牟学东

（交通运输部规划研究院，北京100028）

关于交通运输支持系统建设与发展问题的思考

牟学东

（交通运输部规划研究院，北京100028）

文章通过对交通运输系统的内涵和发展基础的分析，指出了交通运输支持系统存在的主要问题，提出交通运输系统建设要适当超前发展，转变自身发展方式，进一步创新发展模式，全面提升资源综合利用能力，建立市场经济体系，及早谋划运行维护费用。

交通运输；支持系统；内涵；发展基础；建设

交通运输是国民经济和社会发展的基础性、服务性产业，对于一个国家和地区经济社会发展至关重要。交通运输支持系统是除交通基础设施及其运营所必需的管理维护相关设施（系统）外，涉及安全监管、通信信息、节能环保、科研教育、应急保障、航海保障、治安防控等相关内容。交通运输支持系统是交通运输系统中不可分割的一部分，与交通基础设施之间是相互依存、相互促进的关系，是一个集多种支持保障手段于一体的有机整体，为交通运输管理与服务的全过程提供支持保障。改革开放30多年来，特别是最近10年国家投资大幅度提高，交通运输支持系统进入了发展速度最快、发展质量最好、保障能力和服务水平显著提升时期，为推动交通运输高效发展，保障生命财产和环境安全、促进经济社会全面协调持续发展提供了有力保障。党的十八大明确指出：以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系中国发展全局的战略抉择。因此，如何使交通运输支持系统持续科学发展，是改革开放后第二个30年应重点考虑的问题。

一、交通运输支持系统的内涵不断拓展

早在20世纪80年代中期，为了便于在当时计划经济体制下对部直属系统的投资建设项目进行管理，交通主管部门提出了支持系统的概念，即是除沿海港口、公路、内河之外的科研教育、救助、打捞、安监、公安、消防、通信等建设内容的统称，并在1990年全国交通工作会议上提出“三主一支持”的概念（公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽和支持系统）。其中支持系统主要是作为“三主”工程的配套或保障项目进行建设，相对于“三主”工程处于从属地位，其主要内容为交通基本建设项目中除“三主”工程之外的所有建设内容。

进入21世纪以来，随着中国国民经济与社会发展不断加快，交通运输已进入从传统产业向现代交通运输业转型，着力建设畅通、高效、安全、绿色交通运输体系，其发展理念已发生了较大转变，除了注重于交通运输能力的建设外，更加注重于交通运输安全保障、应急处置、信息服务、资源节约、节能减排、环境保护等方面能力的建设，交通运输支持系统的发展建设被提到了前所未有的高度，其定位已发生重大变化，从从属地位转变至与“三主”工程具有同等的地位和作用，甚至在部分方面对“三主”工程的发展具有促进、引导作用。同时，交通运输支持系统框架也已相应发展重大变化。一方面，由仅考虑直属机构的建设投资扩展到直属机构投资建设与行业补助投资建设并存（如应急、科研、教育等行业投资）；另一方面，由仅建设扩展到建设与行业管理并存（如信息化、节能减排、环境保护等行业管理）。

二、交通运输支持系统发展基础逐步夯实

“十一五”以来，随着交通运输发展方式转变和政府公共服务职能的强化，交通运输支持系统以实施国务院批准的《国家水上交通安全监管和救助系统布局规划》和交通运输部编制的《公路水路交通中长期科技发展规划纲要》等中长期规划为契机，实现了跨越式发展，交通运输支持系统的发展基础逐步夯实。

（一）交通运输支持系统投资规不断提高、建设范围不断拓展

交通运输支持系统的建设主要依据国家交通运输主管部门管理职责，进行支持系统基础设施的建设。早期的交通运输支持系统建设主要涉及中央事权范围（主要是直属系统）的水上安全、通信信息、科技教育等领域。“十一五”以来，直属系统投资实现了跨越式的发展，并逐渐增加了对行业信息化、科技教育、应急保障和节能环保等领域的投资力度。交通运输支持系统投资变化情况如附图所示。

（二）交通运输支持系统框架基本形成、保障能力全面增强

经过“十一五”期建设，水上交通安全装备设施布局框架基本形成，监管救助能力显著增强；交通信息资源整合等方面取得重点突破，行业管理和服务的信息化应用水平不断提高；交通科技和教育培训条件建设持续推进，科技创新和人才培养能力明显提升；生态示范工程逐步推广，资源集约利用与污染防治水平得到提高。

1.水上交通安全监管与救助系统

至“十二五”末，中国北京海事卫星地面站和沿海15个海岸电台功能不断完善，沿海和长江干线VHF通信系统、AIS系统（船舶自动识别系统）、VTS系统（船舶交通管理系统）将全面建成，可以确保沿海港口、重要水道，长江干线主要港口、重要航段的船舶交通安全监管；沿海28架直升飞机、2架固定翼飞机、3个监管救助机场、10个飞机起降点将全面投入运行；沿海将拥有各类巡逻船舶342艘、各类救助船38艘、航标船58艘，测量船17艘，内河（部直属系统）各类巡航救助船341艘，沿海和内河（部直属系统）拥有大型综合基地12个、基地30个、小型码头站点251个，沿海和长江干线39个溢油应急设备库、35艘溢油应急回收船舶、5艘大型抢险打捞船将全面建成，64艘长江航道维护船舶将全面投入运营。水上安全监管与救助系统“全方位覆盖、全天候运行、反应快速、救助高效的现代化水上交通安全监管和救助系统”框架已基本建立，沿海港口和主要内河水域水上安全监管和救助得到有效保障，海区保障能力明显提升。

2.水上治安防控

至“十二五”末，长航公安船艇将达到75艘，警备基地码头12个，趸船码头24个，警用无线调度通信系统、110联动调度指挥系统和公安金盾信息网全面建成，长江干线治安防控能力显著增强。

3.行业管理信息化

围绕交通运输动态信息的采集和监控、交通信息资源的整合开发与利用、交通运行综合分析辅助决策和交通信息服务四个重点，以交通信息化示范工程和试点工程为引导，加快了交通运输信息化建设步伐，交通信息化发展总体框架基本形成。交通基础设施运行管理信息化水平的逐步提升，有效提高了基础设施通行能力和服务水平，为交通应急处置和出行信息服务提供了支撑。

4.科技教育

不断加大交通运输行业的科技教育装备设施建设的力度，40余个行业重点实验室相继建成，交通科技信息资源共享平台建设取得实质性进展，交通科研基地布局框架基本形成，交通科技创新体系建设初具规模，交通重点领域研发水平有了较大提升。交通人力资源保障体系不断完善。启动部管理干部学院建设干部教育与培训远程教育“1+32”平台，加强了大连海事大学“211”工程和重点学科实验室建设，支持了共建高校和交通职业院校交通主干专业教学实验仪器设备建设，交通人力资源支持保障体系不断完善，人才教育培养的能力进一步提高。

5.节能减排与环境保护

根据行业发展和国家环境保护政策的要求，交通运输行业生态保护力度不断加强，交通污染治理初显成效，资源再生利用逐步推广，交通系统在行业环保管理、生态保护和污染控制等方面取得了长足进步，建设项目的环保管理日趋规范，交通专项规划环评、建设项目环评和“三同时”执行率接近100%，为“绿色交通”的建设提供了支持保障。

三、交通运输支持系统存在的主要问题

改革开放30多年，交通运输支持系统建设取得了显著成绩，但与服务经济社会和现代交通运输业发展的要求相比，支持系统整体能力和水平仍有较大差距。

（一）水上交通安全监管和救助系统重大装备设施不足，资源综合利用程度不高

至“十二五”末，中国监管救助飞机、大型巡航救助船舶、大型综合基地设施总量仍显不足，执行远距离、高海况的监管与应急任务的能力还比较薄弱，溢油应急和快速抢险打捞重大装备建设刚刚起步，应对重特大水上交通突发事件的能力仍然不足。

装备设施和资源共享程度较低。为提高资源的利用率，直升机、大型船舶、综合基地、溢油应急设备库等重大装备设施是按区域统一配置的，但实际操作中，基本都是局限于各系统和单位自身使用，即使在系统和单位内部，也存在资源不能有效共享的问题。

（二）交通运输行业应急保障能力整体较为薄弱，跨区域联动机制尚未形成

地市级和部直属单位的分支机构尚未建立交通应急平台，部省级交通应急平台功能不完善，信息共享度不足，指挥调度、辅助决策等支撑能力有待提升；交通应急物资和设备分级分类储备体系尚未建立，应急物资和设备数量和种类不能满足应急要求；部分地方应急管理机构不健全，应急动员调用机制不完善，激励机制和补偿机制不健全，缺乏跨区域协调联动机制，应急管理长效机制有待进一步建立。

（三）交通信息化应用广度和深度不够，整体效益未得到充分发挥

信息化管理、协调机制不健全，建设力量分散，造成业务系统和信息资源的“孤岛”和“烟囱”现象严重，且区域信息化发展水平不平衡，制约了跨区域、跨部门及全行业信息化应用的开展，影响了行业信息化发展合力的形成；交通信息服务质量不高，各类政务公开信息、企业服务信息、公众出行信息的及时性、准确性和全面性不足，难以满足社会公众对交通信息服务的需求，政府力量和社会力量结合不足，信息服务领域产业化发展、商业化运作滞后，信息化发展主要依靠政府推动，尚未形成信息化建设的市场机制。

（四）重大科研攻关和科技创新能力薄弱，专业和技能型人才培养手段缺乏

重大科技研发能力不足。科研条件建设偏重于常规性和生产性装备建设，缺乏应用基础研究和重大、关键技术攻关实验手段。直属科研机构、院校和重点科研基地研发优势和基本功能尚未充分发挥，基础性、前瞻性研究能力相对薄弱；科研和生产实践结合尚不紧密，科技成果转化推广机制有待进一步健全，科技成果的熟化和中试环节薄弱，制约了科技成果的转化。

交通教育和培训整体能力仍显不足。师资队伍建设、培训项目研究开发、精品课程及培训教材建设等基础软环境工作相对落后；交通运输行业一线从业人员专业素质与交通运输事业的快速发展差距明显，现有交通人才队伍教育培训能力不能满足交通运输发展需求；交通专业技能型人才培养手段缺乏，基础教学仪器设备数量不足，体系性不强，先进性不够，学生实操能力较差；职业教育校企合作工作缺少有效的政策引导支撑，实训基地设施建设滞后，制约了交通职业教育发展和人才培养质量。

（五）行业环保体制不完善，缺少有效的管理手段

行业环保管理主要关注项目环境影响评价和竣工环保验收，而对环境监测、环保统计、环境监理、环保设计等其他方面管理较弱；行业环保管理手段仅限于发布行政要求和指导意见，缺乏激励和监督处罚机制；行业环保管理投入严重不足，各级交通运输主管部门环保管理工作的经费渠道仍未完全落实，用于环保管理能力建设的投资几乎空白，影响了行业管理的效果；污染治理和生态保护依然存在薄弱环节，交通节能减排工作有待进一步推进，资源集约利用还有较大提升空间。

四、交通运输支持系统转变发展方式的几点思考

交通运输支持系统的建设与交通基础设施的建设一样，必将受到资源、环境、维护、运营等各种因素的制约，未来30年，交通运输支持系统应更加注重转变发展方式、调整结构形式，主要是结构调整、依靠科技进步，提高科学管理水平，更好地支撑交通运输的安全、高效、科学、持续发展。

（一）适当超前发展

交通运输发展面临的严峻形势，对支持系统发展建设提出了新要求，支持系统需要从被动应对转向主动作为，加快发展速度，完善设施布局，增加装备数量、提高装备水平，突破一批关键性技术难题，大幅度提升支撑保障能力，扩展服务范围，满足人民群众安全、便捷出行的需求，引领与推动现代交通运输业的持续发展。

（二）转变自身发展方式

长期以来，支持系统基础薄弱，总量不足，近年来的快速发展主要是适应交通运输发展阶段的基本需求。随着支持系统总体框架基本形成和装备设施初具规模，支持系统的发展模式需要由注重依靠设施规模的扩张，转向高新技术应用和人员素质技能提高，追求增长的质量和效益；努力解决资源配置分散、结构不合理和低水平重复建设等突出问题，加强规划引导和统筹协调，走集约发展的道路。

（三）创新发展模式

通过完善政策法规，创新机制体制，充分发挥社会资源在应急抢险救助、节能环保、科技教育和信息服务等领域的优势。通过加强中央政府政策指导和投资支持，调动各级政府、企业和社会力量参与支持系统建设，实现交通运输支持系统的全面可持续发展。

（四）提升资源综合利用能力

经过改革开放30多年的建设，交通运输支持系统的装备设施布局框架基本形成，对交通运输的支持保障能力显著增强。未来30年，交通运输支持系统应更加注重资源的综合利用，一方面，建立大型装备设施的集中管理、统一调配体系，充分发挥系统内各单位装备设施的效能；另一方面，应进一步优化装备设施的配置，发挥不同装备设施在特性和功能上互补作用，综合利用其在效能上的依存和替代关系，全面提高交通运输装备设施利用效率和管理服务水平。

（五）实行市场经济体系

十八届三中全会明确提出深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用；提出加快转变政府职能，强调建设服务型政府，并提出加大政府购买公共服务力度等具体部署要求。新形势下，交通运输支持系统在建设模式上，应切实转变重建设、轻服务的理念，积极探索自建、合建、购买服务等不同的建设模式，加大交通运输支持系统购买公共服务力度，实现市场经济体系下交通运输支持系统的高效发展。

（六）及早谋划运行维护费用

交通运输支持系统装备设施规模越来越大，大型装备设施越来越多，运行维护费用不断增加，运行维护费用政府投入不足、资金来源不稳定的的问题更加突出，运行维护费用保障将成为制约装备设施正常稳定运行的重要因素，应根据新形势的要求和业务需求对交通运输支持系统基础设施和装备的维护资金需求及保障进行全面研究，并及早谋划费用解决方案。

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2095-4263（2014）02-0027-04

2014-02-17