倪义福　陈　晖　郑丰收(三明市公安局，福建　三明　365000)



提升公安机关刑事打击效能的若干思考
——以福建省三明市为例

倪义福陈晖郑丰收
(三明市公安局，福建三明365000)

摘要：侦查破案是公安机关的硬道理、硬任务、硬本事、硬实力，也是作为主业主责担当、有别于其他行政机关的最显著标志。面对打击犯罪效能下滑的现象，剖析原因，既有主观努力不够，又有客观因素影响，应着力在深耕主业、履职尽责上调整变革，进一步牢记使命，立足实战，强化支撑，讲求实效，增强打击犯罪主业新动能，构建打击犯罪主业新机制，提升打击犯罪主业新合力，激发打击犯罪主业新潜力，创造出比西方国家更大的业绩成效，不断营造平安稳定的社会环境。

关键词：公安机关；刑事侦查；效能下滑；提升对策

陈晖（1973-），男，江苏高邮人，福建省三明市公安局办公室副主任。

郑丰收（1983-），男，福建大田人，福建省三明市公安局办公室科员。

受我国经济增速放缓、经济发展进入新常态、经济下行压力增大和经济生活问题挑战增多的影响，公安机关刑事打击能力也出现由快速增长转向缓慢增长、甚至负增长的新变化，一些地方刑事打击效能全面滑坡，有的甚至滑出了“合理区间”。这不禁让人们疑问“究竟怎么了”？侦查破案是公安机关的硬道理、硬任务、硬本事、硬实力，公安机关刑事打击能力下滑与党委政府及人民群众的新期待极不相符，有必要厘清影响公安机关战斗力、制约公安事业长远发展的因素，重新做强公安机关打击犯罪的主业、主责，进一步提升维护社会安定稳定、保障人民安居乐业的能力水平。基于此，本文以三明市为蓝本进行调研思考。

一、刑事犯罪打击效能下滑的主要表现

2014年以来，三明市随着刑事发案数的持续下降，打击破案数也同步下滑，下滑幅度甚至超过刑事发案数。从统计数据看，2014年刑事立案数19000起，同比下降13.2%，立案数下降幅度全省最大，立案数自2008年以来首次低于2万起。2015年1至10月份，刑事立案数15210起，同比下降2.4%。与此同时，刑事打击数也呈两位数下滑，主要表现在：

（一）破案总量和现案破案率下滑

2014年以来，三明市刑事案件立案数、破案数、现案破案率呈现“三下降”，且破案数下降幅度远远高于立案数下降幅度（见表一）。从破案数看，2014年刑事案件破案数9191起，同比下降21.4%。2015年1至10月，刑事破案数6095起，同比下降19.6%。从现案破案率看，2014年刑事破案率35.9%，同比下降4%。2015年1至10月刑事破案率28.6%，同比下降6.1%。

表一　2014年以来刑事案件立案数、破案数、破案率同比

（二）“八类”案件破案率不高

2014年，三明市立“八类”暴力案件443起，破案351起，破案率79.2%；破案数同比下降12.1%，虽然命案发20起破20起，命案破案率达到100%，但其它暴力案件破案率仅为79.2%，特别是抢劫、故意伤害案件破案率不高。2015年1至10月，三明市立“八类”暴力案件295起，破案238起，破案率80.7%，但破案数比降15.7%，仍有1起命案没有及时侦破。“八类案件”是社会危害性较大的犯罪，直接影响人民群众安全感，比较合理的打击破案率至少在85%以上，这是检验公安机关战斗力强弱的直接体现。

（三）侵财案件破案率较低

侵财案件具有量大面广的特点，其立案数占全部案件总数的80%以上（见表二），但此类案件的破案率极低，三明市2014年侵财案件破案率仅为28.3%，2015年1至10月侵财案件破案率更是下滑到20.9%，比降7.4%。侵财案件破案绝对数少、破案率低是公安机关打击能力下滑的最主要方面。

表二　三明市侵犯案件占全部案件比重

（四）刑事打击查处人员数同比降幅明显

2014年，三明市抓获刑事作案成员4690人，同比基本持平。2015年1至10月抓获刑事作案成员3343人，同比下降15.3%，审结公诉3125人，同比下降4.1%。

（五）个别警种部门办案能力较弱

从警种部门破案数所占比重看，2014年全市除经侦、交警部门破案数同比上升外，其它警种部门破案数均同比下降，特别是承担破案数比重较大的刑侦部门和派出所破案数降幅明显（见表三）。

表三　三明市各警种部门破现案同比情况

二、影响制约刑事犯罪打击效能的因素分析

尽管公安机关始终没有放松对刑事犯罪的打击，一直以运动战的方式开展专项或多项打击行动、侦破会战，但收效越来越差。深入剖析，导致公安机关刑事打击能力弱化的因素主要有：

（一）从公安发展战略看，刑侦打击投入不足、拳头分散

近几年，随着反恐维稳形势日趋严峻，公安机关把反恐维稳斗争摆在重中之重的首要位置，加强反恐维稳机制建设。一是主要工作精力一年到头围绕反恐维稳工作展开。从年初的“两节两会”安保到4、5、6月敏感期保卫，再到下半年重大活动保卫以及岁末年初的安全稳定工作，公安机关的主要精力一直放在维护社会安定稳定上，对刑事打击工作只是泛泛部署，领导精力明显减弱。二是反恐机构建立完善挤占了原本警力就不足的刑侦力量。福建省以省“两办”文件下文组建市县两级巡特警反恐机构，并且县级公安机关不少于15人，所需警力在现有编制中调剂解决，对三明绝大多数县只有100多名警力的公安机关而言，只能从派出所和刑侦部门抽调调整，使得刑侦打击力量“雪上加霜”、更加不足。三是公安机关适应治安维稳形势变化不断增加机构，充实职能，使刑侦打击拳头多维分散。随着网安、技侦手段向基层延伸，都需要有侦查经验的警力充实，加之经侦、禁毒、治安打击食药品犯罪职能的分设强化，这些就更加剧了刑事打击职能的分散和刑事侦查警力的短缺。目前，三明市刑侦警力已经低于控制线15%以下，只占到13.3%，而且从事第一线侦查办案民警更是不到12.6%。三明市没有一个县（市、区）刑侦大队警力配置比例达到15%。只有这么少的警力从事专业刑事打击工作，而且刑事案件又占总发案量的90%以上，要想取得理想的打击效能，显然是难以达到的。

（二）从刑侦内部生态看，缺乏有效调动破案积极性的机制手段

刑侦岗位特殊，专业性强，从事刑侦工作要有特别能吃苦、特别能奉献、特别能战斗的精神和毅力。然而，现在刑侦内部生态与以往相比已经发生了明显变化。一是一大批新生力量成为刑警主力。他们文化程度较高，对新事物的接受能力快，网络信息化水平高，但办案经验欠缺，吃苦精神差，加之有相当部分非公安院校毕业入警，缺少扎实的专业和法律素养训练，往往无师自通，凭着“小聪明”执法办案，难免存在瑕疵，办案能力不强。二是刑侦内部分工过细，机关化结构。扣除队领导、内勤管理人员、法制员、技术人员，真正在一线侦查办案的不到三分之一，他们要承担全局民警的破案任务数，难免心存疲惫，久而久之，干劲不足，斗志全无，责任感、使命感缺失。三是刑侦内部“师带徒”机制、破案绩效考核机制不健全。办案管理粗放，缺乏调动积极性的有力导向，使得怠侦、懒侦、慢侦问题突出，加之内部执法办案质量考评只重质量、不求数量，带来干得越多、出错越多，问责的机率就越大，挫伤了一部分民警的积极性，导致刑侦战斗力的减弱。四是部分刑侦民警职业荣誉感、认同感、归属感降低。对刑侦工作热爱度下降、钻研业务氛围不浓，存在疲劳厌战、消极应付情绪，侦查办案满足于八小时工作制，加班加点少，奉献意识淡薄，缺乏有效的激励机制，加之刑侦骨干调整后，新人接手存在“缝隙”，短时间内影响整体战斗力。

（三）从刑侦协同合作看，尚处于初创阶段，依赖性与贡献率都成问题

从广义角度看，刑侦打击工作不是孤立自为的，而是有许多支撑体系多援互助共为的。问题是在协同合作中尚存在许多不完善、不协调、不尽如人意的遗憾。一方面，刑侦打击工作已逐渐丢掉了传统摸排、调查、发动群众、运用特情耳目等基础手段，过度依赖视频、手机、技术手段的作用，一旦发案现场提取不到有价值物证，破案就陷入僵局，搁浅、搁置。另一方面，刑侦诸多支撑体系对侦查破案的贡献率不足，除了刑侦过多依赖的技侦、网侦、图侦和刑事技术手段外，情报研判、合成作战模式尚处于初创阶段，其对侦查破案的贡献率显然与期待相比还有很大差距。治安基础工作包括信息采集一般只停留在间接服务侦查破案的层面，直接服务侦查破案的作用微乎其微，传统的人力情报资源开发利用、重点刑嫌调控、重要行业场所阵地控制滑坡严重、十分薄弱，根本无法企望为侦查破案出力，且治安基础工作就基础而基础的现象十分突出，治安基础工作直接为侦查破案服务几乎成为一种奢望，刑侦支撑体系作用发挥有限。

（四）从外部环境看，对以“审判为中心”的刑事诉讼要求一时难以适应

新《刑事诉讼法》的实施，彻底终结了长期以来公安机关“以侦查为中心”的办案模式，取而代之的是向“以审判为中心”转变，对打击犯罪、保护犯罪嫌疑人权益提出了新的更高标准，侦查阶段律师介入案件，对办案时限的限制，同步录音录像实施等等，对侦查部门的限制越来越多，内部考评监督的频度和密度越来越严，特别是对证据的提取、保管、使用愈加规范、明确，使得公安机关办案难度明显加大，新刑事诉讼制度给公安机关侦查办案带来严峻挑战，许多地方和民警一时难以适应，导致一线办案民警不愿主动办案、不愿接新案，人为造成案件积压，侦查打击效率出现下滑。加之公安机关内部对执法办案的门槛设置越来越高，不少民警不愿从事侦查破案的倾向增大，侦查人才缺失、流失较多，影响了刑侦打击效率和质量。

三、提升刑事犯罪打击效能的对策建议

群众看公安，首先看治安，关键看破案。充分履行刑事打击破案职责是宪法和法律赋予公安机关的特殊执法权力，是公安机关不同于一般行政机关的最主要标志。公安机关必须始终牢记“破案是硬道理”、“打击是硬任务”的使命担当，深耕主业，履职尽责，决不辜负党和人民的信赖和法律赋予的权威，充分发挥中国特色社会主义的制度优势，创造出比西方国家更大的业绩成效，保障民生安全，营造平安和谐社会环境。当前，要端正思想认识，加强问题分析，调整对策措施，切实遏制住刑事犯罪破案打击下滑的势头，把打击犯罪的增长能力稳定在“合理区间”，不断创设平安稳定的社会环境，增强人民群众安全感，满足人民群众对美好生活的向往期待。

（一）牢记使命，增强打击犯罪主业新动能

刑事犯罪打击能力下滑，客观上讲，是犯罪活动智能化程度提高，破案难度增大、办案成本增加使然，主观上讲，是公安机关领导重心偏移、重视不够，措施乏力、工作迟滞所致，归根结底是对人民群众的安危冷暖淡漠了、感情淡化了，履职动力减退了。有必要从四个方面强化打击犯罪主业的新动能：

1．在认识打击犯罪主业上再深化

公安机关是执法机关，侦查破案是公安机关履职作为的神圣使命，也是公安机关区别于其他行政执法机关的重要方面。公安机关如果不重视打击犯罪主业主责，那么社会正义就无法得到匡扶维护，国家法律机器特别是检察、法院公诉审判职能就会空转、失效，人民群众的合法权益就无法得到维护保障。从这个意义上说，公安机关无论如何不能丝毫放弃、放松打击犯罪的正义铁拳，必须做强做大打击刑事犯罪的主业主责，而不是随意萎缩党和人民赋予的神圣职责，放任打击犯罪主业主责的弱化、失能。如果把公安机关比作“猫”，把犯罪分子比作“老鼠”，人民群众绝不会容忍抓“老鼠”的“猫”的功能退化，会抓“老鼠”、多抓“老鼠”是恢复公安机关“猫”性本能主业主责打击犯罪的必然担当。

2．在聚集打击犯罪能量上再增力

打击犯罪需要强大的正义能量，抗衡、阻遏各种犯罪活动的滋生蔓延。公安机关刑事打击能力下滑，一定程度表明了打击犯罪能量的不足，有必要从两个方面补充刑事打击能量，使之增强抗衡犯罪滋生蔓延的能力。首先，整肃刑事侦查队伍，按照不低于15%的最低控制警力配比调整充实刑侦警力，完善刑事打击机制，赋予刑侦部门足够的打击犯罪能量，使之具备战胜犯罪、提振业绩的强有力铁拳威力。其次，在刑事专业打击力量无法百分百抗衡犯罪的前提下，必须开辟派出所属地为主的打击犯罪新战场，全方位赋予派出所的自主打击职能，既以“方面军”的主动出击弥补刑侦“主力军”之打击能量不足，保持公安机关主业主责的坚强有力和实战实效。

3．在保障打击犯罪警力上再优化

由于强调侦查职能的专业化，由此延伸出经侦、禁毒、食药品犯罪侦查等诸多侦查单体，使原本警力不足的刑侦力量更加捉襟见肘，刑事侦查打击队伍在编制受限的情况下，不可能大幅扩张，唯有在精干上做文章。一方面，派出所等基层实体要强化“管小案”侦查职能的履行，为刑侦“主力军”储备和输送侦查力量；另一方面，做精刑侦打击主业，站位全局，下决心从全局范围内精选刑侦骨干，形成年龄梯次结构配置，把不适应刑侦工作的人员剔除出去，使刑侦队伍精干、干练，真正做到“一个萝卜顶一个坑”，决不滥竽充数。

4．在组合打击犯罪构成上再平衡

从统计数据看，构成刑事案件破案总量和打击处理数的主要有刑侦、经侦、禁毒、治安、交警、森林公安等警种部门，其中刑侦占压倒性多数，居主导地位，其他警种部门屈居支流，对刑侦打击总量的贡献率十分有限，但又占据了一定数量的警力。因此，提升刑事打击总量，除了力促刑侦部门打击能力不下滑外，关键还要积极平衡其他警种部门打击犯罪能力尽量向上提升，提高对整个刑事打击水平的贡献率，扩大所占比重份额，这样，打击犯罪才能保持相对衡定，整个打击构成就能形成齐头并进之势。

（二）立足实战，构建打击犯罪主业新机制

立足警务实战化，按照公安部第二次全国刑事侦查工作会议的要求，以更快地破大案、更多地破小案、更准地办好案、更好地控发案为目标，全面构建落实科学指挥、合成作战、现场必勘、专业研判、分类侦查、准确办案的打击犯罪新机制。当前要坚持问题导向，科学把脉刑侦打击能力弱化的原因，找准影响刑侦战斗力的薄弱环节，着力从构建完善打击犯罪新机制上改革创新。

1．科学统筹破大案与管小案的关系，防止顾此失彼

刑事打击工作关键抓两头：一头是破大案重攻坚，这是考验刑侦硬实力的体现。主攻目标是八类暴力大案，要有“命案必破”、“黑恶必除”、“有广泛社会影响大案必拿下”的气魄和胆识，敢啃硬骨头。一般而言，八类大案发案数并不多，在刑事案件中所占比重不大，应该成为刑侦攻坚的重中之重，以高破案率检验和衡量攻坚能力。另一头是管小案惠民生。特别是以盗窃、扒窃、诈骗为主的多发性侵财犯罪，严重侵害民生权益，影响群众安全感，人民群众深恶痛绝，侦破此类案件、积极追赃挽损是人民群众翘首期盼的，应提高破案数量和追赃挽损能力，着力改变破案率过低的不利局面。

2．打破地域限制，改进完善分类侦查机制

目前受案件地域管辖限制，公安机关基本以“阵地战”应对犯罪分子的“运动战”，面对跨区跨境犯罪往往束手无策，给犯罪活动钻了空子。近年来，电信网络新型诈骗犯罪案件迅猛攀升、愈演愈烈，具有心理犯罪、智能犯罪特征，犯罪分子往往远程操控，跨地区、跨国境作案，对人民群众危害甚大，而公安机关受地域管辖限制，单凭基层刑侦警力已无力抗衡，对此类案件破案率极低，满足不了受害群众所求，制约了刑事打击效率。因此，亟待在完善分类侦查机制上有所突破。鉴于电信网络新型诈骗犯罪已成为严重的社会问题，必须在国家和各级政府层面建立部、省、市、县联系会议制度，用综合治理的办法形成各相关部门参与的社会共治合力。而在公安机关层面，应以上级公安机关为主（部、省、市三级公安机关），建立专门的反诈骗中心，汇集各种诈骗信息，组织串并侦破，解决基层刑侦部门资源利用有限、办案成本高而力不从心的难题。

3．推进侦办分离，提高准确办案的时效性

侦查与办案是打击犯罪的两道工序，首先要能发现犯罪、揭露犯罪，其次要能证实犯罪、惩治犯罪。由于基层警力不足、面对量大面广、十分繁重的侦查破案任务，侦查和办案一体化模式显得十分不适应，有的民警借口手头案件多、想着法子不接新案，在法定时限内拖着手头案件慢办，严重影响办案效率，使得侦查办案能力始终在低位徘徊。应正视这一问题，围绕准确办案核心，积极尝试侦办分离模式，在刑事侦查部门内部让侦查技术水平高、能力强的专司侦查职能，让办案能力强、工作细心规范的专司办案移诉职能，在刑侦专业化中再细分专业化，使之提高侦查办案效率，改变目前刑事打击工作效率低、能力不足的现状。

4．落实现场必勘，突出刑事技术的主导性

侦查从警情开始，警情以现场勘查为侦查发端，对犯罪现场进行百分百勘查是刑事侦查的必然要求。然而，由于基层刑事侦查力量不足，技术人才更是青黄不接，导致对刑事发案现场不能做到100%必勘，有不少地方只是完成了年勘查量的60%不到。现场勘查达不到底线要求，也就无从为破案提供有价值线索。虽然刑事现场勘查是侦查的必备环节，是为侦查提供方向的基础工作，但是长期以来不被重视，从事刑事技术人员觉得发展前途渺茫，不愿干、不想干现象增多，刑事技术一直未能摆脱辅助侦查的角色，缺乏主导侦查的意愿。应高度重视现场必勘工作，高看厚爱刑事技术人员，在警力少的基层刑侦部门应把侦查和技术同等对待、合二为一，侦查人员必须懂技术，技术人员必须会侦查，并且要摆脱辅助地位、在技术主导侦查上寻求突破、引领侦查方向和侦查重点，使技术成为侦查的可信赖伙伴。

（三）强化支撑，提升打击犯罪主业新合力

公安机关打击犯罪工作是个系统工程，并不是只靠刑事侦查部门单打独斗就能完成的，其需要其他警种部门和装备技术的支撑保障才能形成制胜合力。必须在固强、补弱、提升合成支撑能力上下功夫：

1．提升强支撑能力

所谓强支撑是指技侦、网侦等特殊技术手段支撑，也是刑事打击中最依赖的支撑，但这些强支撑手段受条条框框的约束较多，主动作为不足，应在服务侦查破案方面更加主动、积极、灵活、便捷，协同有力，不断满足刑事侦查所需。

2．补强弱支撑短板

所谓弱支撑系指治安基础、管控以及人力情报等传统基础支撑，其对侦查破案的贡献率日趋弱化，有的甚至基本不起作用，对这些传统基础支撑不要轻易放弃，要着力整合弥补，重新做实做强，补强短板，提高基础保障效率。

3．开发合成支撑功能

扁平指挥、信息平台、情报研判、视频图像、合成作战、区域协作已成为合成支撑的象征，并正在日益发挥着前所未有的作用，但还处于初创阶段，还需不断磨合完善，着力开发建设，使其产生更大更强的侦查破案新模式。只有把各种专业支撑、传统支撑和新型支撑进一步做强做密实，使之形成牢不可破的支撑合力，才能进一步助推侦查破案能力的提升。

（四）讲求实效，激发打击犯罪主业新潜力

打击刑事犯罪工作是硬碰硬的对抗，必须讲求实效，来不得半点虚浮。针对当前刑侦打击绩效不佳、能力作为下滑问题，应着力在激发打击刑事犯罪潜力、调动破案积极性上用实招。

1．进一步落实打击破案考核奖惩

逐级下达任务，分解责任，既考破案打击数量又考办案起诉质量，并把考核结果与绩效奖惩相挂钩，大力推行“星级侦查员”评选制度，坚持通过每月考评，按15%至20%产生“侦查之星”，年底累加评出“星级侦查员”，给予评功评先、奖励表彰、职级晋升等方面的优先推荐倾斜，提升获得感，对考核排名靠后者给予“亮牌”通报，形成队伍管理正能量，有效引导、激发、调动民警打击破案积极性，让消极怠工者失去市场，受到触动，真正解决“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”、“干快干慢一个样”的问题。

2．进一步提升侦查民警侦办素质

首先要解决民警侦查意识差、侦查水平低，破不了案的问题。大力推行主办侦查员制度，重新恢复“师带徒”制度，开办“小讲堂”，开展互帮互教活动，特别重视有影响大案和特殊案件的破案总结分析，打一仗、总结一次、提升素质、少走弯路，增强每个侦查民警的破案敏锐力、洞察力。其次要解决民警办案能力弱、瑕疵多、周期长的问题。加强刑法、刑诉法以及刑事案件办案程序规定等法律规章的学习研究，吃透法律条文，牢固树立证据意识、程序意识和诉讼意识，以审判为中心、以诉讼为目标，强化证据链的收集、固定、保存、审查、运用，自觉接受执法监督，依法保障诉讼参与人的合法权益，严格依法文明规范公正办案，切实提高办案质量，把每一起案件都办成铁案、经得起法律和历史检验。

3．进一步优化打击破案组合结构

勇于变革机关化、实战性差的侦查破案组合结构，建立派出所与刑侦队的捆绑考核机制，以警组制、搭档制为基本实战组合模式，把所队领导特别是副职领导全面编入实战主体，挂帅出征，实行精干有效的最小作战单元组合，不养闲人、懒人，按照各警组的专长强化案件分类侦查。对警力少的基层侦查部门可实行综合侦查办案机制，加强警组间的竞赛比拼，形成你追我赶的破案打击氛围。在实战中，特别注意强化刑侦队伍过硬作风树立，鼓励民警加班加点、奉献作为，坚决整改和摒弃立破案不实、弄虚作假歪风，以实实在在的业绩捍卫刑侦打击犯罪荣誉。

［编辑：李永新］

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1672-6405（2016）01-0005-05

作者简介：倪义福（1961-），男，山东滕州人，福建省三明市公安局党委委员、办公室主任。

收稿日期：2015-11-25