就业保障导向下的我国失业保险制度改善探析*

2012-01-28谭金可

中国人力资源开发 2012年4期

● 常飞谭金可

积极保障就业已成为失业保险法发展的世界趋势。在就业形势日趋严峻的现状面前，我国失业保险制度已经暴露出在保障就业功能的现实隐忧和立法不足等问题，这需要我们对此进行反思并提出完善建议。

以就业保障为目标，本文将失业保险界定为：国家以立法形式集中建立失业保险基金，对收入中断的符合法定条件的失业者在一定时期内提供基本生活保障和保障其就业的一种社会保障形式。失业保险制度的重要性主要体现在三个方面：一是合理的失业保险制度能够有力地保障就业，减少失业；二是就业保障与失业基本生活保障存在目标上的一致性；三是改变传统的失业保障模式而以积极的失业保护政策代之已成为失业保障制度发展的全球趋势。

一、现行失业保险法保障就业功能反思

1.支出规定制约了保障就业功能的发挥。上世纪80年代，我国国有企业改革之初建立的失业保险政策，偏重于对失业者的生活保障方面,而在就业培训和就业指导方面则投入不足。虽然，《失业保险条例》的出台在一定程度上弥补了此方面的一些不足,但生产自救扶持费被取消，导致失业保险的再就业功能被削弱。

2.费率机制削弱保障就业的力度。我国失业保险筹资机制采用统一费率制，以“本单位工资总额”作为缴费基数,用工企业可能采取 “效率工资”的战略。同时，统一费率制也对用人单位的失业率差异缺乏考虑，违背了权利义务相统一的原则，这些都不利于失业保险制度功能的发挥。

3.给付方式和给付期限可能出现“反就业”现象。在给付方式上，《失业保险条例》规定实行恒定的等额均一给付标准，既违反了权利与义务对等的原则，也容易导致道德风险的产生。

4.就业激励机制欠缺。我国保障就业的激励约束机制不足,保障就业的机制与失业保险制度未能和谐互动。如：未规定跨地区求职资助津贴，户口、居所等制度却束缚失业者跨区求职，职业培训、职业介绍津贴往往缺乏实施保障。此外，我国现行失业保险制度中没有提前就业激励，也没有职业安定和减少失业的失业保险待遇。

5.失业保险覆盖范围狭窄。我国《失业保险条例》主要保障城镇单位职工即正规就业部门的劳动者,而非正规就业群体则极少参加失业保险。大部分非正规就业人员、农村进城务工劳务人员、公务员以及新生劳动力被排除在制度之外。

二、基于就业保障的失业保险制度完善路径

1.明确定位保障就业的目标。提高失业保险制度的法律位阶，制定统一的《失业保险法》；明确失业保障就业的目标，确立失业保险法保障就业的机制；整合、协调保障就业的目标、原则、策略、具体制度以及配套支持政策，细化各级政府就业服务、就业培训、职业教育和就业援助的职责，建构失业保险就业保障的长效机制。

2.合理调整失业保险筹资机制。建议实行差别费率和浮动费率相衔接的失业保险费率机制。针对不同行业上年度的失业率区别使用不同的失业保险费率，失业率高的行业，相应费率也高，反之，则按低的费率来征收；浮动费率是指用人单位缴纳失业保险费的费率由企业解雇员工的数量决定。这样解雇人员越多的企业，其缴纳的保险费率就越高，从而间接抑制用人单位对劳动者的解雇，以稳定就业。

3.优化基金支出方向和结构来保障就业。就业保障型失业保险法要明确保险基金使用的具体实施办法、程序和责任机制，细化失业保险保障就业的具体性、可操作性细则。失业保险促进再就业的经费要与地方政府保障就业再就业的专项资金统筹衔接。对失业保险基金支出的结构，既要扩大保障就业的支出比例，又要量化规定。失业保险金在留有充分余地的前提下应扩大支出项目。同时，失业保险保障就业的支出范围更要明确扩大：其中职业介绍、职业培训、职业技能鉴定补贴、公益性岗位、劳动力市场信息系统运行以及小额担保贷款贴息等项目应成为保障就业的主力；对富余人员安置、企事业单位裁员少时给予转岗和在职培训补贴等应成为稳定就业的重要制度工具。

4.改进基金支出方式和支出期限以保障就业。首先，实行给付标准动态制和递减给付标准制相结合的动态给付方式。前者指在能够保障失业者基本生活和不挫伤其就业积极性的前提下，基于失业者所缴纳保险金的时间长短和数额、失业前的平均工资水平、失业者个体差异（年龄、家庭成员、银行储蓄额等），并考量失业者所在当地经济发展状况，合理确定支付标准。递减给付标准制度是将失业救济金高低与领取期限挂钩，实行给付待遇的逐步递减，以促使失业人员积极再就业。其次，实行有差别的给付期并缩短给付期限。克服现行制度中存在的给付水平低、给付期限长，不利于就业保障的弊端，向增加给付水平、缩短给付期限、实行弹性给付期限的方向转变。再次，严格给付条件，从而从制度上积极第打消失业者对救济的过度依赖，督促其积极寻找新的工作机会。具体来说，失业者必须达到劳动年龄且有劳动能力；必须提供证据足以证明其为失业人员并积极寻找工作；失业前有过一定的投保经历或工作过一段时间。同时还有统筹考量其服从职介机构介绍工作情况和参加就业培训情况。最后，要设立合理的给付等待期，其目的是为了消除失业者的懈怠心理、降低自愿失业者的“道德风险”与救济期望，迫使失业者积极寻找适当职业，缓解或防止主动失业行为的发生。

5.完善就业激励的机制来保障就业。一是规定提前就业奖励基金，失业者在领取失业保险金期限内，提前就业并持续工作一定时间的，可以得到一定的现金奖励。二是明确规定利用失业保险基金对在就业特别困难地区开办的企业给予奖励性补贴；同时设定岗位补贴项目补贴创造出大规模就业岗位的企业;提供技术支持和咨询服务给那些自行创办微型企业的失业者，同时可以利用失业保险基金担保向银行贷款。三是提供直接培训补贴，领取对象包括企业、在职员工和失业者个人；四是利用失业保险基金资助有条件和能力的失业人员创办小企业，提供专门的创业补贴，并考虑增设“跨地区求职津贴”等激励和辅助措施。

6.扩宽覆盖范围以适应多种就业形式。要秉持不同对象，分类施保的原则，尊重本人意愿，对灵活就业人员的失业保险进行具体制度设计。具体而言：自愿参加失业保险的灵活就业人员，本人缴纳的失业保险费按当地最低工资标准的1%缴纳，由就业服务机构予以补贴，本应由用人单位应缴纳的2%，不足部分由当地政府财政支持。个体工商户及其雇工的未来失业保险设计，可参照私营企业及其职工参加失业保险的规定执行，适当降低参保门槛，将用人单位(雇主)缴纳部分(工资总额的2%)降为1%，劳动者本人仍然缴纳1%，由就业服务机构补贴雇主少缴纳的部分，不足部分由政府财政予以支持。针对进城务工人员参保问题，建议进城务工人员和用人单位应按照国家统一标准缴纳失业保险费，使其享受与城镇职工同等的待遇，同时应连续计算其缴费时间，并切实保障其享受相应待遇。

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