王成

[摘要]预算法是财政领域的基本法律制度，素有“经济宪法”之称。《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。此后，历经四次审议，于2014年的十二届全国人大常委会第十次会议上表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改（中华人民共和国预算法）的决定》（以下简称《决定》），至此，历经20年，预算法终于完成了第一次修订。新预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。

[关键词]学习；新预算法；依法治国

[ DOI] 10. 13939/j. cnki. zgsc. 2015. 26. 067

新《预算法》的出台是我国财政制度建设中一件具有里程碑意义的大事，为建设阳光政府、责任政府、法治政府奠定了良好的法律基础。与现行预算法相比，新预算由原来的79条增至101条，改动达82处。主要变动体现在以下六个方面：一是突出全口径的预算管理；二是凸显现代财政体制的刚性约束；三是强化人大在预算管理上的地位；四是落实预算执行责任制；五是硬化预算约束坚持厉行节约；六是实行责任追究制。这次新预算法的修订，是全面深化改革的决定和深化财税体制改革总体方案的重要举措，如何更好地学习贯彻新预算法，是摆在各级相关部门面前的一个全新课题。

1、修改新《预算法》的重要意义

修改完善预算法，是现代财政治理的迫切需要，对于规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化具有十分重要的意义。同时也是我国国家治理体系现代化建设迈出的关键一步，将全面加快我国国家治理体系现代化建设步伐。此次《预算法》的修订树立了“民生财政”的核心价值观，将财政目标转向改进民生，反映了经济和社会的发展要求。民生不仅首次出现在《预算法》中，而且排在诸多支出方向的首位，可见，修订《预算法》是现代财政坚持民生导向的有力保证，也是现代财政适应依法治国法治进程的必然要求。

2、新《预算法》修改中的若干焦点分析

下文将对新《预算法》中的几大焦点问题进行总结分析：

（1）充分体现了法治原则，采用全口径的预算体系。新《预算法》重新定位了政府责任，把规范政府收支强行纳入预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，以约束作为立法宗旨，明确指出各级政府、各部门、各单位的支出必须以经过批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），充分体现了要将政府收支的财权关进“预算”这个制度的笼子里的法治思想，从而避免财政资金体外循环带来的寻租腐败等问题。

（2）改进了预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。此举可限制政府举债行为，使收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测，各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时，从严控制和管理地方政府债务，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，为今后实行中期财政规划管理、强化年度预算的约束预留了空间。

（3）实现预算制度公开透明，推进阳光政府建设。在很长一段时间内，财政预算等政府财务资料都属于保密内容，原预算法在预算公开方面的规定也是一片空白。近年来，社会各界对预算公开的呼声日高，新《预算法》增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后向社会公开，预算公开范围要全面，重点要突出，在全面公开的原则下，对一些重要事项要专门公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。

（4）注重人大监督，建立政府综合财务报告制度。强化对政府行为的约束，打造责任政府。新《预算法》要求，各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况，进一步规范和约束政府行为、遏制政绩T程、避免盲目发行政府债务。

3、认真贯彻实施新《预算法》全面推行法制建设

法律的权威源于实施，学习新《预算法》的目的在于贯彻落实、学以致用。广大财政干部要带头深入学习新预算法，准确掌握新《预算法》的精神、原则和各项具体规定，增强《预算法》治意识，在学习的同时，大力做好新《预算法》的宣传普及工作，纵向到省、市、县、乡，横向到各部门、企事业单位，让新预算法人人皆知、让预算法治理念深入人心。坚持依法办事，前不久，国务院出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》。要求严格按照新《预算法》在2015年的预算编制工作中得到体现和落实，做到有法必依、执法必严、违法必究。严肃纪律，对照新《预算法》和各项财经纪律的规定、要求和准则，严格财政支出管理，认真落实中央八项规定要求，确保财政资金安全、规范、高效使用。将政府债务纳入预算、债券发行、存量债务债券置换等重点改革，扎实推进现代预算管理制度建设。建立健全内部预算管理制度，结合实际，按照“运筹有方、管理科学、保障有力”的要求，逐步建立起有利于预算事业长远发展的财务管理机制。

4、结论

今年6月中央又专门制定了财税体制改革总体方案。新预算法在落实中央有关规定精神的同时，对财政预算改革的顶层设计作了一些衔接性规定，为下一步改革留有法律空间。新《预算法》改进了年度预算控制方式，十八届三中全会决定提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，以解决现在预算执行中片面追求预算平衡带来的“顺周期”问题。同时，新预算法确立了预算稳定调节基金的法律地位，为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。根据三中全会决定关于“建立权责发生制的政府财务报告制度”的要求，新预算法在附则中对各级政府提出了按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的明确要求。新预算法的原则性规定为未来各级政府全面建立政府综合财务报告制度指明了方向。