徐立

（中国船级社上海分社，上海200135）

关于靠港船舶硫排放控制政策研究

徐立

（中国船级社上海分社，上海200135）

文章以IMO公约及地方政策性法律对船舶靠港后硫排放控制的相关政策为切入点，通过梳理分析不同国家及地区的履约情况和政策适用性，提出了我国控制硫排放的政策措施及实施的可行性。

国际公约；靠港船舶；硫排放；控制；政策

2014年全国交通运输工作会议提出了“四个交通”的发展目标，港口作为交通运输的重要枢纽，建设“绿色港口”是“绿色交通”的重要组成部分，也是促进港口与城市和谐发展的必然选择。

面对日益严重的船舶大气污染，国际海事组织和发达国家、地区都已采取了积极的应对措施，很多发达国家与地区已利用立法的形式来控制船舶大气污染物的排放。与国外发达港口城市相比，中国港口靠港船舶污染控制不论从法律法规还是管理技术、控制水平方面均存在较大的差距。笔者通过对国际公约、欧盟、北美地区及中国大陆和香港地区对靠港船舶硫排放控制措施与相关政策法规的适用性分析研究，提出中国港口实施靠港船舶硫排放控制措施和政策建议的关注点。

一、国际海事组织MARPOL公约附则VI分析

（一）立法及公约基本概况

自20世纪80年代始，国际海事组织（IMO）海上环境保护委员会（MEPC）就一直致力于船舶造成空气污染的改善。从1985年签署减少硫排放物的防污公约，到1997年通过MARPOL73/781997年议定书（包括附则VI—防止船舶造成空气污染规则）及8个决议案，2008年修改了MARPOL73/78 1997年议定书，通过MEPC.176(58)号决议，修订《经1978年议定书修订的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》的1997年议定书的修正案，2013年审议了NOxTierIII标准的生效时间，决定将2016年生效时间推迟到2021年，同时在2013年1月1日正式生效的MARPOL附则VI中新增第4章。该公约共有四章和八个附录，主要对400总吨及以上的船舶及所有固定、移动钻井平台和其他平台的检验、小于400总吨船舶的适用规定、《国际防止空气污染》证书签发、港口国对操作要求的监督；对船舶产生的臭氧消耗物质、氮氧化物（NOx）、硫氧化物（SOx）和颗粒物质（PM）、挥发性有机化合物（VOCs）的排放控制要求；以及船上焚烧、接收设施、燃油供应和质量的要求等。

经过二十几年的发展，形成了完整的防止船舶废气污染的国际公约MARPOL公约附则VI，提出了船舶废气排放的标准以及相关的技术导则。随着公约的执行，履约防止船舶废气污染成为IMO成员国迫在眉睫的任务。

（二）硫氧化物排放要求

1.SOx排放标准

本文重点讨论硫氧化物(SOx)排放要求。MARPOL附则VI第14条1-4中规定了船上使用任何燃油的硫含量的极限值和履约时间，同时规定了排放控制区区域及其内燃油硫含量的极限值和履约时间，如下页附图所示。

2.排放控制区

排放控制区包括：波罗的海区域和北海区域、北美区域、美国加勒比海区域和由本组织设定的衡准和程序而指定的任何其他海域，包括任何港口区域。

附图MARPOL公约附则VI硫排放标准图

全球排放控制区区域中波罗的海和北海这两个排放控制区仅仅是控制SOx的排放；北美排放控制区和美国加勒比海排放控制区限制排放SOx、NOx和PM这3种污染物。排放控制区区域范围均有严格界定。

排放控制区现已有不断扩大趋势。中国香港从2011年开始就积极与中央政府协调，希望在珠江三角洲建立一个排放控制区。香港特别行政区环境保护署于2011年12月21日提交《立法会环境事务委员会管制船舶排放废气》文件。在这份文件中，香港希望通过与广东省政府、澳门政府共同协商在珠三角区域内建立排放控制区。计划在2015年1月1日实施燃油最大硫含量不超过0.1%m/m的标准，于2016年氮氧化物排放等级提高到TierIII的水平（现已推迟到2021年）。如果香港关于在珠三角设立排放控制区的申请通过，那么珠三角将会成为亚洲第一个排放控制区。上海相关部门通过研究发现，靠泊在上海港的船舶排放的废气对上海的大气环境影响很大，亦拟对上海港靠港船舶废气排放采取控制措施，以减少船舶废气对上海环境造成的影响。澳大利亚海事学院一项2012年开始的研究显示澳洲30%的含氮及含硫排放物是由船舶排放的，且可能影响一些主要城市，包括伯斯、墨尔本、雪梨和布里斯班。澳洲海事安全管理局将考虑向IMO提出在澳大利亚设立排放控制区的提议。

随着研究机构对船舶废气污染程度和危害的研究，发现世界上船舶流量大的海港，船舶废气污染已经成为当地污染源之一。各国政府已逐渐意识到船舶废气污染排放控制的紧迫性，相关政府机构将会更多地向IMO提出建立排放控制区的提案。

3.履约难度

目前MEPC认可的履约措施主要有低硫油、替代燃料、废气处理技术等，但轻质低硫油价格昂贵，且可加装这类燃油的港口有限，同时直接使用低硫油对船舶的动力设备有不利影响，需要对动力设备进行改造，其改造费用高昂；采用其他替代燃料也具有同样的问题；并且最新的NOx排放标准几年后也将执行，严格的履约指标导致巨大的履约难度。因此提出靠港船舶废气污染排放控制措施与政策应充分考虑技术的可获得性及其经济性。

二、区域性或地方性法规及其政策分析

除国际海事组织法规外，世界各主管机关在区域或地方层面采取了不同的硫船舶排放控制政策。

本文总结了各区域性或地方性主管机关为船舶减排而采取的一些管理和自愿措施，如下页附表所列。其他的等效措施有废气清洗系统、使用液化天然气作为混合动力和纯燃料动力等。在船舶排放控制方面，欧洲和美国明显地领先亚洲。

（一）欧盟相关法规及其政策

欧盟积极推进环境保护和大气污染控制措施政策。欧盟制定了《欧盟运行条约》，该条约2012年综合文本中第20条明确了保护环境的原则规定，同时欧盟从技术层面颁布了船舶排放控制的有关法令，旨在使欧盟的立法进一步适应在《国际防止船舶造成污染》公约附则VI框架下的国际最新发展水平。除其他事项外，欧盟在硫排放控制区（SECAs）实施了更加严格的船用燃油硫含量限制措施。

欧盟于1993年7月23日颁布了指令93/12/EEC，旨在控制在欧盟中引起土壤酸化、大气颗粒物形成之一和对生态系统、生物多样性和人类健康造成损害的因数之一的二氧化硫（SO2）的排放。鉴于国际海事组织MARPOL公约附则VI《防止船舶造成大气污染规则》于2005年5月正式生效，欧盟在2005年7月6日发布了对1999/32/EC的修正的指令，形成了指令2005/33/EC。该指令大部分补充内容是针对船舶使用的燃油，首先明确了在MARPOL公约附则VI对硫排放控制区（SECA）航行的所有海船（但不包括军用船舶）的船用燃油硫含量的监控和查验，波罗的海地区从2006年8月11日起，北海（含英吉利海峡）从2007年8月11日起；其次对于欧盟内河船舶从2010年1月1日开始，船用燃油硫含量质量百分比不超过0.1%；最后对在欧盟所属港口作业（锚泊、系泊、卸货）超过2小时的船舶，从2010年1月1日起必须使用含硫量不大于0.1%m/m的燃油，除非使用岸电系统，该要求由于实际困难而延期半年实施。

附表船舶减排而采取的区域或地方控制措施

欧盟的指令是强制性的，对所有船舶都是一视同仁，船公司所增加的改造和营运成本是在同一水平上。欧盟法令将MARPOL73/78公约附则VI2008修正案中使用0.1%低硫燃油的实施时间整整提前了5年。

欧盟实施低硫燃油的政策后的效果是显而易见的。以欧盟最大排放国德国的统计数据为例，其NOx和SOx的排放量分别从1990的2875吨和5292吨下降到2011年的1293吨和445吨，降幅分别达到55%和91%。

除了欧盟的指令和IMO的排放控制区规定外，欧盟还有船公司自愿加入的船舶减排组织。2007年瑞典的哥德堡推出了清洁航运工程（CleanShipping Project）。这项工程引进了清洁航运指数（Clean ShippingIndex(CSI)）。CSI涉及20项船舶环境污染的内容；CSI的分数由SOx和PM排放、NOx排放、CO2排放、化学品废水控制等5个方面组成；CSI的船舶运行数据由船公司自愿提供，CSI根据船公司的数据计算出得分数进行排名并公布，并提供给欧盟的货主，货主在出口货物时可以选择更加环保的船公司进行运输。为了保证船公司提供的数据的真实性，CSI管理方还引进了船级社如LR、DNV等对船公司提供的船舶运行数据进行一定比例的核查，核查通过后由船级社签发证书，并上传到CSI数据库中。船公司为了能从欧盟货主中揽货，就需要船舶的得分数靠前。从2012年起，CSI的网络运行由货主组成的一家非盈利组织管理，绝大部分船公司都加入到了此项目中。

（二）北美地区防治船舶大气污染法律法规及其政策

1.美国

联邦政府从法律层面颁布了《空气清洁法》，同时制定了空气质量标准及船舶排放控制法规等技术法规，包括《空气污染管制法》、《清洁空气法案》、《国家环境空气质量标准》、《排放标准的参考指南》、《新海洋船舶柴油机排放控制法规》、《非道路柴油机Tier4规则》、《船用柴油机排放控制措施》等。

美国环境保护署在2009年12月通过了新的燃油规则，允许美国国内生产和销售最大硫含量为1.00%m/m的燃油，这些燃油是用于三类船舶上（三类船舶指发动机每缸排量大于或等于30升的船舶）。这个新的燃油规则要求禁止生产、销售和使用硫含量超过1.00%m/m的燃油，除非船舶采取后处理措施保证能够达到等效的排放要求。

从2015年起，北美排放控制区内要求船舶使用最大硫含量为0.10%m/m的船用燃油。

在美国联邦法律体系下，美国州政府可自行立法制定其管辖水域内的发动机或船舶操作的大气排放限制。加利福尼亚州因此制定了“加州海运船舶燃料废气排放法案”。该法案规定自2007年1月1日起，在加州所有管辖水域内的海运船舶必须使用清洁燃油，含硫量不得超过0.5%，自2010年1月1日，燃油含硫量标准减至0.1%，显然这个标准比MARPOL附则VI的规定更加严格。加利福尼亚州空气资源局于2008年7月24日颁布了《加州水域及基线24海里内海船燃油硫含量和其他操作要求的规则》，并于2011年10月27日进行了修正和补充，要求海船的燃油硫含量自2014年1月1日起MGO和MDO硫含量≤0.1%，若海船不能满足要求，就须支付相应的惩罚性费用；靠港不满足次数越多，费用越高，如到第5次及以上，每次惩罚费用达$182000，但在2014年每条海船若由于不能获得合格的低硫燃油而不能满足该规则，则可免于交纳一次惩罚性费用。

在北美没有成为MARPOL公约附则VI的排放控制区之前，美国各港口也已有对海船燃油的含硫量控制的规定和相应的激励政策。如西雅图港，船舶靠港时使用清洁燃油的奖励政策规定：每艘船舶每靠港1次，若使用低硫燃油（硫含量小于0.5%m/m，成为排放控制区后为0.1%）可以得到的奖励平均为2250美元；长滩港制定的绿色旗帜计划规定：若海船在离港口40海里处开始减速至12节或以下航行，最高可以得到25%的码头费率的减免。

洛杉矶港和长滩港一起位于美国西岸的圣帕德罗湾，同属加利福尼亚州。2006年10月20日，洛杉矶港和长滩港联合采取了前所未有的一项行动，称为圣帕德罗湾港口清洁空气行动计划（CleanAir ActionPlan，简称CAAP）。该计划旨在大幅降低由于船舶、火车、卡车、码头设备和港口设施排放造成的空气污染而导致的健康风险。CAAP的发展得到了南海岸大气质量管理区、加州空气资源局和美国环境保护局的支持和合作。CAAP是具有里程碑式的大气质量计划，在减少与港口相关的空气污染、降低健康风险的同时，允许港口的发展、就业的增加和经济活动的繁荣。此计划包括港口清洁卡车计划、船舶减少污染计划和采用先进的新技术计划，如世界上首次使用的混合动力拖船。

CAAP的目标是到2011年底减少燃油排放造成的NOx、SOx和PM排放量比2006年减少45%。事实上，到了2011年底与港口相关的大气污染物排放量减少已超过了原先的目标，同时为了能与美国环保局和加州空气资源局的相关规定保持一致，并适应新技术的发展，CAAP提出了更高的目标，即到2023年NOx减少59%，PM减少77%（与2006年相比）。

洛杉矶港对于海船排放污染量的减少所采取的主要措施有降低船舶航速、使用岸电、低硫燃油和更清洁的船舶柴油机技术等。为了鼓励船公司把他们最新和最清洁的船舶靠到洛杉矶港，港口在国际港口协会世界港口气候倡议的支持下推出了自愿环保船舶指数计划，该计划规定从2012年7月1日起，船公司若使用更清洁的技术使得船舶大气污染物排放量比IMO规定的要求更低则可获得奖励。

船舶减速计划是船公司的自愿行为，最早在2001年建立，2006年11月后成为CAAP的一部分。船舶速度（在船舶主机额定转速的20%以上）越低，污染物排放量就越少。洛杉矶港口规定船舶离港口20海里或40海里内航速若小于12节（含），对于20海里内满足要求的船舶按1天靠港费的15%奖励，对于40海里内满足要求的船舶按1天靠港费的30%奖励。

使用岸电是洛杉矶港针对集装箱船而制定的空气清洁计划。2004年6月21日，洛杉矶港和中国海运集装箱运输有限公司在第100号集装箱泊位建立了全世界第一个使用岸电的码头，2004年8月9日，洛杉矶港迎来了第一艘日本NYK船公司的集装箱船靠港使用岸电。2007年12月加州对集装箱船、游轮和冷藏船在靠港时降低船舶辅机的污染物排放的规定，要求船舶靠泊时要有一定比例使用岸电，同时靠泊时辅机运行的发电量也要有一定比例的降低；作为替代措施，船公司可以用不同技术来达到要求；从2014年1月1日起，船公司靠港总次数中50%须使用岸电，辅机运行的功率也要下降50%；到2017年增加到70%，到2020年增加到80%。洛杉矶港为此投资了数百万美元建设码头岸电系统。到2014年1月1日，洛杉矶港有26个泊位同时具有使用岸电系统的能力，是全世界所有港口中最多的。

洛杉矶港口提出的诸多政策给洛杉矶的空气污染物带来了大幅度的减少，2005～2012年SOx总减排量达88%。

2.加拿大

加拿大高度重视空气环境质量，对海、陆、空的交通运输工具的排放限制非常严格。颁布实施的环境保护和清洁空气法、以及针对船舶排放颁布的技术法规包括《加拿大环境保护法》、《加拿大航运法》、《柴油机硫含量规则》、《防治船舶和危险化学品污染的法规》、《环境响应规则》、《加拿大管辖的豪华游轮操作导则》、《船舶废气排放新规则》等。

加拿大运输部于2013年5月颁布了《船舶废气排放新规则》，提出船舶燃油硫含量的最新要求：对行驶在北美排放控制区和加拿大领海北纬60°以内的水域，要求船用燃油最大硫含量为1.00%m/m；从2015年1月1日起，行驶在这一水域的船舶燃油最大硫含量不得超过0.10%m/m。

（三）中国防治船舶大气污染法律法规及其政策

1.大陆地区

中国大陆地区有关防治船舶大气污染的法律和法规包括《宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《船舶与海上设施法定检验规则》、《国际航行海船法定检验规则》、《船舶与海上设施法定检验规则》等。

《船舶与海上设施法定检验规则》规定了国内航行海船有关船舶废气排放的法定检验技术规则要求和标准，总体处于较低的标准即要求船舶燃油硫含量不得超过4.50%m/m。

国际海事组织制定的《经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL73/78防污公约）附则VI及其修正案已对中国生效，交通运输部海事局于2012年11月出台了《关于执行经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶造成污染公约附则VI2011年修正案的通知》，明确要求各有关单位执行MARPOL附则VI 2011年修正案，并提出了具体的监督措施。

2.中国香港

香港特区是国际海事组织的联系会员之一，香港特区政府积极践行国际海事组织的有关海上安全、海上环境保护等国际海事公约和规则。香港特区海事处致力于实施《73/78防污公约》国际海上防污染等公约，以加强香港地区的环境保护；MARPOL公约的六个附则适用所有在香港注册的船舶和所有航行在香港水域的船舶。

2008年6月1日，香港海事处出台了《商船（防止空气污染）条例》（第413M章）。条例第3部分对硫氧化物的排放做了限制。

2010年年初，在绿色港口研讨会上，航运界人士共同达到一项突破性的协议，同意自愿阶段船舶靠港时减少船舶大气污染物的排放。2010年10月29日，由香港定期班轮协会、香港船东协会和香港民间独立机构思汇政策研究所共同发起了《乘风约章2011—2012》，成员包括马士基、中远、东方海外等18家航运公司；香港特区政府在2012年9月出台一项鼓励政策，帮助乘风约章的成员船公司由于使用低硫燃油引起的额外支出，即减免一半的港口使用费和灯标费，藉此鼓励远洋轮船靠泊香港时转用更清洁的燃油，要求船公司在靠泊香港期间尽可能转用含硫量为0.5%或更低的燃油，此举一定程度上为在华南地区建立一个船舶空气污染排放控制区奠定了基础。

2013年1月25日香港定期班轮协会和香港船东协会宣布延长原有的《乘风约章2011—2012》，发起《乘风约章2013》，鼓励参与约章的航运公司将自愿性的泊岸燃油转换计划延长1年，至2013年12月31日；同时香港政府也正筹备立法规定泊岸转油，并在咨询航运业界后，在2014年度提交立法会。

此外，香港政府正进一步推进空气污染控制的立法和执法。2013年7月香港立法会通过了《2013年空气污染管制（修订）条例》，并于2014年1月1日起生效。新空气质素指标以世界卫生组织《空气质素指引》的中期和最终目标为基准，与欧盟及美国采纳的标准大致相同。

为实现绿色航运目标，香港政府已与中国地方政府就珠三角流域建立亚洲首个船舶废气排放控制区展开调研和论证，中国政府认可这一计划并鼓励香港就建立排放控制区（ECA）与珠三角地方政府保持密切沟通合作。当然，排放控制区的建立是一个长期目标，并非是香港出台燃油污染物排放标准的先决条件。

四、靠港船舶硫排放控制措施的可行性与政策建议的关注点

（一）靠港船舶硫排放控制措施的可行性

从上述国际公约和相关国家、地区对靠港船舶硫排放控制措施与相关政策及其产生的效果来看，靠港船舶实施硫排放控制政策，虽然会影响到船公司、炼油厂、燃油供应商和上海港等各相关方的利益，但在欧美和香港等港口不断提高环境质量要求、实施硫排放控制的大趋势下，大陆港口也需要跟上国际步伐，减少大气污染，提高公共健康效益，同时必然需要各方努力并付出一定的经济代价，因此在制定相关政策时应充分考虑各利益方和政府的需求及实际情况，分阶段、有步骤地推进大陆港口靠港船舶硫排放控制，这不仅是可行的，而且也是绿色航运的必然要求。

（二）靠港船舶硫排放控制措施政策建议的关注点

（1）政府须通过对船公司、国内炼油厂、燃油供应商、大陆港口等各利益方的成本影响分析，在平衡各相关方利益的基础上制定合理的靠港船舶硫排放控制措施和配套政策是很重要的。如由于中国大陆港口和香港港口收费方式有很大的不同，在大陆港口的费用中，吨税的费用占比最大，且各种费用由不同的部门征收，简单地按香港政府对《乘风约章》成员船公司的鼓励计划来减免船舶的港口使用费显然不切实际，需要综合考虑。

（2）政府在积极宣传减少大气污染，做好与各利益方有效沟通的同时，在实施低硫燃油政策时采取相应的奖励计划尤其是对船公司的奖励是很有必要的。

（3）硫排放控制政策制定应按照分阶段、循序渐进的原则进行。先从自愿型的、柔性的开始，过度到强制性的、刚性的；从较为宽松的标准，过渡到严格的硫排放控制标准；从靠泊时，过渡到进出港口；政策对船舶的奖励从优先进出港的柔性奖励，到根据奖励计划进行经济奖励。如对于自愿实施硫排放控制的船舶予以优先靠泊；奖励计划可以借鉴洛杉矶港的海船奖励计划，从节能减排的专项资金中专门安排资金，根据船舶燃油的含硫量、船舶的先进程度（新船型、新柴油机、新技术、清洁燃料）、使用岸电等按单航次予以奖励不同等级的金额。

（4）政府应加快配套措施政策的制定（如码头岸电基础设施的建设，合理岸电收费规则的制定等），适时对政策的整体实施效果进行评估，不断调整与完善相关政策，并加强监管。

（5）政府应考虑到船舶排放控制所涉及的技术可获得性和成本，及时立项开展船舶尾气排放处理装置的研发和产业化。

（6）加快联动决策机制的建立，条件成熟时由作为主管机关的交通运输部正式向国际海事组织提出申请：将我国的长三角、珠三角和渤海湾沿海地区成为MARPOL公约附则VI的硫排放控制区，这对绿色港口建设的意义是十分巨大的。

[1]孙化栋.船舶硫氧化物排放的控制[J].世界海运,2012，(35).

[2]中华人民共和国海事局.中华人民共和国海事局关于执行经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶造成污染公约附则VI2011年修正案的通知[EB/OL].http∶//www.msa. gov.cn/Upload/2013-01-06-10-09-40-0468关于执行经1978年议定书修正的1973年国际防止船舶造成污染公约附则VI2011年修正案的通知.pdf.

[3]李敏，陈轩.MARPOL73/78附则VI的进展研究[J].中国水运,2008,（7）.

[4]吴家颖，高慧嘉，冯淑慧.共同迈往优质生活区：设立珠江三角洲排放控制区[J].思汇,2013,（11）.

[5]香港特别行政区政府环境保护署空气科学组.2011年香港排放清单报告[R].香港：香港特别行政区政府环境保护署，2013.

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2014-06-10