□ 陈波

最具权力机关性质的权力

讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。这项权力在传统上被认为属于人大立法权、监督权、决定权、任免权这四项基本职权中的决定权。

近年来，一些地方人大行使决定权的频率在不断攀升。

“人大的决定过去是看得见，摸不着；现在是摸得着，享得到。”自2003年《宜昌市人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》出台以来，该市人大常委会在决定权的行使上从程序性向实质性迈进，“决定”的内容也在不断脱“虚”向“实”。如今，很多让百姓称道的好事实事：菜市场的建设和管理、公共绿地永久性保护、火车东站配套工程的兴建等，都缘自市人大常委会的决定。

2011年3月2日下午，广东省雷州市十四届人大七次会议临时增加议程，由人大代表投票表决2011年雷州市四大重点建设项目和四大重点民生工程项目。这一“临时议程”很快就让雷州市的300多名人大代表“动”了起来。结果，涉及金额达数十亿元的雷州市四大重点建设项目和民生工程全部以98.5%以上的赞成率通过。自此，代表票决重点建设项目和民生工程在雷州市步入常态。

“票决为重点项目的顺利实施奠定坚实的民意基础，也唤醒基层代表过去处于休眠状态的权力，切实发挥了代表在重大事项上的监督和决策作用。”雷州市人大常委会主任黄立泉有感而发。

在浙江，同样不缺行使重大事项决定权的身影。

“反对没有，弃权没有，一致通过！”

2012年2月18日下午，在浙江省海宁市十四届人大一次会议第五次全体会议上，随着大会执行主席徐辉的大声宣布，该市历史上首个人代会作出的重大事项决定诞生。

此次人代会上，田丰等84名代表联名提出“关于举全市之力，加快以盐官古城为龙头的百里钱塘开发，促进文化旅游名市建设的议案”。该议案被列入大会议程，由全体代表审议表决是否就此作出相关决定。最终，《关于加快以盐官古城为龙头的百里钱塘国际旅游长廊开发建设的决定》表决通过。

而在浙江的宁海、松阳等县市，一些乡镇人大也纷纷试行政府实事工程代表票决制，不断做实乡镇人大决定权。

“人大制度的核心是人民当家作主，决定权最能体现其本质特征，它是‘人民当家作主’宪法原则的具体体现，是还权于民的‘细则’。”在《对地方人大立法规范重大事项决定权的解读》一文中，人大制度观察者田必耀认为，决定权实质上是国家决策权，全国、地方人大及其常委会讨论决定事关国计民生、经济和社会发展等方面的重大事项是最具权威、法律地位最高的决策形式。

“如果忽略了决定权，不仅人大作为国家权力机关和政府作为人大的执行机关的性质不能得到完整体现，而且宪政秩序将出现紊乱。”湖南省人大常委会《人民之友》副主编田必耀说。

“两难困境”下的制度探索

2009年，广州欲建2000吨垃圾焚烧发电厂，动机无可挑剔，但涉及选址问题，引发民众强烈反响。争议与反弹不断，一时间，民众维权和政府维稳，二者险些迎头相撞，令人忧心。所幸政府方面最后从善如流，发起全社会大讨论，转而寻求问计于民。

一触即发的社会冲突得以化解，相关事件峰回路转。但地方人大在类似重大事项面前的作用难以充分体现，确是不争事实。

有实务工作者指出，重大事项决定权在行使中存在“四多四少”现象：法律明确规定的行使得多，法律原则规定的行使得少；提意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行多，主动决定少；决议决定和审议意见面面俱到的多，有具体指向的少。

造成这一状况的因素有很多，就规范层面而言，最广为诟病的就是“重大事项”作为一个概念，在宪法和法律上过于抽象和笼统。

从立法层面来讲，这样的笼统划定本来无可厚非，因为何为“重大”本来就难以界定：时间地点不同，同类乃至同样的事情其“重大性”可能截然不同。但在具体实践中，这样的笼统划定使地方人大常委会实施重大事项决定权困难重重。

“从实体上说，‘重大事项’就处于‘既不能不明确’和‘又不能过于明确’的两难境地，这也成为重大事项决定权难以有效行使的深层因素之一。”法学博士、华南理工大学老师、广东地方法制研究中心研究人员冯健鹏说。

不过，这并没有阻止地方人大试图以地方性法规或规范性文件来细化重大事项决定权的努力。

公交票价调整谁说了算？修路、建桥、建垃圾焚烧厂谁最后来拍板？巨额治水资金谁来监管？

经修订于2010年1月1日起重新实施的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》让这些问题有了明确的答案：今后，这些与市民生活密切相关的重大事项，都应向市人大常委会报告并由人大常委会讨论决定。对政府越权作出的行政决定，人大常委会可依法撤销。

据悉，较之2001年颁布实施的老办法，修订工作七易其稿，主要围绕“关于重大事项的界定和分类”、“新增重大事项项目”、“讨论、决定重大事项程序”等环节展开。

田必耀认为，地方国家权力机关出台决定重大事项立法性文件并依法运作，是维护正常宪政秩序的题中应有之义，更是建设社会主义政治文明的内在要求。

“广州在自己的行政区域内，对行使‘决定权’涉及的‘重大事项’界定、人大常委会决定与政府决策之间的界限，以及相关程序进行了完善，在全国是比较领先的，可以影响其他地方乃至全国在这方面的立法进程。”国家行政学院法学部任进教授对广州做法深表认同。

其实，自1988年安徽省人大常委会制定关于重大事项决定权的地方性法规以来，已有多个地方人大常委会试图以“列举条款加兜底条款”的方式，将“重大事项”具体化。例如广东省将“应当由本级人大常委会审议并作出决议决定”的事项具体化为11项，将“应当向本级人大常委会报告，人大常委会可以提出意见建议”的事项具体化为17项；贵州省将前述两类事项具体化为8项和17项；山东省将前述两类事项具体化为13项和20项等等。

不过，也有人对此提出不同意见。“这种将重大事项一项项列举出来的方式，相比仅有原则性规定是一种进步，但缺点在于一方面可能有‘漏网之鱼’，另一方面也做不到‘与时俱进’。”江西省地方人大工作者王毅莉撰文指出，“罗列式立法注定是滞后于时代发展的，因为即使有高明的立法专家能把此一时的所有重大事项都罗列进来，也无法预知今后（哪怕是一两年之后）可能发生的重大事项。”

将政府权力关进“笼子”

2009年7月10日，安徽省霍邱县人大常委会会议听取并审议了《霍邱县人民政府关于提请批准给予安徽大昌矿业集团有限公司奖励及有关事宜的报告》，常委会会议全票通过决议：同意奖励安徽大昌矿业集团有限公司6亿元人民币。

尔后，该事件在全国引起轩然大波，质疑声、反对声不绝于耳。一段时间后，同样是霍邱县人大常委会，同样是全票，匆忙撤销了这项决议。

有论者认为，正是缺乏讨论决定重大事项的具体措施和工作制度，导致人大行使决定权较为被动，常常是应政府之急，最后往往缺乏深入科学的论证，仓促决定，既在一定程度上影响了决定的质量，又将决定权的行使带入了无序运行的状态，影响人大应有的权威。

有学者指出，人大的重大事项决定权在相当程度上处于失语状态，有制度设计方面的原因，这有待于通过修法程序进一步予以完善；但更重要的是，基于历史的原因，我国公共决策曾长期采取“行政独大”的模式，而且至今这一影响也未完全消退。行政机关不仅基本执掌了重大公共决策的最终话语权，而且也缺乏主动接受民意机关评判的意识，这或许正是眼下许多公共决策质量依然堪忧的一大根源。

全国人大常委会研究室原主任程湘清曾经写文章，批评一些人的错误看法：比如地方上的重大问题由“党委决定，政府执行”，人大只要做好监督就可以了。

“从法律上讲，人民代表大会是我国的权力机关，政府则是它的执行机关。政府的重大决策都应事先提请人大常委会审议、通过，才能实施，但政府有时忽略了这一重要环节。这样，在权力运行机制中往往出现人大常委会的缺位。”中国人民大学国际关系学院李景治教授说，在新的历史时期，要坚持和完善人民代表大会制度，就有必要使党、人大和政府的重大事项的决策权分开。

“党的十六大报告强调指出：‘坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。’报告首次把人大‘决策’与立法放在一起，这是前所未有的，它表明人大行使国家决策权在政治体制上的阻碍已被破除，人大决策权在宪政中的地位应得到应有的尊重。”田必耀说。

时事评论员舒圣祥认为，“民生大事人大决定”需要全国立法，一方面明确和规范人大决定权，另一方面对政府部门有意绕开地方人大，越权作出行政决定的行为，更要建立起严格的法律问责机制。

“重大事项由‘政府决定’变为‘人大决定’，是民主法制建设的根本需要，应该成为常态。”舒圣祥说。

在《重大事项决定权的必要与可能》中，学者钟丽娟提出，要真正做实重大事项决定权以及人大的其他职权，还有待进一步理顺党和国家的领导体制，界定执政党、人大、政府之间权力关系。只有重视并落实重大事项决定权，才能逐步缩小人大制度设计与实际功效的落差，进而稳妥有效地推进我国人大制度的完善。