史云贵，冉　连

(四川大学 公共管理学院，成都 610064)



“五大发展理念”视域中的边疆安全问题及治理创新

史云贵，冉连

(四川大学 公共管理学院，成都 610064)

摘要：边疆安全是国家安全的重要组成部分，是国家治理的重要内容，事关国家的荣衰兴亡。当前，中国在边疆安全方面存在着地区经济社会文化发展相对落后、边疆治理理念滞后、利益冲突尖锐复杂、民族宗教冲突形势严峻、政治认同模糊、非传统安全因素凸显等问题。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，这为科学系统分析当前传统安全因素与非传统安全因素双重叠加造成的边疆安全困境，进而为破解边疆安全困境提供了有益的启示和创新性的治理路径。

关键词：边疆安全；国家治理；五大发展理念

在经济全球化进程中，影响国家安全的要素日益多样化与综合化，这使得区域安全和国家安全面临的挑战日益复杂化，也直接导致了边疆安全的复杂性与严峻性。当前，专门研究中国边疆安全的论著不多，而且多侧重边疆治理安全的概念诠释与边疆理论的建构，只有少数论文探讨了边疆安全防范的策略与路径。本文则另辟蹊径，以科学发展观为指导，运用党的十八届五中全会提出的“五大发展理念”分析中国边疆治理中的安全问题，并在此基础上从“创新发展”“协调发展”“绿色发展”“开放发展”“共享发展”五个角度，提出破解中国边疆安全困境的创新性路径。

一、中国有效应对边疆安全的基本经验

新中国自成立以来一直面临着复杂的国际环境，使得中国的边疆治理一直处于张力状态。但是，中国不仅有效地化解了多次边疆危机，而且对于解决边疆安全与发展问题积累了丰富经验。

1.按照和平共处五项基本原则发展与周边国家友好关系，为实现边疆安全奠定了外交基础

和平共处五项基本原则是中国奉行独立自主和平外交政策的基础和完整体现，已被世界上绝大多数国家接受，成为规范国际关系的重要准则。改革开放之初，邓小平对来访的联合国秘书长德奎利亚尔说，我们提出的维护世界和平不是在讲空话，是中国自身的需要，也是世界的需要。中国面临着发展和摆脱贫困的任务，至少需要50～70年的和平时间[1]。2014年6月28日，中国国家主席习近平在北京隆重举行的“和平共处五项原则发表60周年纪念大会”上明确指出，中国将继续和周边国家一道弘扬和平共处五项原则，倡导共同、综合、合作、可持续安全的理念，坚持通过对话协商，以和平方式解决国家存在的分歧和争端，推动建设开放、透明、平等的亚太安全合作新结构[2]。中国以和平共处五项基本原则为指导，与周边国家大力发展睦邻友好的外交关系，为中国边疆安全奠定了坚实的外交基础。

2.按照“搁置争议、共同开发”的原则处理涉及主权分歧的棘手问题，为维护边疆安全奠定了政治基础

“搁置争议、共同开发”是邓小平同志在20世纪七八十年代为解决中国和日本、菲律宾等国家关于钓鱼岛和南海主权等争端而提出的，其基本含义体现在四个方面：其一，主权属我；其二，对领土争议，在不具备彻底解决的条件下，可以先不谈主权归属，而把争议搁置起来；其三，对有些有争议的领土，进行共同开发；其四，共同开发的目的是，通过合作增进相互了解，为最终合理解决主权的归属创造条件。

在坚持“主权属我”的前提下，中国和周边的日本、菲律宾、印度尼西亚、越南等东亚、东南亚国家通过实施“搁置争议、共同开发”的战略，实现了中国与周边一些有边界分歧国家的合作与共赢，并在合作共赢的开发中进一步赢得了互信。以江泽民为核心的中国第三代领导集体坚持邓小平提出的“搁置争议、共同开发”的原则立场，同东盟有关国家领导人进行多次会谈，双方专门派代表团就南海的环保、气象、渔业等问题进行具体协商，取得了一些实质性成果。在奉行和平共处五项基本原则的基础上，中国再辅以“搁置争议、共同开发”的边疆战略，为中国边疆安全创造了条件，也为中国改革开放和现代化建设赢得了30多年难得的和平环境和发展机遇。

3.逐步确立了以签订条约的形式解决边界争端，为保障边疆安全奠定了法律基础

帝制中国“中心—边缘”式的治国模式强调“守中治边”，即通过治理好中心区域来影响边缘地区，以达到“治安中国，而四夷自服”的目的[3]。“被边缘”的边疆地区则完全是为了拱卫中心地带服务的，要随时准备为中心区域牺牲利益。但现代意义上的中国边疆问题则完全不同，它产生于中国被动地卷入现代化和全球化的过程。近代以来，中国在签订一系列丧权辱国的条约过程中，也逐渐学会利用边界谈判、在委曲求全中尽力维护本国的国家主权和领土完整，在人为刀俎的边界谈判中也偶有虎口夺食的案例。

新中国成立以来，尤其是改革开放以来，中国本着和平共处五项原则与周边国家发展睦邻友好关系，通过平等、友好的多轮边界谈判，与朝鲜、蒙古、俄国、缅甸、越南等大部分与中国陆地接壤的周边国家签订了一系列边界条约，并在此基础上发展睦邻友好关系，有力地维护了中国陆地边界安全，为中国经济社会可持续发展和综合国力提升提供了安全保障，使中国近年来能够腾出更多的精力集中处理海洋边疆问题，为中国的海疆安全提供了坚强的物质基础和战略空间。

4.遵循自卫反击原则有力地维护了国家主权，为实现边疆安全奠定了环境基础

中国按照和平共处五项基本原则与周边国家建立了睦邻友好关系，并辅以“搁置争议、共同开发”的原则妥善处理了与周边国家的边界分歧。但仍有一些国家不顾中国的克制与忍让，在20世纪六七十年代先后以各种方式蚕食中国边疆领土，不仅严重侵犯了中国的主权和领导完整，而且对中国边疆安全构成了严重的威胁。“消除战争，实现和平，是近代以来中国人民最迫切、最深厚的愿望”[4]，坚持走“开放发展、合作发展、共赢发展”的和平发展之路是中华民族历经战争洗礼后所做出的正确的历史选择。“国家的主权和国家的安全要始终放在第一位”[5]。为了维护国家的核心利益和边疆的安全，中国站在自卫的正义立场上，先后组织了一系列边境自卫反击战，有力地维护了领域完整，保障了中国陆地边疆数十年的稳定繁荣，为边疆经济社会可持续发展和人民安居乐业提供了坚实的安全屏障。

实践证明，中国必须从地缘政治和边疆安全的角度，站在自卫的正义立场上，对任何来自边疆的挑衅都必须予以坚决回击。国家的主权利益、安全利益、发展利益是国家核心利益的基本内容，也是中国实施边疆战略、处理与周边国家关系的底线。中国坚持走和平发展道路，但绝不会牺牲国家的核心利益。国家主席习近平曾郑重强调，“任何国家不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损坏中国主权、安全、发展利益的苦果。”[4]

5.以开放开发促进边疆地区繁荣稳定，为实现边疆安全奠定了物质基础

由于改革开放和发展社会主义市场经济，也由于边疆长期的和平稳定，中国经济取得了长足的发展，目前已发展成为世界第二大经济体。中国改革开放的进程也是中国与周边国家在和平共处五项基本原则基础上，发展平等、合作、互利、互惠的经济社会文化交流的过程。中国的改革开放，尤其是对周边国家的改革开放，让周边很多国家都能共享中国经济发展的成果，分享中国改革开放和现代化建设的红利。改革开放以来，中国与边境周边国家积极开展经贸文化交流，进一步促进了边境两边人民，乃至国与国之间的互信与合作，从而进一步巩固和发展了中国的边疆安全体系。

“中国越是发展就越需要一个稳定的地区环境与和平的国际环境”[6]。因此，我们“要更加奋发有为地推进周边外交，为中国发展争取良好的周边环境，使中国发展更多惠及周边国家，实现共同发展”[7]。当前，中国正在大力实施的“一带一路”国家战略，在很大程度上也是为了更好地带动周边国家加速自身的现代化进程，与中国共建世界经济政治新秩序，共享中国改革开放和现代化建设的伟大成果，在共建共享中进一步实现多边互利、互惠、合作、共赢，在合作共赢中进一步增强互信、安全与和谐。

二、中国边疆治理政策需要进一步完善的方面

新中国成立以来，中国的边疆建设取得了显著成就，有效保障了边疆安全。但是，由于国际形势的复杂化以及中国对外开放战略的深化，中国的边疆治理还存在诸多问题，需要进一步完善。

1. 在边疆治理中应进一步完善以和平共处五项基本原则为基础的不结盟政策

新中国自不结盟组织成立之初就与之有着密切联系。1992年以来，中国以观察国成员身份参加了历届不结盟运动首脑会议，并在其中发挥着重要的作用。但在现代民族国家时代，国家利益是影响国家行为的核心因素，由于国家利益的客观性，使不结盟运动成员国很难在结盟和不结盟之间有着明确的割舍，甚至有的成员国参与不结盟运动只是权宜行为，当发现结盟可以获得更大收益时，就会考虑现实政治经济利益而放弃不结盟政策。现实中，中国周边一些参加不结盟运动的国家也确实存在为获得更大国家利益而寻求大国庇护、选择结盟政策，这在一定程度上会对中国的边疆安全造成负面影响。

2.“搁置争议、共同开发”政策也存在着弱化中国边疆安全防务的副作用

“搁置争议、共同开发”原则虽然在一定程度上缓和了中国与周边国家尤其是与日本、东南亚一些国家在海洋边疆上的一些分歧，但这种原则并没有也不可能从根本上解决边界分歧地区的主权归属问题，因而也就无法从根本上解决边疆安全问题。随着中国和周边国家经济发展与交往的日益深化，因利益竞争带来的边疆问题尤其是海洋边疆问题愈加凸显，而各方对“搁置争议、共同开发”的片面理解，反而让固有的边界分歧越走越远、冲突越演越烈。

一些周边国家借口“搁置争议、共同开发”大肆进行单边开发，在有主权分歧的边界地区进一步巩固其利益存在，形成既成事实。例如，1982年10月邓小平就中印边界问题发表“各让一步”的谈话后不久，印度当局却进一步加强了对中国藏南地区的实际控制，并于1986年通过议会两院立法设立所谓的“阿尔纳恰尔邦”，并不断地在该争议地区扩建军事设施、大肆非法移民，严重威胁了中国边疆地区的安全与稳定。日本借口“搁置争议、共同开发”，不断在中国钓鱼岛附近海域制造摩擦，并导演了所谓的“购岛”闹剧。改革开放以来，中国与越南、菲律宾等国在中国南沙、西沙诸群岛等存在的边界问题也日益显化。

严峻的事实告诉我们，在有边界分歧的边疆地区，主权绝对是第一位的，如果在实施“搁置争议 共同开发”中淡化了“主权属我”的根本性原则，周边国家就会误认为中国默认了“主权分歧”，从而导致边界争端更加突出。因此，必须高度重视海洋边疆和利益边疆，并抓紧实施海疆和陆疆安全战略，深化边疆地区的有效治理。

3.开放开发政策的实施使边疆安全面临更严峻的考验

边疆问题最核心的是国家的主权和安全问题，“边疆安全作为国家安全的门户和窗口，是国家安全中最显而易见的部分”[8]。改革开放从沿海、内地到边疆的过程，也是边疆安全问题逐步前置的过程。随着改革开放的不断深入，中国边疆地区在同周边国家边界区域居民交往的过程中，往往过于注重经济文化的交流，而忽视其中的潜在风险，如周边国家借经济文化交流加强对中国边疆地区甚至内地进行意识形态渗透、非法宗教传播、经济军事情报窃取等。

改革开放政策使中国的边疆地区面临更大发展机遇的同时，也面临着更大的发展风险。为此，中国应积极拓展和平安全的生存空间，与周边国家建立利益共享的命运共同体。2015年中国提出的“一带一路”战略，意味着中国边疆地区的全面对外开放，边疆地区将进一步发展成为改革开放的前沿和对外开放的窗口。在边疆传统安全风险还没有完全解决的情况下，由国际恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义为代表的“三股势力”导致的非传统边疆风险也日益突出，同时，经济贫困、民族矛盾、文化冲突、地缘政治的复杂交织，使中国边疆安全问题更加严峻。

三、当前中国边疆安全面临的严峻挑战

中国是当今世界上邻国最多的国家之一，也是当今世界热点问题密集的地区。由于近代以来殖民主义、帝国主义侵略形成的诸多历史遗留问题，造成中国与周边国家在领土、领海、民族宗教等方面存在着复杂的关系。加之一些国家的干预，以及国际恐怖主义、宗教极端主义和民族分裂主义为代表的“三股势力”的滋生泛滥，使中国的边疆安全面临诸多挑战。

1.经济落后、地区发展不平衡易造成边疆干群心理失衡

受历史传统、地理条件，尤其是国家长期政策偏好的影响，中国东部地区与中西部地区经济发展严重不平衡，尤其是西部边疆地区与国家核心区域的经济发展水平差距更大。长期以来，西部边疆地方政府财力困乏，自身无力解决边疆地区经济可持续发展和民生持续改善等问题。习近平总书记在2014年5月考察新疆时指出，“发展是解决一切问题的关键，也是解决新疆问题的总钥匙”[9]。如果边疆地区与国家核心区域之间经济发展和民生福利差距持续扩大，边疆地区民众自然会产生心理失衡，从而影响边疆少数民族与汉族的和谐关系，甚至加剧边疆民众对国家的认同危机，削弱边疆少数民族群众对中华民族的民族认同，进而削弱党在边疆执政的社会基础。

2.利益多元化、冲突尖锐化加剧政治多元化风险

随着改革开放政策的深化，中国日益进入一个利益多元化的社会，就边疆而言，利益多元化主要表现为中央政府与边疆地方政府、边疆地方政府与核心区域地方政府、边疆民众与核心区域民众、边疆地区少数民族与汉族之间的利益竞争关系。利益竞争关系有利于提高区域之间的竞争意识与发展动力，但它也可能导致地区间、群体间的利益失衡与利益冲突。在一些边疆地区，由于经济社会发展严重不平衡，很容易导致各利益方张力加剧，使利益多元化有演变为政治多元化、思想多元化的风险。在这种局面下，边疆地区的民众极容易在利益多元化和利益冲突加剧时，受到境外势力的挑唆和国内分裂势力的诱导，使边疆安全与发展稳定问题急剧地凸显，当前在西部边疆地区日益猖獗的“三股势力”即是典型例证。可见，利益多元化在一定程度上也会对中国边疆安全与治理形成挑战。

3.民族问题与宗教问题复杂化加剧意识形态风险

边疆地区意识形态建设一直是边疆治理中的重要问题，尤其近年来在边疆意识形态风险加剧的情况下，其重要性、紧迫性进一步凸显。抓好意识形态工作可以有效地增进国民对执政党及其国家的政治认同，从而提升执政党执政的政治合法性。但在经济多元化、政治多元化、社会思潮动态化的信息时代，意识形态在整合国家与社会中面临着前所未有的风险，而边疆地区由于存在着特殊的边疆少数民族意识、民族风俗习惯，它与国家主流意识形态具有一定的异质性，但两者之间是对立与统一的关系。在国家治理的常态下，具有异质性的民族意识、民族风俗习惯、民族文化与主流意识形态是能够处于和谐状态之中的，但由于地区发展不平衡、边疆开发不均衡及西方大国意识形态输出等，都有可能让其与主流意识形态形成一定张力，从而强化少数民族文化的异质，甚至产生意识形态冲突，从而影响执政党和国家意识形态对边疆民族意识和风俗习惯的整合，削弱国家对边疆治理的社会基础。近年来，“三股势力”在新疆、西藏等西部边疆地区进行的分裂活动，与国内外分裂势力以边疆少数民族问题为借口无限放大甚至曲解民族政策有着巨大的相关性。

4.周边国家间利益冲突加剧地缘政治风险

边疆安全问题，对国内而言，是边疆少数民族对中华民族和社会主义中国的认同问题；对外而言，则是如何处理中国与周边国家外交关系的问题。边疆问题的外部性实际上是周边国家的外交政策与国家关系在边疆地区的外溢与凸显。新中国自成立以来一直奉行独立自主的外交政策，本着睦邻友好的精神发展与周边国家的关系。但一些外部分裂势力不断借助边疆问题、民族问题在边境地区制造矛盾和冲突。例如，苏联自20世纪60年代末以来，一度在中国西部和北部边疆制造紧张的对峙局面，并支持越南侵扰中国南部边疆，对中国陆地边疆安全构成了最严重的威胁。印度在20世纪60年代，也借口边疆的历史遗留问题和边疆民族问题对中国边疆地区不断蚕食，并制造军事摩擦。最终，中国通过自卫反击战，才在中印边界地区赢得和平稳定局面。

5.一些境外势力的介入干预加剧中国边疆的治理风险

中国的边疆安全问题，不仅与周边国家的边疆政策有着直接关系，而且与一些境外势力的渗透、颠覆和破坏活动有着密切联系。20世纪60年代末到80年代，越南在中国云南、广西边疆地区不断制造军事摩擦，伤害中国大批无辜军民，甚至演变为武装入侵中国的边疆领土。越南当局之所以敢如此肆无忌惮地在中国边疆地区挑衅，一个最重要原因在于当时它得到了苏联的绝对支持。近年来，一些西方敌对势力不断直接或间接地插手中国周边国际事务、尤其是东南亚小国的内部事务，甚至不断制造“颜色革命”、扶持建立亲西方政权等制造中国边疆危机，以达到遏制中国和平崛起的目的。2015年初以来，中缅边境地区安全形势因缅甸内战迅速紧张起来。“两会”期间，缅甸政府军在进攻缅北反政府武装时，军机进入中国境内，炸死炸伤多名中国居民，大批缅甸难民涌入中国边境地区，给中国云南等边疆地区的生产生活带来了一系列不稳定因素。中国政府果断在中缅边境地区紧急集结应急部队，以防止敌对势力在中国周边国家搞颜色革命，进一步搅乱中缅边境地区正常的生产生活秩序[10]。 可见，中国周边地区仍存在着复杂的国际问题，这些冲突隐患一旦激化就会影响中国边疆地区的安全与稳定，因而增加了治理难度。

6.边疆观念与战略滞后加剧边疆治理困境

帝制中国并没有现代的边疆观念，也没有明确的边疆界限。帝制中国长期以来实施的“中心—边缘”式治理模式让中央政府无法摆脱“强干弱枝”的治国方略；加之边疆问题与民族问题交织错节，导致中国传统的统治阶层没有从根本上区分两者的实质差别，甚至将其视为一个问题。从本质而言，边疆是对周边主权国家而言的，而少数民族问题则是国家内部的问题，两者虽然有不少交集，但内涵仍属于两个领域。因此，对其问题的分析与解决应运用不同的治理思维和政策方略。此外，帝制中国长期以来重视陆地边界，几无海洋边界的意识。海洋边界的意识和重要性是伴随着1840年以来中国面对西方列强的海洋侵略和几无还手之力的被动挨打体悟到的。从秦以后的2 000多年时间里，中国的边疆治理方略基本上采取的是被动防守，守卫边疆只是拱卫国家核心区域的手段。近代以来，西方国家不仅在海洋边疆理论和方略指导下不断扩大对包括中国在内的广大亚非拉国家的侵略，而且逐渐形成了包括利益边疆、文化边疆、高空边疆、网络边疆在内的一系列边疆观念和边疆理论体系，并由此形成了西方大国尤其是美国崛起和全球化的治国方略。实际上，美国的崛起和称霸进程，也是美国边疆理论与边疆治理方略形成与发展的过程。因此，中国必须以现代的边疆观念和治理理念应对当前边疆的治理困境。

四、以五大发展理念为指南，全面推进边疆治理创新

当前，中国边疆安全形势严峻，面临着很多不确定的风险因素。西部大开发战略的深入进行和国家“一带一路”战略的深入实施，在给中国边疆治理带来难得机遇的同时，也由于边疆地区全面开放而使之面临着前所未有的安全风险。为全面落实科学发展观，党的十八届五中全会提出了“五大发展理念”，这为中国构建边疆安全体系、加快边疆治理体系和治理能力现代化提供了新的治理理念与路径。因此，必须以科学发展观为指导，牢固树立科学发展理念，大力实施边疆发展战略，缩小区域差距。由于远离国家核心区域，再加上高原山区的恶劣地理条件和国家梯次发展战略的影响，中国边疆地区长期处于贫困状态。例如，西部边疆地区国土面积占全国的71.5%，陆地边境线长达1.8万公里，全国整个陆上边境线82%都在西部边疆省份；全国75%的少数民族居住在西部边疆地区，现在全国年收入在1 196元以下的贫困人口有66%生活在西部边疆地区[11]。国家实施西部大开发战略以来，尽管西部地区取得长足发展，但与东部地区相比仍然存在着相当大的差距。再加上西部地区民族文化多元、宗教问题比较复杂，使稳边固边的任务依然艰巨。“五大发展理念”的核心还是发展问题，中国边疆地区长期存在的各种风险与问题，其解决最终还是要依靠科学发展。邓小平反复强调“发展是硬道理”“贫穷不是社会主义，发展太慢也不是社会主义”。因此，中国作为社会主义国家必须进一步加快边疆地区经济社区发展，努力缩小边疆地区与东部地区的差距。为此，中国边疆治理要充分利用国家实施西部大开发政策和“一带一路”发展战略的契机，科学制定边疆地区发展政策，实施精准扶贫，加快推进边疆经济社会协调发展。

1.牢固树立创新理念，推动边疆观念、边疆战略创新

创新是一个国家和民族生命力不竭之动力，也是一个政党永葆生机的源泉。实践基础上的理论创新是社会治理模式、治理体制机制创新的先导。党的十八届五中全会提出，“要把创新摆在国家发展全局的核心位置……让创新贯穿党和国家的一切工作”[12]7。就边疆安全治理而言，边疆治理创新就是要通过边疆观念创新、边疆理论创新带动边疆治理体制机制创新，建构现代民族国家的边疆安全体系。帝制中国长期奉行“守中治边”的理念，形成了具有很强路径依赖的“中心—边缘”式治理模式，遂造成整个王朝时代事实上是“有国无边”的状态。新中国成立以来，中国虽然在边疆治理方面取得了一系列的成就，但还没有从根本上走出王朝时代“守中治边”的思维，甚至改革开放以后，仍有一些人把边疆问题同民族问题混为一谈，习惯用传统中国解决少数民族问题的思路去治理边疆。实际上，全球化彻底颠覆了传统边疆治理的“中心—边缘”模式，边疆地区与国家核心区域不再是一个相对立的概念。在此背景下，只有以利益边疆、空天边疆、文化边疆、网络边疆等新理念分析中国边疆问题，才能形成新理论、新战略，才能让中国的边疆治理有效地应对全球化和地缘政治复杂化带来的严峻挑战。为此，中国要彻底抛弃“中心—边缘”式的边疆治理思维，以国家核心利益为中心、以利益边疆为引导，加快构建中国利益边疆的安全治理体系。

国家的主权利益、安全利益、发展利益集中构成了国家的核心利益，而国家的核心利益也必然集中体现和彰显在边疆利益上。这要求中国必须适时调整改革开放以来“优先发展东部，让东部地区先富起来”的理念，从国家核心利益出发，把边疆安全与发展放在改革开放和现代化建设更加突出的位置上，深入推进西部大开发，尤其是要通过国家“一带一路”发展战略，让边疆地区成为深化改革开放和社会主义现代化建设的前沿阵地和试验田，推动整个边疆地区全方位对外开放。此外，还要从利益边疆的理念出发，构建边疆安全防控区域地段，确保中国周边地区“不生战、不生乱”。在全球化和地缘政治复杂化的今天，中国必须树立高度的利益边疆意识，“要把创新摆在我军发展建设全局中的重要位置，通过自主创新掌握主动，见之于未萌、识之于未发，下好先手棋、打好主动仗”[13]，确保边疆安全和国家核心利益不受侵犯。

2.牢固树立协调发展理念，构建区域发展协调机制与利益协调机制

党的十八大报告在总结中国发展中存在的问题时，把“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出”[14]放在了第一位。这种“不平衡、不协调、不可持续”的问题主要表现为东、中、西部发展不平衡，集中表现为边疆地区与核心发达地区差距日益扩大上面。“社会和谐在很大程度上取决于社会生产力的发展水平，取决于发展的协调性”[15]8。边疆安全稳定事关国家核心利益，没有协调发展，就没有边疆的和谐稳定，也就没有整个国家与社会的和谐稳定。党的十八届五中全会指出，“坚持协调发展，必须牢牢把握中国特色社会主义事业总布局，正确处理发展中的重大关系……不断增强发展的整体性”。而发展的整体性需要协调性发展来实现，“增强发展协调性，必须在协调发展中拓宽发展空间，在薄弱领域中增强发展后劲”。这就要求中国必须加快推进区域协调发展，整体推进基本公共服务均等化。

以协调发展推进边疆安全，就是要在深入推进西部大开发和全面落实“一带一路”国家战略中，进一步加大中央财政对边疆地区的支持力度，按照国家基本公共服务均等化的要求，加快边疆地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设；加大扶持边疆地区承接产业转移和产业结构升级工作，重点扶持边疆地区优势产业，加快边疆地区资源优势向发展优势转变的步伐；支持并引导东部发达省份与边疆地区建立对口援助关系，重点支持边疆地区自身造血功能，加快形成核心发达地区与边疆地区协调发展的体制机制，逐步形成“以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体”的互利互惠协作体制机制。

3.牢固树立绿色发展理念，实现边疆地区可持续发展

改革开放以来，由于国家一度实施“东部地区优先发展”的梯次发展战略，导致中国核心区域与边疆地区经济社会发展差距持续扩大。为努力缩小差距，一些西部边疆政府实施了所谓的“赶超战略”，虽然取得了显著成效，但也在一定程度上造成了生态环境的破坏，这种注重眼前利益的发展有可能进一步诱发西部边疆的固有风险。为此，西部边疆地区发展必须依据十八届五中全会提出的绿色发展理念，走一条经济社会生态可持续的边疆发展道路。

第一，坚持绿色发展，为边疆安全稳定奠定可持续的物质基础。

作为发展理念创新的重要内容，坚持绿色发展就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与环境和谐发展的现代化建设格局。长期以来，地方政府寻求的是经济绩效合法性模式，就是所谓的GDP模式，即把GDP的增长看成最重要、甚至是唯一的干部考核指标，这就使得边疆地区日益陷入“先污染后治理”的发展模式，使“任何时候都不能以牺牲环境为代价去换取经济的一时发展”这一箴言成了口号。绿色发展就是要求边疆地区必须破除GDP崇拜，真正树立科学发展观，走一条人与自然和谐发展的边疆可持续发展之路。为此，必须正确处理好政府与市场、社会的关系；必须通过法的契约科学界定政府、市场、社会三者的边界，并以法治政府建设保证边疆地区的生态安全，实现边疆经济、社会、生态的可持续发展。

第二，坚持法治理念，为边疆绿色发展提供坚实的法制基础。改革开放以来，日益严重的污染现实告诉我们，必须坚持绿色发展，任何时候都不能再以牺牲环境为代价去换取经济的一时发展。“绿水青山就是金山银山”“宁要绿水青山，也不要污染带来的金山银山”的绿色发展理念一定要深入边疆广大干部群众的心中。绿色发展必须要靠法律制度保障，必须把政府的权力关进法律制度的笼子里，否则就无法避免政府越位的现象。因此，作为“裁判员”的政府，其行为本身也应约束在法治框架内，必须建设法治政府，以基于人民意志为基础的法治政府履行绿色发展的责任。现代法治政府在很大程度上表现为一个现代“税收政府”而非一个“自产政府”，这就要求依法规范并逐步清除各级政府的平台公司，通过法律制度遏制各级政府GDP冲动；按照市场经济和法治政府的要求，把地方政府打造成为市场规则的制定者、市场活动的监督者、市场主体的服务者。各级边疆政府也应是一个营造环境、提供服务和保障公平的治理主体，更多地发挥为所有财富创造主体提供秩序和服务的权威性治理共同体作用。

4.坚持开放发展理念，以互信合作战略推进利益共同体建设，增进边疆互信安全

党的十八届五中全会提出的开放发展，就是要求中国必须顺应国别经济深度融入世界经济的新趋势，奉行互利共赢的开放战略，与周边国家协同推进战略互信，以利益共同体增进边疆地区的互信与安全。

第一，边疆地区坚持开放发展、增进边疆安全，就是要求边疆各级政府要有开放性、国际性的视野，以公共性、开放性、国际化的思维推进政府职能转变，主动适应国家提出的与周边国家深度融合、互利共赢、打造利益共同体的新战略。

第二，坚持边疆地区开放发展，就是奉行互利共赢的开放战略，协同推进战略互信，努力形成深度融合的边疆互利合作新格局。为此，要努力提高边境经济合作区、跨境经济合作区的发展水平，通过深度融合式的边疆双边和多边合作，在边疆地区与周边国家构建广泛的利益共同体。

第三，坚持边疆地区开放发展，就是充分借助国家“一带一路”战略，在边疆地区与周边国家开展全方位的合作交流。不断创新边境经济合作区、跨境经济合作区体制机制，适时成立双边或多边合作边疆自由贸易区，深化与周边国家经济文化合作交流，与周边国家一道构建命运共同体。

5.牢固树立共享理念，以构建共享共建机制推进边疆安全

党的十八届五中全会明确指出，“坚持共享发展，就是要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”。因此，一个让人民满意的服务型政府，就是要创造条件，通过一系列制度安排在边疆地区打造一个共享型社会，实现共同富裕，并以共享型边疆推进安全和谐边疆建设。

第一，以国内共享型边疆建设推进边疆安全，打造共享共建的边疆社会治理新格局。共建共享是“共同建设、共同享有”的简称，中国所构建的和谐社会必然是一个“中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会”[15]5，按照共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。中国的边疆，不仅是边疆人民的边疆，更是全体中国人民的边疆，是中华民族的边疆；没有祖国边疆的安全就没有国家的安全，没有边疆的现代化，就没有整个中国的现代化。因此，边疆的“共同建设”是中国全体人民的共同责任；“共享”边疆安全带来的国家安定和谐的成果也是全体人民应有的权利。“共建”是“共享”的前提，“共享”是“共建”的目的。因此，要按照党的十八届五中全会提出的“加强和创新社会治理……推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[12]85的要求，加快共享型边疆治理体系建设，加快构建国家核心区域与边疆区域共同建设，努力形成边疆社会治理新格局。

第二，以打造周边国家利益共同体推进与周边国家命运共同体建设。以共享理念指导的边疆安全发展，不仅是边疆人民与内地人民一道共建共享和谐边疆的过程，也是中国与周边国家共建共享和平边疆的过程。“面对国际形势的深刻变化和世界各国深化合作的客观要求，各国应该共同推动以合作共赢为核心的新型国际关系，各国人民应一起来维护世界和平，促进共同发展”。这里的“共同发展”指的就是各国和各国人民应该“共同享受尊严、共同享受发展成果、共同享受安全保障”[16]。无论从地理方位、自然环境还是从相互关系来看，周边国家对中国边疆的安全与建设都具有十分重要的战略意义。边疆安全治理的一个非常重要的内容就是要处理好与周边国家的关系，这是实现‘两个百年’奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦的需要。因此，中国要积极推进周边外交，争取良好的周边环境，并使中国发展更多惠及周边国家，实现共同发展[7]。为此，必须做好四个方面的工作：其一，坚持“与邻为善、以邻为伴”和“睦邻、安邻、富邻”的周边外交基本方针。即始终坚持睦邻友好、守望相助，讲平等、重感情，长见面、多走动，诚心诚意地对待周边国家，争取更多的周边朋友，争取周边环境长期安全和谐。其二，本着互利互惠的原则同周边国家开展合作，编织更加紧密的共同利益网络，把双方利益融合提升到更高水平，让周边国家能够更加受益于中国的发展；进一步加快中国沿边地区对周边国家开放的力度，加快双方基础设施互联互通；以周边为基础加快实施边疆自由贸易区建设，构筑区域经济一体化新格局。其三，充分发挥比较优势，找准深化与周边国家互利合作的战略契合点，积极参与区域经济合作；尤其要充分发挥国家实施“一带一路”战略的影响力，以亚投行为抓手，进一步深化中国与周边国家全方位的深度合作，积极构建周边利益共同体。其四，要与周边国家全面推进区域安全合作，以区域安全共同体推进区域命运共同体建设。

结语

边疆安全事关国家的荣衰兴亡。当前中国边疆地区面临着传统安全因素，也面临着非传统安全因素，边疆安全形势非常严峻。而中国当前的边疆治理理念、边疆战略与边疆政策还不能完全有效地应对各种尖锐复杂的边疆安全问题。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为中国更新边疆安全治理观念、建构边疆安全治理理论体系进而以科学的边疆治理战略、精准的边疆治理政策和打造边疆利益共同体、安全共同体、命运共同体来破解边疆安全困境，提供了开创性思维和创新性治理路径。

参考文献：

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社,1994:416-417.

[2]习近平.弘扬和平共处五项原则,建设合作共赢美好世界[EB/OL].(2014-06-29)[2016-01-06].http://politics.people.com.cn/n/2014/0629/c1024-25213364.html.

[3]周平.我国的边疆与边疆治理[J].政治学研究，2008，(2).

[4]习近平在中共中央政治局第三次集体学习时的讲话[N].人民日报，2013-01-30.

[5]邓小平文选：第3卷，北京：人民出版社，1993：348.

[6]习近平.携手推进深度合作,共同实现持续发展[EB/OL].(2012-09-22)[2015-06-21].http://politics.people.com.cn/n/2012/0922/c1024-19078011.html.

[7]习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话[N].人民日报,2013-10-26.

[8]徐黎丽.中国边疆安全研究(一)[M].北京：社会科学文献出版社，2015：55.

[9]习近平.把祖国的新疆建设得越来越美好[N].人民日报，2014-05-04.

[10]党媒评中缅边境乱局：中国应主动出面调停，防域外大国做文章[EB/OL].(2015-03-15)[2015-12-03].http://news.163.com/15/0315/06/AKNSD92600

014SEH.html.

[11]杜鹰.西部地区发展仍是短板，与东部地区差距相当大[EB/OL].(2010-07-08)[2015-12-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-07/08/c_12312235.htm.

[12]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社,2015.

[13]习近平.我军要下好先手棋，打好主动仗[EB/OL].(2016-03-13)[2016-03-20].http://news.sina.com.cn/c/nd/2016-03-13/doc-ifxqhmvc2389089.shtml.

[14]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的讲话[M].北京：人民出版社,2012:5.

[15]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2006.

[16]李君如.中国和平发展道路与世界的和平发展——学习习近平同志关于走和平发展道路的重要论述[N].人民日报,2013-08-26.

[责任编辑：巩村磊]

收稿日期：2016-04-04

基金项目：国家社会科学基金项目“城乡结合部社会管理路径创新研究”(13BZZ036)；四川大学西部边疆安全与发展协同创新中心资助项目“西部边疆治理体系与治理能力现代化研究”

作者简介：史云贵(1971—)男，教授，博士生导师，从事中国政府与政治、地方政府治理、社会治理创新研究；冉连(1987—)，男，博士研究生，从事地方治理创新研究。

中图分类号：D67

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)07-0056-08

·政治发展研究·