摘要：我国土地用途管制的特色之一是其年度用地指标分配政策。为了获得更多用地指标，地方政府在实践中创造了多种类型的指标流转方式，这与国外的开发权交易相差不大。无论是为了平衡土地用途管制所导致的土地权利人之间的利益失衡，还是为了化解当前的土地争议，抑或化解耕地保护与用地需求之间的矛盾、促进城乡统筹发展，我国都有必要构建包括实地开发权、转用开发权、市地开发权在内的开发权交易制度，让土地权利人成为最终的交易主体，通过市场来发现各类开发权的价格。

关键词：土地用途管制；开发权交易；耕地保护；指标流转

中图分类号：DF45 文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2012.05.19

土地制度改革的必要性基本上已成为共识，问题的关键不在于现有土地制度是否应当改革，而在于如何改革、改革的步骤是什么、改革的底线与边界是什么等具体操作问题。成都市和重庆市成为城乡统筹综合改革试验区后，在土地制度方面的探索为我们提供了丰富的材料以供研究，重庆市的贡献在于建立了土地交易所，通过指标流转（地票）、实物流转两种方式促进土地资源的优化配置；成都市则通过“拆院并院”、挂钩等方式充分发挥了土地的级差地租，其本质也是指标流转与实物流转两种类型，特别是在汶川地震后，都江堰将宅基地整理形成的指标按照每亩15-20万元的价格流转到成都其他市区，为灾后重建提供了大量资金。那么，指标为什么会有市价？……