杨国富 徐敏

摘    要：全国人大及其常委会“有关法律问题的决定”又称立法性决定。长期以来，人们对立法性决定所体现的人大职权认识不同、观点各异、争议不断。为更好地促进中学思想政治课教学，有必要准确理解、科学界定这一问题，澄清一些认识上的误区。从法理上看，立法性决定属于立法规范性文件，是我国现行法律体系中不可分割的组成部分，全国人大及其常委会作出立法性决定本质上是立法行为，体现的是立法权而非决定权。

关键词：立法性决定;人大职权;立法权;决定权

全国人大及其常委会的职权主要包括立法权、决定权、任免权、监督权。如何区分这四种职权，是中学思政课学习中经常遇到的问题。当问题比较简单时，其职权的划分相对容易，但当问题比较复杂时，往往就会使人捉摸不定、左右为难，甚至产生分歧和争议。

一、“决定”引发的两“权”之争

近段时间，全国人大及其常委会作出的两个“决定”引人注目，与之有关的“职权”问题在高中思政界也引发了不小争议：一是2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，另一是2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。全国人大及其常委会表决通过这两个“决定”，到底是在行使立法权还是决定权，在各种不同的试题中，两种答案兼而有之、莫衷一是，在一些学科群里，大家也是针锋相对、各抒己见、见仁见智，讨论十分热烈。如《中学政治教学参考》（上旬）2020年第5期“挑战自我

展示风采——2020年4月试题大赛优秀试题集锦”第9题：

新冠肺炎疫情发生以来，关于滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，引发社会各界广泛关注。2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，确立了全面禁止食用野生动物的制度。这表明全国人大常委会

①行使立法權，为疫情防控提供有力法治保障 ②行使决定权，以应对突发重大公共安全事件 ③运用法治方式，保障公共卫生安全和生态安全 ④发挥领导作用，以强化其社会应急管理的职能

A.①③    B.①④    C.②③    D.②④

本题的参考答案为A。在一些学科群里，有老师对这一答案提出了质疑，认为全国人大常委会作出这一“决定”是在行使决定权而非立法权，故答案为C。也有很多老师认为，本题的答案没有问题，应该是在行使立法权。

再如，某地2020年高考思想政治冲刺模拟试题：

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。根据《决定》，全国人大常委会将会同有关方面及早制定香港特别行政区维护国家安全的相关法律，积极推动解决香港特别行政区在维护国家安全制度方面存在的突出问题，加强专门机构、执行机制和执法力量建设，确保相关法律在香港特别行政区有效实施。这体现了

①全国人大及其常委会作为立法机关，依法行使立法权 ②我国从国家层面推进香港特别行政区维护国家安全的立法工作 ③我国坚决维护国家主权、安全，保持香港长期繁荣稳定 ④我国坚持依法治国，确保港人治港、完全自治得到落实

A.①②    B.①④    C.②③    D.③④

本题的参考答案为C。命题者给出的答案解析为，全国人大表决通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，是在行使决定权而非立法权，故①不选。同样，该题也引起了较大争议，一些老师认为，全国人大作出的上述“决定”属于立法性决定，体现的是立法权，故①符合题意，应当入选。

其实，类似的争论早已有之，如2014年广东高考文综试卷第30题：

按照起草草案、审议等法定程序，十二届全国人大常委会第七次会议于2014年2月27日通过表决，确定9月3日为中国人民抗日战争胜利纪念日、12月13日为南京大屠杀死难者国家公祭日。此决定的性质和目的分别是

①人大常委会立法权的体现 ②人大常委会决定权的体现 ③服务和服从于国家外交大局 ④进一步弘扬爱国主义精神

A.①③    B.①④    C.②③    D.②④

本题的标准答案为B。但很多老师通过多种方式对答案进行了质疑，甚至引发了不小的争议，其焦点就是材料中全国人大常委会究竟是在行使立法权还是决定权。支持“立法权”的老师认为，全国人大常委会召开会议审议通过《全国人大常委会关于确定中国人民抗日战争胜利纪念日的决定草案》和《全国人大常委会关于设立南京大屠杀死难者公祭日的决定草案》，其性质是“以立法形式确立纪念日和公祭日，使中华民族纪念历史的行为上升到国家和法律层面，是赋予纪念日和公祭日以法律效力”，故行使的是立法权，而不是决定权。支持“决定权”的老师则认为，全国人大常委会表决通过确立国家纪念日和公祭日，是就相关事项作出的决定，不涉及法律的制定、修改和废除，不是立法，因而是决定权而非立法权。

二、争议产生的主要原因

上述争议的产生，可能与现行教材对人大职权的解释过于简单有关。人教版普通高中课程标准实验教科书思想政治必修2《政治生活》对人民代表大会的职权是这样界定的：（1）立法权，即制定法律的权力。全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权。省、自治区、直辖市等的人大及其常委会可以制定地方性法规。（2）决定权，是宪法和法律规定的各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序决定国家和社会或本行政区域内重大事项的权力。（3）任免权，是各级人大及其常委会对相关国家机构领导人员及其他组成人员进行选举、任命、罢免的权力。（4）监督权，是监督宪法和法律的实施，监督政府、监察委员会、法院和检察院工作的权力。

根据以上解释，对于一般的指向明确的问题，如制定和修改法律、表决通过《政府工作报告》等重大事项、选举产生国家领导人等，我们只需对号入座，即可进行职权上的划分。但是，对于前面提到的几个“决定”，我们却无法找到明确的对应标准。这里涉及一个对全国人大及其常委会所作“决定”的理解问题。全国人大及其常委会作出的“决定”有很多，如果只是囫囵吞枣、不求甚解，就会想当然地认为都是决定权。其实，同样是“决定”，关于法律的制定、修改和废止的决定属于立法权，关于重大事项的决定则是决定权，关于人事任免的决定则属于任免权。[1]对于这些相对简单的“决定”，我们仍然可以一目了然地得出结论，其职权的划分不存在争议。然而，对于一些复杂的、比较模糊的问题，如前面的几道试题中，全国人大及其常委会作出的“决定”与法律有关，但又不直接涉及法律的立、改、废，由于缺乏比较明确的界定标准，根据现行教材的解释，就不好作出判断了，出现争议也就在所难免。

由此可见，对全国人大及其常委会作出的“有关法律问题的决定”，之所以会产生“职权”划分上的分歧和争议，主要原因在于：一是问题比较复杂;二是教材没有给出明确的判定标准;三是广大教师习惯于依据教材作出判断。要解决这一问题，我们不妨引入一个教材没有涉及的概念：立法性决定。理解了立法性决定，上述争议也许就能迎刃而解。

三、立法性决定的含义及实质

立法性决定即“有关法律问题的决定”。作为我国法律规范体系的重要组成部分，立法性决定是立法机关制定的有关宪法和法律问题的决定、决议和办法等规范性法律文件的统称，用以进一步规定、解释、修改、补充和确认相关宪法和法律问题。

立法性决定是极具中国特色的规范性法律文件，在法治国家建设中发挥着重要作用。出台立法性决定是应对法律缺位达致法律实现目标的必然选择。法律具有稳定性和权威性等特点，经济社会发展过程中出现的很多问题不能通过宪法和法律的朝令夕改来实现。针对法律空白或缺位，立法性决定通过对相关问题进行法律意义上的规定，助力诸多问题的解决。改革开放以来，我国的法律体系不断健全和完善，但在实际生活中，仍存在法律空白和法律的滞后性等问题。面对新情况新问题，为了克服法律的滞后性弱点，有效填补法律空白、弥补法律漏洞，在法律调整社会关系的空白地带，运用立法性决定规制新问题，既节约立法成本，又不失权威和理性。[2]

由此可见，全国人大及其常委会的“立法性决定”，是在立法相对滞后、不能满足现实需要时作出的，是对法律的补充和完善。就其实质而言，立法性决定属于立法规范性文件，与法律具有同等效力，属于广义的法律范畴，有些“决定”甚至可以直接在司法判例中予以适用，即可以作为司法机关审理案件的法律依据。

需要指出的是，虽然立法性决定与法律有着密切关联，但它并非严格意义上的法律。按照我国立法法规定，全国人大常委会制定法律，要形成法律案，然后正式启动立法程序，经由常委会三审后方可提请会议表决，最后经国家主席签署主席令后正式颁布。很显然，立法性决定一般都没有经过三审，也不必经由签署国家主席令颁布实施。从中可以看出，至少从程序上，立法性决定尚不能等同于完全意义上的立法。另外，相较于数量众多的法律、行政法规、地方性法规，立法性决定在庞大的法律体系中并不占主流，它只是一种补充。[3]

四、结论及相关问题分析

总之，全国人大及其常委会制定的立法性决定，是极具中国特色的规范性法律文件，是现阶段完善中国特色社会主义法律体系的必然要求，在依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着极其重要的作用。从法理上看，全国人大及其常委会作出立法性决定，本质上是立法行为，体现的是立法权而非决定权。

下面我们结合结论，对前面的几道试题进行具体的诊断和分析。

1.关于禁止非法交易、滥食野生动物的决定。十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，是在抗击新冠肺炎疫情的特殊时期作出的，目的就是要在相关法律修改之前，全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易，为维护公共卫生安全和生态安全，保障人民群众生命健康安全提供有力的立法保障。故这一决定體现的是立法权，《中学政治教学参考》上那道试题的答案是正确的。

2.关于港区国安立法的决定。十三届全国人大三次会议表决通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，是根据《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的有关规定作出的，目的在于从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，完善与宪法和基本法实施相关的制度和机制，维护国家主权、安全、发展利益，坚持和完善“一国两制”制度体系，维护香港长期繁荣稳定，保障香港居民合法权益。本决定作出后，全国人大常委会将会同有关方面及早制定香港特别行政区维护国家安全的相关法律，积极推动解决香港特别行政区在维护国家安全制度方面存在的突出问题，加强专门机构、执行机制和执法力量建设，确保相关法律在香港特别行政区有效实施。也就是说，这一决定是从法律层面作出的，其内容具有相应的法律效力，是全国人大行使立法权的体现。故某地2020年高考思想政治冲刺的那道模拟试题存在问题、值得商榷。

3.关于确立国家纪念日和公祭日的决定。十二届全国人大常委会第七次会议将9月3日确立为中国人民抗日战争胜利纪念日、12月13日确立为南京大屠杀死难者国家公祭日，是以立法的形式进行的，经过了法定程序，其决定具有法律效力，体现的是立法权。2014年广东高考试题的答案是正确的。

参考文献：

[1]赵立新.“决定”的法律性质初探[J].人大研究，2013（11）：14.

[2]金梦.立法性决定的界定与效力[J].中国法学，2018（3）：105.

[3]金梦.我国立法性决定的规范分析[J].法学，2018（9）：07.