刘黎明

(肇庆学院　科技处、社科处，广东　肇庆　526061)



新常态背景下加强高校科研经费管理的有效措施

刘黎明

(肇庆学院科技处、社科处，广东肇庆526061)

摘要：根据新常态背景下高校科研经费管理的新动向，加强高校科研经费管理需要采取设置专门的经费管理机构，成立科研财务科；加强经费过程管理，做好全方位监管；强调以人为本，补偿科研工作中的智力成本；重视各相关主体作用，从“单向管理”转向“多元治理”等有效措施。

关键词：高校；科研经费管理；新常态背景下；有效措施

一、引言

近年来，“新常态”一词已悄然成为当今社会普遍关注的热词。2014年5月“新常态”首次被提及，中国经济发展目前进入新常态，增长速度从高速转为中高速，经济结构从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。同年12月9日中央经济工作会议对此作了系统阐释，并指出“要适应和引领中国经济发展的新常态，必须更加注重加强教育和科技创新，依靠科技创新转换生产力”。为此，高等教育如何适应经济新常态，为科技创新提供智力支持成为当下的重要议题。

高等院校和科研院所拥有规模宏大的创新人才队伍，承担大部分政府和企事业研发项目和任务，享有大量的科学研究项目经费。然而，伴随科研经费的不断增加，与之相关的问题也越来越多，尤其是科研经费的使用与管理日益呈现出“不到位”的尴尬情状。譬如科研项目负责人为套取经费不惜制作假文件，包括伪造协议转移资金，虚报专家和研究人员名单套取劳务费、专家咨询费，虚假采购实验室消耗品套取现金，违规支出测试化验加工费，发放学生助研费后又要求返回，以虚开发票、虚假合同、虚列支出等套取项目经费。这些行为不仅已经触及法律，更是违背高校教师教书育人的职业道德，严重制约高等教育的创新发展。因此，如何有效合理地管理和使用科研经费，使之真正成为科技创新的保障，将是新常态背景下高校科研经费管理中的重中之重。

二、科研经费管理研究现状

近年来，在国家科技创新战略指引下，国家对科研经费的投入日渐增多，随之而来的是国内学术界对科研经费的管理问题给予了重点关注。笔者在中国知网搜索主题“科研经费管理”，截止到2015年4月，共有1977篇期刊论文，其中2009年至2014年的期刊论文共1317篇，占总数的66.6%。

归纳起来，各位学者主要从科研经费管理制度、经费预算、成本核算、经费监管、绩效管理等方面进行研究，探讨科研经费管理中存在的问题，分析产生这些问题的具体原因，提出解决问题的对策和方法。

从现有研究来看，目前我国科研经费管理存在的问题主要涉及以下三个层面。首先，就政府的管理制度建设而言，目前的科研经费管理制度中关于间接成本和劳务报酬的政策不合理，经费预算和支出标准的规定不科学，未能体现开展科研项目的劳力付出和全面成本，人为地剥离了科研人员本应获得的劳动报酬，片面地强调了制度的刚性作用，造成科研经费管理的乱象。

其次是高校作为科研项目承担单位的监管层面。由于我国的科研经费管理制度中缺乏专门的审计监督办法，高校对科研经费的监管力度较小，重申报轻管理现象突出，给予项目负责人开支权力过大。此外，高校一般采用的是事后审计，忽视事前、事中的监督，导致违规使用经费，也未能充分发挥审计部门的监管功能。

最后是项目负责人自律层面。项目负责人是科研经费的直接责任人，对科研经费的使用和管理负主要责任，对报销票据的真实性负全部责任，尽管我国的科研经费管理体制存在问题，但近期披露的一些恶性科研经费的腐败事件，如中国农业大学李宁教授弄虚作假套取科技专项经费，反映出了项目负责人法律意识的淡薄和自律意识的缺失。

需进一步强调的是，新常态背景下，科研经费的增长与旧有经费管理模式之间的矛盾已经越来越突出，由于科研经费的管理日趋严格，部分已经评上高级职称的教师逐渐开始抵制课题申报，认为即使课题立项，经费的使用也成为棘手问题，这对学校来说无疑是重要科研力量的损失。这已引起主管部门的正视，并已着手实施一系列具有针对性的管理措施，来处理在科研经费管理中出现了的一些新的动向。于是，更新和完善现有科研经费管理模式、创新管理途径和方式将成为解决当下科研经费管理问题的关键。

三、新常态背景下高校科研经费管理的新动向

近年来，科研经费管理中暴露出来的种种弊端显然已经引起主管部门的重视，教育部、科技部、财政部、省教育厅等部门纷纷实施了一系列改革举措，以此加强经费监管，力图以政府为主导进行一场“自上而下”的管理创新。

首先，进一步加强宏观调控，从制度层面出台多项科研经费管理指导意见。一般认为，目前除个别人为主观因素和一些项目承担单位使用管理科研经费不到位因素外，现行的科研经费制度设计是导致经费违规使用的重要因素，因此，完善现行科研经费管理制度成为首要任务。于是在进行深入调查研究、广泛征求意见的基础上，教育部会同财政部印发了《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》(教财〔2012〕7号)，强调建立健全高校科研经费管理体制和运行机制，提升科研经费管理服务水平和资金使用效率。此外，教育部还制定印发了《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》(教技〔2012〕14号)和《关于进一步规范高校科研行为的意见》(教监〔2012〕6号)文件，进一步明确了高校科研经费的规范使用和管理。2014年3月3日，国务院颁发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》的通知(国发〔2014〕11号)，进一步规范科研经费使用行为，明确指出五项明令禁止行为。

具体到地方，以广东省为例，广东省监察厅、广东省财政厅、广东省审计厅共同印发《关于进一步加强科研项目(课题)经费监管的暂行规定》的通知(粤监发〔2014〕6号)，加强科研项目资金监管；广东省科技厅2014年进行“科技业务管理阳光再造行动”，实时监控科技经费；2014年6月4日，广东省人民政府印发《关于加强广东省省级财政科研项目和资金管理的实施意见》(粤府〔2014〕31号)，重点改进科研项目资金管理。同时，各高校也根据上级文件，结合自身实际，健全管理机制，进一步完善科研经费管理体制建设。

其次，教育部门组织进行了专项巡查，从实地调查研究中发现和总结问题。要了解整个高校系统的科研经费管理和使用现状，就必须深入学校，进行现场专项巡查。于是，教育部通过两年的集中治理，到2014年底，已对75所直属高校进行了科研经费管理的全面检查，累计抽查716个科研项目，严肃查处了一批典型违法违规案件，并通报了在检查过程中发现的一些共性和个性问题，如科研经费预算编制不规范、对外转出经费审核不严、采购设备未登记入账、测试加工费未建立审核程序等[1]。针对查出的问题，教育部已要求各高校进行整改，并将对整改情况进行“回头看”，避免有些高校“冷处理”，忽视最终整改落实情况，同时表明将建立高校科研经费检查长效机制，加强巡查。此后，全国高校以此为契机，纷纷对科研经费的管理与使用进行校内自查和审计，对发现的各种问题和漏洞进行原因分析，并采取相应措施进行整改。

三是优化经费资助方式，增大非竞争性科研经费的投入比例。在我国，根据经费的性质和投入方式，政府对高等教育的经费投入可分为竞争性经费和非竞争性经费。非竞争性经费主要应用于大学的基本办学，满足学校基本的教学条件和设施，竞争性经费则主要用于提高办学水平[2]，促进学校教育发展。目前我国在科研经费中的投入主要采取的是竞争性投入方式，各高校间科研经费投入严重不平衡，导致科研经费没有相对稳定的投入来源，学校较难制定长期的符合国家需求和自身特点的科研发展计划，另一方面竞争性分配方式由于过于强调竞争环境，也带来了一些急功近利的行为。因此，适当提高非竞争性科研经费投入比例，可促使学校转变管理方式，变被动为主动，整合学校科研资源，集中优势力量发展本校特色，实现专项科研经费的放大效应[3]，有利于学校的长期发展规划。

在广东，为破除制约高校内涵发展的体制障碍，扩大办学自主权，激发办学活力，广东省教育厅、广东省财政厅于2014年2月24日联合印发了《广东省高等教育“创新强校工程”实施方案(试行)的通知》(粤教高函〔2014〕8号)的文件，指出：各高校需遵循高等教育发展规律，制定本校建设规划，充分发挥主体作用，汇聚各方资源和力量进行重点攻关。“创新强校工程”经费根据年度考核结果进行具体分配，其中包括教学经费、科研经费和人才经费等，学校根据实际情况对“创新强校工程”经费进行合理分配，这种经费分配方式也就是本文前面所述的经费的非竞争性分配方式，改变了以往由高校申报省教育厅批准的竞争性分配，有利于各学校，尤其是地方院校集中科研力量发展本校特色。同时，为了加强对专项资金的监督与管理，省财政厅、教育厅联合制定《广东省实施高等教育创新强校工程专项资金管理办法》，明确规定资金专款专用，并接受相关部门的审计和检查。

四、加强高校科研经费管理的有效措施

其一，设置专门的经费管理机构，成立科研财务科。由于科研经费的管理不仅涉及科研服务部门，还涉及财务报销、监管、审计等，因而具有一定的专业性，为此有必要设置专门的经费管理机构，在财务处成立专门针对科研经费管理与监督的科研财务科。在高校，财务处面向的是全校各类经费的管理，工作范围广泛，一般没有为科研经费的使用与管理设立专门的相关科室，因而缺乏足够的时间与精力，使得在科研经费的报销上审核不严。而科研经费的构成和支出比较复杂，对经费的预算要求很细，导致经费的预算与执行存在较大的偏差，因此有必要成立一个专职的科研财务科专门负责全校科研经费的管理，更加专业的指导各项目负责人进行科研经费的预算，及时向负责人公布科研经费到账情况和经费使用情况，督促项目负责人按预算进行经费支出。2014年，上海交通大学成立了专门的科研财务科。科研财务科的设立，一方面有利于加强对项目负责人经费预算的专业指导，另一方面有利于对经费使用的整个过程进行全面监督，增强了科研费的使用效益。

其二，加强经费过程管理，做好全方位监管。由于经费的使用都具有一定的周期，因而亟需加强经费过程管理，改变以往重“预算”轻“过程”的管理方式。近年来，随着国家科技创新力量的加大，投入到高校科研的经费也明显增多，为了防止科研经费的浪费和保证科研任务按计划顺利实施，在经费拨付之前，要求各高校和项目负责人对科研经费的使用作出科学具体的预算编制，充分发挥科研经费的使用效益。在实际预算过程中，财务部门缺乏严格意义的预算管理与指导，大多数是交给负责人填写课题经费决算数据，项目负责人往往考虑的不是与课题相关的必需支出预算，而是本着容易去财务报帐的思想进行预算，因而差旅费、会议费、设备费和劳务费等预算占的比例较大，违背了科研经费资助的真正价值。

在科研项目的研究过程中，课题负责人不按照预算执行，随意使用科研经费，而财务部门在报销审核时也不严格，导致负责人在项目验收时才意识到与预算偏差大，为课题的顺利验收带来了影响。由此可知，课题负责人编制经费预算，到项目结题验收前这段时间内，科研经费的管理与使用处于真空监管状态，纵容了科研经费支出与使用的不合理。因此，高校在做好科研经费预算的基础上，必须加强对预算执行情况进行全过程、全方位监管，促使课题负责人严格按照预算要求完成研究任务和使用经费，确保研究目标顺利实现[4]。为此，高校一方面应加强科研经费的预算管理，另一方面要重视对经费使用的过程管理，避免预算执行出现较大的偏差与问题。譬如，浙江大学现已成立专门针对科研项目管理的“过程管理中心”，来加强科研项目和科研经费的过程管理。

其三，强调以人为本，补偿科研工作中的智力成本。以往科研经费的使用往往存在“重物轻人”的现象，人的智力成本常常被忽视。根据我国目前的科研经费管理制度规定：项目负责人和在编人员不允许从科研经费中领取任何形式的劳务报酬，且在读研究生、临时聘用人员工资和专家咨询费所占的比例偏低，科研经费使用存在“见物不见人”的现象，很难体现科研人员的智力投入，导致一方面仪器设备等“物”的购置过度，另一方面体现“人”劳动付出的智力成本支出偏少[5]。于是为弥补智力成本(劳务费)，项目负责人虚列名录、虚开票据报销，科研经费管理乱象丛生。因此，国家应改革高校科研人员劳务报酬政策，重视智力成本的付出，补偿科研人员在研究过程中的智力成本尤为重要，适当提高用于临时聘用人员工资的比重，允许项目负责人和在编人员享受劳务费补偿。在德国，临时聘用工作人员可占用科研经费的比例高达80%[6]，在财政部与国家自然科学基金委员会联合印发的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》(财教〔2015〕15号)颁布之前，我国用于临时聘用人员工资费用规定一般不会超过30%，明显少于德国，不能真正体现科研人员在研究过程中的脑力和体力付出，尤其是在人文社科研究领域。虽然新颁布的管理办法中取消了劳务费的比例限制，但仅限于编外人员的发放。另外，为了更能体现智力成本在研究过程中的作用，我们可以借鉴国外做法，实行科研项目经费包干制，只要项目研究能达到预期效果，项目负责人可自由支配可使用课题经费，或者是在总经费中拨出一定比例作为劳务补偿，有工资收入的课题组成员和负责人均能享有劳务费，这不仅可以提高科研人员的研究积极性，更能有效避免虚开发票、报假账等违法违规行为。

最后，重视各相关主体作用，从“单向管理”转向“多元治理”。一般来说，高校科研经费的管理，主要涉及政府、高校和项目负责人三大主体，政府是科研经费管理的政策制定者和出资方，高校是科研经费管理的责任主体，对本单位的科研经费使用承担监管责任，项目负责人是科研课题的具体实施人和科研经费的直接使用者，是科研经费的直接责任人，对科研经费使用的合理性、真实性承担相关法律责任。

目前，我国通常采取的是“自上而下”的政府“单向管理”模式，科研项目的评选、科研经费的拨付以及科研项目的管理都在政府的强力介入与支持下得到运行与发展，但同时由于政府对科研经费管理过于具体的控制，忽视了学校和科研人员的自主性，导致产生科研经费的使用效率不高、科研人员热情不够等问题。根据“经济人”理论，各利益主体都是追求自身利益最大化的“经济人”，由于政府、高校和项目负责人三大主体在科研经费管理中代表不同的利益，在追求自身利益最大化的过程中往往会引起冲突，产生各种博弈行为，势必造成科研经费管理的多重矛盾与利益冲突。因此，在新常态背景下科研经费的管理中应协调好各方的利益关系，发挥政府、高校和教师作为主体的积极作用，努力转向“多元治理”模式。

(责任编辑：时锦雯)

参考文献：

[1]陈全. 教育部加强高校科研经费监管[N].中国纪检监察报，2015-3-18(1).

[2]王建华. 竞争性与非竞争性——政府部门高教经费投入的一个分析框架[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2010(1)：13-20.

[3]张耀方，白杰. 非竞争性经费支持高校自主科研路径优化研究[J].科技进步与对策，2015(1)：19-23.

[4]黄永林，李茂峰. 我国高校科研经费管理政策与制度存在的主要问题及其对策建议[J].教育与经济，2013(3)：3-8.

[5]聂常虹. 西方典型发达国家科研经费管理经验借鉴[J].人民论坛，2014( 5) ：232 -234.

[6]黄素芳. 关于德国科研及科研经费管理体制的思考[J].经济师，2013(1)：64-65.

Analysis on Innovative Management Way of University Scientific Research Fund under the Background of the New Normal

LIU Li-ming

(Department of Scientific Research，Zhaoqing University；Zhaoqing 526061,China)

Abstract：In recent years，the “new normal” has become the background of Chinese economic and social development，so how the higher education adapting to new normal in Chinese economic development and making it truly become the guarantee of technological innovation，will be the key issues of managing the university scientific research fund. So it is a useful attempt to discuss the new trends and explore new ways of managing university fund.

Key Words：new normal；scientific research fund management；ways；university.

基金项目：广东省教育厅人文社科研究一般项目“高校财务风险评价与治理模式研究”(11WYXM021)。

收稿日期：2015-10-10修稿日期：2015-11-05

作者简介：刘黎明(1980-)，男，湖南新化人，讲师，研究方向为科技管理及教育管理。

中图分类号：F230

文献标识码：A

文章编号：1671-9719(2016)1-0098-04