马润凡，徐丽凯

（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450001）

中原经济区建设上升为国家发展战略，面对发展的机遇和挑战，如何在把握机遇中更好地应对挑战，需要中原经济区各地方政府的合作来实现，政府间合作是推动一个区域经济发展的关键力量。合作需要动力，动力因素影响合作行为进而决定合作的发展方向。其中，区域利益、国家政策、公共问题的解决诉求及中原文化等因素，是吸引中原经济区建设中各级地方政府相互合作、共同发展的力量，对中原经济区的顺利建设和良性发展起着关键作用。因此，在推进中原经济区建设、促进区域经济一体化又好又快发展的新形势新要求下，系统探究地方政府间合作动力因素及其作用的机理显得尤为必要。

一、区域利益的共赢共享，激发和增强中原经济区地方政府间合作的意愿

利益是驱使理性个体行动的起点，因此，地方政府间的自发合作主要靠利益推动。实行分税制以来，地方政府成为一个相对对立的利益组织，其行政区利益的诉求日益增强，并在很大程度上成为地方政府行动的指挥棒和内驱力。而在中原经济区经济一体化的发展趋势下，区域利益的共赢共享，使区域中的地方政府的获利空间得以扩大或延伸，从而成为地方政府积极合作的内在驱动力。首先，中原经济区的发展必然要构建区域统一的经济运行规则，为各地方政府创造了良好的交易环境，这就降低了因地方保护政策和竞争规则差异所带来的交易成本，促进了地方利益的增进。其次，区域利益的共赢共享，可以消除区域内各地方之间因恶性竞争而造成的零和博弈，减少资源浪费与重复，并促使各地政府在长期合作的基础上，建立互信机制，在互信机制中走出利益博弈的“囚徒困境”，从而在增强中原经济区总体竞争力的同时提升各地方经济的竞争力。从珠江三角洲到长江三角洲再到环渤海经济区，都显示了地方政府间因合作而受益，最终促使自身得到飞速发展的事实。中原经济区的飞速发展同样离不开地方政府间的亲密合作。中原经济区地处全国中心地带，距离长江三角洲、珠江三角洲、环渤海、海峡西岸等经济区相对较远，难以接受这些经济区的辐射带动，也难以融入周边经济区域，具有一定的独立性［1］。因此，面对共同的发展使命，面临共同的发展问题，中原经济区各地方政府只有携起手来合作共进，才能更好地实现自身利益，促进地方的更好发展。正是在这样一种潜在利益的刺激下，一种由地方政府自发倡导的区域政府合作机制正在逐步形成。

二、发挥区位战略优势的国家政策，引导和激励中原经济区地方政府间合作的方向

利益是驱使理性个体行动的起点，因此共同利益的存在是地方政府间合作实现的首要条件，但共同利益是否会导致合作的自动实现?奥尔森的回答是否定的，即存在个体理性导致集体非理性的现象。市场经济发展至今，社会中存在着广泛的共同利益，但合作却并不随共同利益的产生而自动产生。因此，没有隶属关系的地方政府间的合作就需要一个凌驾于各地方政府之上的外部推动力量和保证力量，这个力量就是中央政策的激励作用。从“中部崛起”到“中原经济区建设”，从地方发展战略上升为国家发展战略，国家始终关注中原地区的建设与发展，并相继出台具体政策进行支持。2005年10月11日，中共十六届五中全会通过的《中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议公报》强调:“要继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展……”2011年3月5日，第十一届全国人民代表大会第四次会议将“中原经济区”写入“十二五”规划纲要草案，正式上升为国家发展战略。2011年9月28日，国务院正式印发《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（以下简称《指导意见》），这成为推动中原经济区发展的一大举措。

国家政策是国家约束和引导地方政府行为的一个重要手段，上述有关中原地区建设和发展的国家政策和措施从资金支持、政策诱导和地方政府的政绩评价导向等三个方面为“地方政府合作提供了动力和机制”［2］。一是以财政转移支付、其他财政拨款以及政策性贷款为手段，为中原经济区建设提供资金支持。中原经济区建设过程中，核心任务是积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子。但在推进“三化”协调发展的过程中，地方政府会在城镇基础设施建设、中小企业发展、农地流转、农业产业化、产业优化升级等领域面临新的金融需求［3］，这些资金缺口将严重阻碍“三化”建设的顺利完成，正如河南省委书记卢展工所言:“中原崛起需要金融系统的支持。否则，别的条件再好，缺少命脉保障，都是空的。”面对这种诉求，《指导意见》明确指出要“加大中央财政转移支持力度，支持中原经济区建设和发展。支持地方性银行、保险等金融机构发展，……加大专项建设资金投入，在重大项目规划布局、审批审核、资金安排等方面给予适当支持”。为了在中原经济区建设中更多地享受国家资金的支持，以实现地方的发展，地方政府间的合作积极性大大提高。二是国家利用税收、产业、人事、教育等政策，激励和诱导地方政府间在各个领域内进行合作。《指导意见》明确提出:“国务院有关部门要按照意见要求和各自的职能分工，抓紧制定具体工作措施，认真落实财税、金融、投资、产业、土地等方面的支持政策。”国家的政策具有稳定性和长期有效性，因此，在心理上为中原经济区地方政府间的合作提供了保障。三是国家通过政绩评定，把地方合作行为引入政绩评价指标，鼓励地方政府间合作。在我国，政绩的评定直接影响地方官员的升迁，而政绩评定的标准主要是地方政府对中央政策的支持力度和完成程度，中原经济区建设中对地方政府间合作的要求，将在无形中把地方政府间合作的数量和质量引入政绩评价的指标体系，这将大大增强中原经济区地方政府间合作的热情。

三、中原地区独特的历史文化及其精神，凝聚和增强中原经济区地方政府间合作的认同

国家政策作为外部力量对中原经济区地方政府间的合作的激励作用是巨大的，但要更好地实现地方政府间的合作，还需要一个内在的力量，将中原经济区紧紧地结合在一起，这个力量就来自中原经济区特有的中原文化。山水一脉，中原一家。“中原”不仅作为一个地域概念而存在，更是一个文化概念。中原文化是中华民族的根文化，具有独特的历史地位。作为华夏文明的发源地，中原文化源远流长、博大精深，在历史的长河中留下了光辉的篇章，中华姓氏、文字沿革、功夫文化、轩辕故里等文化，不仅牵动着海外华人的民族情怀，更激励着中原地区的人们为今日中原之崛起而共同奋斗。

美国学者拉得曾说过，“文化”等于地图，“认同”等于指南针，在“文化”和“地图”框架内，人们只有凭借“认同”这个“指南针”才能推断出“自己是谁”“应该怎样行动”“要去什么地方”［4］。中原文化是中原经济区各地方共同的精神家园，彰显着中原经济区各成员共同拥有的信念、价值观和行为方式，发挥着减少中原经济区地方政府间合作阻力、凝聚和增强中原地区地方政府间合作的认同作用。认同之后是为着共同目标各方力量的凝聚，中原经济区各地方政府在中原文化认同这个“指南针”的带领下，加强合作，为推进中原经济区建设、实现中原崛起而努力。可见，中原文化已成为中原经济区地方政府间合作的强大内在推动力，反过来，地方政府又把发扬中原文化的影响力作为使命和责任，中原文化与地方政府间的合作在这种作用与反作用中形成良性循环，进而推动中原经济区的发展。

四、区域公共问题的治理诉求，推进和拓展中原经济区地方政府间合作的领域

在经济发展呈现全球化趋势，信息呈现网络化发展态势，生产要素的流动性急剧上升的今天，社会治安、公共安全、环境保护等公共问题的解决呈现出了跨地区的趋势，向地方政府的治理能力提出了挑战。面对这种挑战，区域内部及区域之间的相互依赖性不断增强，传统的“行政区行政”政府治理形态，正历经向一种崭新的政府治理形态——“区域公共管理”的历史嬗变。而且“区域公共管理”作为一种新型的政府空间治理形态，已经愈发凸显并与“行政区行政”形态一道，成为行政区域内外社会公共问题治理的“双元”模式［5］。

同样，在中原经济区建设的过程中，环境保护、公共安全、社会治安等区域公共问题的有效治理，需要区域内各地方政府交流和合作的领域不断拓展，提高治理效益。《指导意见》明确提出中原经济区建设要加大环境保护力度、加强资源节约集约利用及建设生态网络构架的要求。而这一发展理念和模式的实现，必然依靠中原地区各地方政府的相互协作来完成，因为区域生态环境是作为一个整体存在的，一个地方的生态环境恶化必然会影响到周边地区，任一地方政府的掠夺性开发必定会造成整个中原经济区环境的污染和生态的破坏。同样，公共卫生事件的有效防治、事故灾害的有效救助以及社会安全事件的有效防控，都将推动着地方政府转变治理理念，加强交流和合作。因为这些公共问题的扩散性、无界化日益明显，各个地方政府通过独自努力而独善其身是不可能的，而合作能够生成治理合力，提高和增进各地方政府的治理效益。

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［1］中原经济区建设纲要（试行）［Z］．华夏经纬网，2011－08－26．

［2］杨龙．地方政府合作的动力、过程与机制［J］．中国行政管理，2008，（7）．

［3］胡海峰，贾宪军．中原经济区建设的金融支持政策研究［J］．中原经济区建设研究专题，2011，（3）．

［4］［美］优素福·拉彼得．文化和认同:国际关系回归理论［M］．杭州:浙江人民出版社，2003．

［5］杨爱，陈瑞莲．从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析［J］．江西社会科学，2004，（11）．