题置若罔闻，执法不严、违法不究，甚至充当违法排污企业的保护伞等。随着社会公众和市场主体权利意识和法制观念的增强.地方政府开始主动、被动或偶然地回应各种治理难题，形成了生动多样的协商机制。政府协商不仅对外，还包括政府内部的协商。政府内部协商是指政府横向部门间以及政府不同层级间在决策前和决策中的协商。政府内部协商是为了更好地整合政府内部资源、畅通政府信息、协调政府行为、形成政府合力。政府内部协商的主要内容既包括复杂的、需要多个政府部门协同合作解决的社会问题，也包括政府层级间、横向部门间就权责清单和事权与支出责任等需要协商完成的政府事务。

（四）政府协商的原则

政府协商必须坚持四个基本原则：一是发挥中央和地方两个积极性。政府协商涉及方方面面，事项多，复杂性强，需要中央统一领导，顶层设计，整体推进。同时，还要鼓励地方政府从实际出发.大胆创新，注意总结地方政府在改革中创造的新鲜经验，进行推广。二是与依法行政相结合。依法行政是政府工作的基本准则，也是推进依法治国的必然要求。因此，在政府协商民主建设中首先要做到依法行政，这也是推进政府协商的基本准则。政府行使权力、履行职责应当依法进行，既要防止该协商的不协商，又要防止不需要协商的进行协商。三是注重协商与保证效率相结合。政府协商重在行政决策前和实施中的协商，政府和政府部门在对经济社会影响较大、涉及人数较多的决策中必须与各方面进行充分协商，需要让渡一部分效率。但是不能牺牲效率。四是全面推进与重点突出相结合。政府工作千头万绪，牵扯面广，涉及人数多。实际上不可能做到事事协商，面面俱到。因此，推进政府协商必须要把全面推进与重点突出相结合，特别是要关注目前经济和社会发展中的重大问题，以及涉及大多数群众切身利益的重点事项。

（五）政府协商的程序

政府协商的程序需要规范化和制度化。“行政法治首先是一种程序法治，行政治理首先是一种程序治理。而行政协商是一种对程序有着高期待与高要求的行政方式，行政主体与公民之间对话的有效进行必然有赖于相应程序的推进和保障”⑨。政府协商程序的规范化和制度化可以实现从政府的“关心协商”到“必须协商”，从“可以协商”到“硬性协商”，从“软办法”到“硬约束”，有效地保障政府协商过程中双方或多方充分、平等、规范地沟通与对话。政府协商多数都应是由法律法规规定的，既规定协商事项、对象、程序等，还规定相应的法律责任，对未依法履行协商责任或协商责任履行不到位的，有关责任人要承担相应的法律责任。

三、政府协商的完善路径

国内学者提出了一些政府协商在现实中存在的问题，以及如何进一步完善的建议。比如，有学者提出，当下我国政府协商还存在着行政主导成分比较多、组织程序不够规范、整合机制不够完备、协调机制不够健全、覆盖面比较狭小等不足。还有学者提出，地方政府的政府协商需要解决三方面的问题：地域性问题、主体性问题与代表性问题。针对这些问题，学者们提出了相应的对策建议。笔者基本同意这些观点和思路，同时也发现目前的研究忽视了政府协商中存在的一些重要问题，包括：人大、政协和政府协商制度的衔接不够，政府协商的内容和事项不清，信息公开的及时性和准确性不足，社会公众动议机制尚未形成，以及决策咨询体系有待完善。笔者认为，应该以着重解决这几个方面的问题为突破口完善政府协商。

（一）与人大、政协制度充分衔接

人大制度和政协制度是我国政治制度框架中的两项重要内容。人大制度的履职主体是人大代表.政协制度的履职主体是政协委员，其所履职的主要对象是政府或相关职能部门。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，人大代表对于政府工作具有法定的知情权、监督权、批评权和建议权；同样，根据政协章程.政协委员对于政府工作有明确的提出建议和批评的权利。笔者以为，完善办理人大代表建议和政协委员提案的制度是有效推动政府协商的关键。政府高质量地办理人大代表议案、建议、批评和意见，办理政协委员的集体或个人提案，是尊重代表、委员民主权利，支持人民当家作主的重要体现。

因此，在推进政府协商中，一方面要采取“请进来、走出去”的方式，邀请人大代表和政协委员座谈、现场办公，共商建议和提案，密切与人大代表和政协委员的联系。另一方面要规范政府对于建议、提案的办理回馈制度，推动各地方、各部门在办理人大代表建议、政协委员提案的过程中普遍建立建议、提案办理联系机制。首先，要推动建立完善台帐制度，对承办的建议、提案逐件跟踪，明确时间节点，对与代表、委员联系沟通情况逐一记录。以便于及时检查。其次，要加强督查督办，把建议、提案办理情况纳入政府及其部门年度督查工作计划，采取抽查、重点督办等形式，检查办理情况。特别是通过问卷调查、电话回访等形式，直接听取代表、委员的反馈意见，把代表、委员对建议、提案办理结果的满意度作为检验办理工作的最终标准。最后，还要探索建议、提案办理结果公开制度。各地方、各部门可以先试点对部分不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的建议、提案，在征得代表、委员同意后，摘要公开办理结果复文。条件成熟的，也可以全部公开复文。

（二）制定和公布政府协商事项目录

政府事务纷繁复杂，不同政策领域、不同地区、不同层级等的差异性使得政府协商更加具有复杂性，因此，制定和公布政府协商事项目录就变得十分关键。厘清政府协商事项目录，有助于明晰政府协商的边界。目前来看，还没有直接针对政府协商事项范围的制度规定，而是在不同的法律法规以及规范性文件里散见一些相关内容。比如，《立法法》、《价格法》、《环保法》以及《国务院工作规则》、《行政法规制定程序条例》等规定在行政决策中应当有公众参与。此外，厘清政府协商事项目录既可以防止政府协商的随意性，又可以保持政府协商的灵活性。随意性主要指政府在实践操作中对事关民众切身利益的事项，容易根据自身的偏好来决定是否拿出来与公众进行协商。灵活性主要指不同层级、不同地域的政府及政府部门，由于权限不同、工作重点不同，需要进行协商的事项必然有很大差异.在当前阶段难以用统一的条例或者法案来明确其协商事项的具体内容。

从当前的制度规定和实践经验来看，政府协商事项目录可以包含下列内容：其一，有关政府和政府部门重要文件的协商。政府和政府部门在起草政府工作报告、国民经济和社会发展规划、预决算报告的过程中，应当充分听取各方面的意见。其二，有关政府立法的协商。政府和政府部门在制定立法计划或起草法律草案、法规、规章和规范性文件的过程中。应当根据法律法规和国务院相关规定，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。其三，重大行政决策事前和事中的协商。重大行政决策的协商是政府协商事项目录的重点内容，也是明确政府协商事项的难点所在。事关重大公共利益或者社会公众切身利益的重大规划、政策、标准，重大投资和建设项目，重要公共资源配置，重要行政收费，政府性基金项目和标准，以及实行政府定价的重要公用事业和公益性服务价格等，在决策前和实施中应当与各相关方面进行充分沟通。重大决策按规定应当进行社会稳定风险评估的，要把沟通协商情况作为风险评估报告的重要内容。政府和政府部门要不断总结目录制定的经验和实际效果，推动协商事项目录制定工作的制度化、规范化、程序化。

（三）及时、充分、准确地公开政府信息

官僚制组织中，信息是一种重要资源，掌握了信息资源就意味着权力权威的增强，就意味着控制的有效性。现代社会中，随着权力的弥散，信息公开也随之成为社会公众对于政府的经常性利益诉求，更是推进政府协商的基础性工作。做好信息公开是规范政府协商程序的内在要求，有利于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，推动政府协商的公开和透明，也有利于畅通与社会公众的联系渠道，拓宽协商路径，还可以使协商建立在真实和可靠的信息基础之上，便于社会公众作出理性和正确的判断。笔者以为，一是要按照《政府信息公开条例》的要求做好信息公开，明确信息公开内容，健全信息公开方式，以及提高信息公开实效，进一步落实好这部行政法规。二是公开政府信息必须及时、充分、准确。及时即强调时效性，充分即强调全面性，准确即强调真实性。只有及时、充分、准确地公开政府信息，才能保障政府协商的有效性。三是对重点问题或争议事项应有相应的说明或解释。政府和政府部门在处理公共事务的过程中往往面临协商事项复杂化、利益格局多元化的局面.在针对某些重点问题或存在争议事项的信息公开中应该做好相应的说明或解释工作。四是对专业性、技术性问题，应用通俗易懂的方式进行解读。比如，在财政预算和环境指标等相关信息公开中，财政部门和环境保护部门应逐步尝试使用通俗易懂的语言公布和解释信息。五是对分歧较大的决策事项，应公布两个或两个以上的决策方案，供社会公众选择。.

（四）积极探索形成社会公众的动议机制

政府协商中行政主导或过于强势被诸多学者所诟病，政府机构对于协商议题、程序和其他安排的主导性在实践中往往容易造成政府与社会公众的地位不平等，影响协商质量。笔者以为，通过积极探索形成社会公众的动议机制，有利于改变行政过于主导的局面，强化理性和积极的参与者政治文化⑩，形成更为平等的政府与社会协商关系。公众动议是指社会公众通过法定渠道向行政机关提出具体详细的立法或决策建议的行为。社会公众动议机制的形成应具备以下主要条件：一是动议的系统完备性。公众动议是特定公众经深思熟虑、反复研究提出的方案，本身应当比较全面、系统、完备。缺乏系统完备性的公众建议，可以作为普通的公众意见由公众意见征集机关汇总处理。二是动议渠道的合法性。公众动议必须通过合法的途径提出，避免采取极端、非法的形式提交行政机关。三是动议内容的妥当性。行政机关对内容属于行政机关职权范围.且符合法律法规规定和相关政策导向的动议.才应当考虑启动决策程序，将其转化为决策。

（五）建立健全决策咨询机制

决策咨询机制是指政府和政府部门在决策中主动向有关智库、社会组织、专业机构或者专家学者等进行咨询、听取意见的机制。在实际的政府协商中，政府及其部门在实施决策咨询时存在不少问题，咨询的随意性、临时性、应景性特点明显。如，何时、何事、向谁咨询都由政府机关临时决定，效果欠佳；咨询对象的独立性不强，往往过于重视听取体制内咨询机构的意见，不善于听取民间智库的意见；咨询质量不高，有的行政机关咨询走过场，对很复杂的事项只给咨询对象很短的时间发表意见；有的咨询对象对咨询的事项了解不够、研究不深，随意发表意见。

笔者以为，政府协商中建立健全规范化、常态化的决策咨询机制，一是要完善基本的决策咨询程序，明确必须进行决策咨询的事项、时间节点、基本形式等。二是要扩大咨询对象备选范围。要探索建立咨询专家名录，重点从党代表、人大代表、政协委员、政府参事，高校和科研机构中具有较深专业造诣的学者，以及具备一定咨询能力的社会各界知名人士中聘任专家。要继续发挥体制内咨询机构的作用，利用这些咨询机构了解政府工作、易于沟通的优势，尽量避免其容易受行政机关引导等劣势。要进一步重视和发挥民间智库的作用，完善民间智库的选择标准和程序。三是要提升咨询质量和公信力。行政机关要充分运用和采纳咨询意见.向行政机关提供咨询意见的科研机构、专家学者等也要对咨询议题作深入研究，认真负责地提出客观的意见。各地、各部门可探索建立咨询质量评估制度，请权威决策咨询机构对决策咨询情况进行二次评估咨询，将评估结果作为以后是否继续邀请相关科研机构、专家学者参与咨询的重要参考。四是要建立多元化的政府智库体系。要建立以体制内咨询机构、半官方性质的咨询机构和民间智库为主体的决策咨询系统，并尝试建立委托第三方进行协商的机制。