欧阳兴国

一、行政事业单位预算管理概述

（一）预算管理含义。预算管理是一个行政事业单位对其财务收支通过预算编制、预算执行、内部控制、绩效分析评价等所进行的一系列管理活动，它贯穿于预算编制、执行、评价全过程。预算管理的好坏直接关系到行政事业单位总体目标的实现与否。

（二）行政事业单位预算管理目的。行政事业单位预算管理的目的是实现行政事业单位的社会目标，充分发挥财政资金的使用效益，降低行政事业成本，实现资源的优化配置，最大限度地发挥行政事业单位的管理、服务和建设职能。

（三）行政事业单位预算管理作用。凡事预则立，通过编制科学的预算使乡镇行政事业单位的资金活动有目的有方向；统筹兼顾保民生、社保、机关运转、新农村建设等重点项目同时又兼顾其他社会服务建设；加强了对经济的宏观调控，充分发挥财政资金的使用效益；为绩效考核提供依据。

二、当前乡镇行政事业单位预算管理存在的问题和簿弱环节

（一）乡镇行政事业单位对预算管理的作用认识不够。行政事业单位实行全面的预算管理有着巨大的功效，但一些单位对预算管理缺乏足够的认识，以至于一些乡镇年初只有一个总的、粗略的财政预算，乡镇所属站、办、所根本就没有编制预算，乡镇总的财政预算不是建立在各部门单位预算的基础上，造成总的预算被动，甚至被彻底打破，预算管理完全失去了它的功效。后果是突破预算举债、出现赤字。

（二）预算编制不规范、不科学。目前行政事业单位预算编制大多采取的是“上年基数加增长”的方法，这种方法没有充分考虑事业单位发展的规模和速度，也没有考虑国际国内经济发展和国家宏观政策调整，只是简单地采用在往年预算的基础上增加一个系数的增量预算法。预算编制粗放、简单，使编制的预算和事业发展的规模、速度不相适应。或者一些活动即使已不是政策重点，其经费无法削减，而当今三农、民生、社会保障这些重点项目却缺乏资金保障。这种预算有时已严重脱离实际，影响行政事业单位管理、服务、建设目标的实现。

（三）预算执行有一定的随意性。由于预算编制时的不严谨和缺乏预算执行监督机制，一些部门和单位在预算执行时带有很大的随意性.遇到实际困难时随意调整和增减年初预算，为了政绩变更预算，导致年终部门决算和年初部门预算差异巨大，影响了部门预算的严肃性。预算管理失去了其应有的功效。

（四）乡镇人大等相关监管缺位。按照预算法，预算的调整变更要经同级人大审议通过，而乡镇人大形同虚设，只是一个听报告的角色。每年人大会上，乡镇长要作政府工作报告，财政所长要作财政预决算报告，而乡镇的人大主席及人大主席团与其它政府工作人员没有什么区别，听众而已。这两个极其重要的报告在会前也没有同人大见面，谈何审核监督，会后人大也绝无异议，乡镇人大对预算的监管已严重缺位。

三、存在问题的原因分析

（一）对行政事业单位预算管理的重要性缺乏认识。随着相关法律体系的建立完善，中国正不断由人治向法治转变，但乡镇领导及财会人员法制观念不强，法治意识还跟不上，其在乡镇预算管理上表现为领导随意调整、变更预算，财会人员只是完全遵照执行，不向领导提出合理化的建议，对一些财会人员认为明显不合理的事项也不向本级人大、上级政府反应请求予以纠正。

（二）财会人员政策理论，业务水平都有待提高。目前乡镇行政事业单位财会人员良莠不齐，具有本科学历，会计师职称的廖廖无几，新分配进来的大多是政策性分配的退伍军人，他们搞行政工作、农村工作很适合，但对财会工作来说他们毕竟没有学这个专业，很多人上岗多年都难取得会计从业证书，而乡镇又几乎不以招考公务员的形式引进大学生，况且一些现有的优秀的人才乡镇也留不住，他们大多主动争取往市局调或被市局、省厅挖走，目前乡镇这一级合格、优秀的财会人员严重缺乏，整体水平偏低。

（三）预算编制方法过于简单。由于缺乏对预算管理的认识，乡镇优秀财会人员的缺失，造成乡镇行政事业单位预算编制方法仅限于“上年基数加增长”的方法，而“零基预算”“、定额预算”“、滚动预算”等科学方法根本无法运用。

（四）乡镇人大地位不高。目前乡镇党委人大政府领导班子，由于分工的不同，书记、乡、镇长处于绝对领导地位，排名第二的人大主席实权、地位有时往往不如副镇长、副乡长，甚至不如财政所长，乡镇人大主席及其主席团的工作陷入无为、无味；无味、无为的循环。

四、改进乡镇行政事业单位预算管理的对策

（一）增强法律意识，提高对预算管理的认识。要进一步加大对《预算法》和有关财政改革政策的宣传力度，切实提高各预算单位的会计主体意识、法制意识和预算意识，根据自身的经济业务活动特点，制定相应的支出控制措施，规范单位支出行为。在整体学习、提高法律意识和对预算管理认识的基础上，要重点学习《预算法》的有关预算审查和批准、预算管理职权、预算调整、监督、法律责任等条文，增强法律意识、明确人大职权、严肃预算法纪。

（二）提高预算编制涉及人员的政策理论水平、业务水平。参与预算编制、管理的相关人员的素质、政策理论水平、业务水平是搞好预算管理的关键，编制科学、精细的财政预算离不开高素质的专业人才。针对目前乡镇很难从外引进、招聘财会专业人才，乡镇自己就应该花成本培养财会人才，提高财会人员待遇、设立激励机制，分期分批培训站、办所长、财会人员，以点带面，促进整体水平提高。有了好的当家理财能手，充分发挥他们的知识才干，科学管理、精细规划，发挥经济效益、社会效益将远超当初培养和激励他们的成本。

（三）综合运用科学的预算编制方法。预算的编制是一项复杂、细制的工作，首先要作好前期准备，摸清底子，收集好资料，然后分项目综合运用零基预算、弹性预算等科学的方法认真细致的分析、论证、测算、平衡、复核，这样才能编制出科学、精细、实用的预算。

（四）强化内部监督、乡镇人大的监督。科学精细的预算编制出来，还要认真的严格执行。内部监督牵制、乡镇人大的审核监督是有效执行预算的保障。预算管理从预算编制、预算执行、预算的调整变更到预算的审核、批准、考核、评价有着很多环节，涉及各个部门各个方面，其中不相容职务必须分离，设置内部牵制机制，加强内部监督以保障预算的严格执行。乡镇人大作为专门的监督机构更要切实履行自己的职责，确保预算执行落到实处。按照《预算法》乡镇人大有着审查、批准、质询、责令改变、撤销等种种权限以保障其对预算实行有效的监管。这是法律赋予人大的权力，乡镇人大在预算管理中应理直气壮履行自已的职能。

（五）对领导干部的业绩考核要合理。乡镇领导为了展示自己的才干、彰显业绩往往着眼于立竿见影的一些政绩工程、形象工程，讲求短期效应，盲目上项目，甚至重复建设，造成财政资金浪费，突破预算出现赤字；而不立足招商引资、扶持乡镇企业、培植财源把地方经济真正做大做强这些长远的工作目标上。因此对领导干部实行合理的业绩考核，考核内容不局限于有无贪污腐化、违纪违规，还应关注该领导干部在任期内干了哪些实事，上了哪些项目，所上工程项目事前是否经过严格的分析论证、纳入预算管理，事中是否实行严格监管保证工程质量，这些工程项目的经济效益、社会效益如何，对在考核中不合格的领导干部不予调动、升迁。