杭艳红，石 磊，梁学庆，马泉来

(东北农业大学 a.经济管理学院;b.资源与环境学院，哈尔滨 150030)

一、问题的提出

土地是民生之本、发展之基。人多地少，是我国基本国情。因此，我国历来对土地管理非常重视。《中华人民共和国土地管理法》明确指出，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。新中国成立以来，特别是改革开放以来，围绕着合理利用土地和切实保护耕地这个指导思想和基本任务，国家对土地管理进行了不断调整和强化，在保护耕地、保障粮食安全、提高土地资源配置效率、促进社会公平、保证国家现代化建设和改善人民生活的需要等方面发挥了重要作用。然而，当前我国的土地管理体制，虽然经过多轮的改革，仍然不能适应我国社会经济高速发展背景下土地资源利用与保护的需要，由此导致了很多严重问题。

从耕地保护的现状看，尽管我国实行了严格的耕地保护制度，但耕地仍在持续减少，土壤总体质量仍在持续下降，耕地生态环境不断恶化。国土资源部土地利用情况调查结果显示，至2010年，我国耕地面积已减少到18.26亿亩，逼近18亿亩的红线;仅2002年，全国水土流失、盐渍化的土地约有4.6亿hm2，受污染农田近1000万hm2，占耕地总面积的37.31%。

从土地参与宏观调控的效果看，尽管国家一直出台土地政策对房地产市场进行持续调控，但房地产“泡沫”仍在不断增大。国家统计局的数据显示，2000—2009年，全国房地产企业共购置近33亿m2的土地，其中完成土地开发的面积仅约21亿m2，闲置近12亿m2，闲置的土地面积足够解决1.2亿人的居住问题。

从保护土地所有者和使用者合法权益的角度看，尽管国家出台了很多规范征地、拆迁政策法规，但是城镇居民和农民的合法权益仍然频繁地被侵犯。仅2011年第一季度，国土资源部受理集体访179批1477人次，群众反映的问题主要集中于城市房屋拆迁、承包地纠纷、征地补偿款分配等政府与被拆迁居民、被征地农民之间的矛盾。

尽管纪检、监察、司法部门不遗余力地打击涉及土地的违法犯罪，但是土地管理系统权力寻租、腐败渎职大案要案仍时有发生。仅2011年第一季度，国土资源部就受理非法占地、非法转让类线索1019件，其中举报非法转让基本农田500亩以上、耕地1000亩以上的线索280个，约占27%。另据最高人民检察院通报，仅2009—2011年，全国检察机关立案查办国土资源领域职务犯罪案件1855件，大案1303件，涉及县处级以上干部178人，其中贪污贿赂犯罪1609件，渎职犯罪246件。而土地管理机构运行低效率、低效能也饱受社会各界诟病。以建设用地审批为例，2007年建设用地审批方式调整后，从建设用地申报至达到供地条件，一般需要一年的时间。以至于一些急于用地的部门冒险违法征地、用地，这在一些大型的基础设施建设中屡见不鲜，也引发了更多的问题。

要破解当前我国土地管理的诸多难题，新一轮深化土地管理体制改革势在必行，迫在眉睫。土地管理体制改革的目标和方向何在?很多专家学者认为应当是土地管理模式的重新选择，即对我国现行的严格的、中央集权的、垂直的土地管理模式进行改革。

二、土地管理模式的确立及其决策模型的建立

1.土地管理模式的确立

关于我国土地管理模式，目前学术界存在四种观点。

其一，实行“土地配置市场决定制”。持这种观点的学者主张，土地资源配置上要充分发挥市场的主导作用，而政府只进行宏观管理或发挥辅助作用。其中，最为激进的观点是完全由市场决定土地资源的配置。如茅于轼认为，“取消对非农用地的歧视”，应当让“出价最高的人获得资源使用的权利”，把“低效益的资源利用淘汰出局”［1］。

其二，实行土地的“地方政府管理制”。如周诚提出，将除少数特殊土地、大江大河等之外的土地下放给地方政府代管，中央政府通过收取土地占有税、基本农田保护费等税费，以及基本农田转用审批和控制建设用地的数量，实现对基本农田的保护和建设用地总量的控制［2］。

其三，实行“严格中央集权制”的土地管理模式。鉴于当前土地资源管理的混乱状况，有专家学者认为其根源在于监管不力，应进一步深化统一垂直管理，实行严格的中央集权制。概括而言，所谓“严格中央集权制”就是自中央开始土地管理系统实行完全的单线、垂直、封闭式领导，征地、批地等相关权力集中于中央，土地出让、出租等经营收益全部归中央支配。对此，有人称之为“计划经济复辟”或“土地国家垄断”。

其四，实行土地分类管理。这种观点认为，从我国的土地产权现状看，农村集体土地与国有土地的管理实际是两种不同性质的管理行为，应建立一种新型委托代理机制，由中央政府依据有关法律委托相应机构管理农村集体土地，对国有土地，由中央政府委托地方政府管理［3］。农村土地管理的目标，是实现土地资源的合理配置，保证经济建设发展的需要，同时兼顾保护环境和促进社会公平。

本文以决策论为基础，采用定量方法对上述四种土地管理模式进行分析，为深化土地管理体制改革选择管理模式提供参考。

2.土地管理模式决策模型的建立

决策论，是以系统理论、运筹学等为基础创立的分析方法。依据问题性质，决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。由于影响土地管理模式运行的因素十分复杂且风险难以确定，因此土地管理模式选择就是一个非确定型多属性决策过程。依据决策理论，决策可以看成是从不同的偏好入手，对在不可控条件因素影响下可能采取的不同行动方案的价值的判断及选择。

本研究对每一因素的评价采用有利、比较有利、一般、比较不利、不利评价等级，价值分别为5、4、3、2、1;采用T.L.Satty法，计算变量价值权重。根据相对重要程度，对同一层次的各指标的重要性进行两两比较，构造两两比较的判断矩阵并计算权重。

以四种土地管理模式——市场决定模式、严格中央集权模式、地方政府管理模式、分类管理模式为决策变量，按照土地管理模式应有利于促进经济发展、合理配置土地资源、提高效率、促进社会公平、保护环境的需要的改革目标，确定经济性、效率性、效果性、环境性和公正性要求为模型状态变量;采用层次分析法确定变量权重，经济性、效率性、效果性、环境性和公正性权重分别为 0.52、0.26、0.13、0.06、0.03。

参考微观经济学、土地经济学及管理学理论，对目标影响因素进行分析，各变量影响因素如下:

(1)经济性影响因子。土地生产的函数关系表示为

式中:Y为产量或产值，L为劳动力，C为资本，T为技术，LP为土地权益(使用权、转让权、收益权)。因此，以资本、劳动力、技术和土地相关权益为经济性影响因子。

(2)效率性影响因子。行政效率的函数关系表示为

式中:E为行政效率，T为行政时间，C为行政成本，P为行政行为正确度。因此，效率性影响因子为时间效率、成本效率和正确率。

(3)效果性影响因子。关于行政效果性评价的方法和指标体系有很多种，其核心内容为决策效果、执行效果和监督效果。行政效果的函数关系表示为

式中:E为行政效果，D为决策效果，P为执行效果，S为监督效果。因此，效果性影响因子为决策效果、执行效果和监督效果。

(4)环境性和公正性影响因子。环境性和公正性实际为效果性的一个组成部分，并且主要为执行效果。将其单独列出，是为了体现对其重视。因此，本研究将相关环境保护和社会公正政策执行力作为这两项影响因子。

三、土地管理模式决策模型求解

对四种土地管理模式各影响因子进行评分，结果如表1所示。

表1 土地管理模式影响因子评价分值

依据各影响因子分值得到决策矩阵:

正规化属性值得

(1)损益矩阵中，行最小值为0.20，该行中列最大值为0.87，因此，按悲观原则，a2为最佳方案，即严格中央集权制是最佳土地管理模式。

(2)损益矩阵中，行最大值为0.95，该行中列最大值为0.95，因此，按乐观原则，a1为最佳方案，即市场决定制是最佳土地管理模式。

(3)将损益矩阵转换为懊悔矩阵:

懊悔矩阵中，最大值为 －0.05，按懊悔最小原则，a1为最佳方案，即市场决定制是最佳土地管理模式。

(4)按等可能性原则，每一方面因素重要性各为1/5，计算并归一化得

排序得

即在不区别各方面要求重要性的情况下，分类管理制是最佳土地管理模式，以下依次为中央集权制、市场决定制、地方政府管理制。

(5)将损益矩阵转换为加权值矩阵:

计算并归一化得

排序得

即在区别各方面要求重要性的情况下，市场决定制是最佳土地管理模式，以下依次为地方政府管理制、分类管理制、中央集权制。

四、结 语

分析结果显示，市场决定制土地管理模式，经济性、效率性较好，但效果性、环境性和公正性均较差;按乐观原则、最小懊悔原则，以及侧重经济性的加权评价，这种土地管理模式为最好的方案。分析结果表明，从追求经济利益角度，并从最好预期出发，市场决定制是保证经济利益最大化的土地管理模式。

严格中央集权制土地管理模式，经济性、效率性、效果性均较差，但环境性和公正性较好;按悲观原则，这种土地管理模式为最好的方案。分析结果表明，严格中央集权制，对实现社会财富的合理分配和保护环境、资源，实现社会经济可持续发展具有积极促进作用;同时，分析结果也反映出这一管理模式是四个方案中最慎重的一个。

地方政府管理制和分类管理制土地管理模式，在经济性、效率性、效果性、环境性和公正性等方面差异不明显;总体上，经济性、效率性方面优于严格中央集权制低于市场决定制，环境性和公正性与前两方面相反，效果性方面优于严格中央集权制和市场决定制;从效果性方面看，地方政府参与与否对结果影响较大;等可能性评价中，分类管理制土地管理模式为最好的方案。分析结果表明，对实现土地管理各个目标，这两种管理模式具有综合性优势;充分调动地方政府的积极性，有助于因地制宜，根据地方社会经济发展的需要，实现土地资源的合理配置和促进社会公正，保护环境，实现可持续发展。

综上，四种土地管理模式分别有各自的优势和不足。虽然，市场决定制从追求经济利益角度具有较为突出的优势，但是，其完全无视保护耕地的基本国策，不考虑我国这样的大国实现粮食自给的重要性，实际上隐藏着巨大的经济社会风险。

同样，严格中央集权制，实质上是向计划经济回归，土地资源的配置和收益的分配必须遵循经济规律的要求，这种逆历史潮流而动的管理模式显然不能适应我国社会主义市场经济发展的需要。而且，两者完全把地方政府排斥在外，其现实可行性也存在疑问。

地方政府管理制与分类管理制，兼顾了经济性、效率性、效果性、环境性和公正性要求，既充分调动地方政府的积极性，又从用途、数量等方面对其“卖地冲动”加以限制，如果配合以适当加强中央政府的监督措施，则从实现资源合理配置角度，不但可以满足社会经济发展对土地资源的需要，又可以实现促进社会公正、保护环境、促进可持续发展等目标。因此，我国土地管理体制改革管理模式可以这两种模式为模板进行设计。

［1］茅于轼.限制非农用地的政策后果［J］.中国改革，2001(8):19.

［2］周 诚.关于我国土地管理体制改革问题的探索［J］.房地产经纪，2004(9):11－16.

［3］李明月，胡竹枝.耕地保护、地方政府道德风险与土地管理体制变革［J］.城市发展研究，2009(3):20－23.

［4］李国敏，卢 珂.中国土地管理体制变革的路径选择［J］.国家行政学院学报，2011(6):89 －93.

［5］原玉廷，李繁荣.我国土地管理体制改革的基本构想——“三权分离”模式的政府依据及土地收益分配［J］.山西财经大学学报:高等教育版，2005(1):67－70.

［6］鞠成伟，李江发.论我国土地管理模式的改革［J］.法制与社会，2007(4):376－377.

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